谈审计执法自由裁量权的控制，本文主要内容关键词为：自由论文,裁量权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，对行政自由裁量权的规范和控制，是社会关注的焦点，也是当代行政管理理论研究的重点。所谓自由裁量权，是指行政机关在法律、法规确定的原则和范围内，依据理性认识而行使选择权的过程或权力。它是行政权力的重要组成部分，是行政执法活动中客观存在的，目的是使行政机关能面对大量纷繁复杂的具体事件作出相机或适当的处理。审计机关作为政府综合经济监督部门，必须理性地看待自由裁量权，把握好审计执法的原则和尺度，公正行使审计监督权。
一、审计执法的自由裁量权可归纳为以下几种：
１．不同处理或处罚种类的自由选择
如审计署《审计机关审计处理处罚的规定》中关于审计处理的种类有：（一）责令限期缴纳，上缴应当缴纳或上缴的财政收入；（二）责令限期退还被侵占的国有资产；（三）责令限期退还违法所得；（四）责令冲转或者调整有关会计账目；（五）依法采取的其他处理措施。关于审计处罚的种类有：（一）警告、通报批评；（二）罚款；（三）没收违法所得；（四）依法采取的其他处罚措施。
审计机关就同一问题，可以在不同的处理或处罚种类中自由选择其一。
２．同一处罚种类幅度内的自由选择
如：《审计法实施条例》第５３条“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，由审计机关……，有违法所得的，处以违法所得１倍以上５倍以下的罚款；没有违法所得的，处以５万元以下的罚款”。
审计机关可以在“有违法所得的，可以在１倍以上５倍以下”中进行选择；“没有违法所得的，可以在５万元以下”中进行选择。
３．“作为”与“不作为”的自由选择
如《审计法实施条例》第３４条“审计机关依法进行审计监督时，发现被审计单位违反国家规定挪用、滥用或者非法使用贷款资金的，可以建议有关的国有金融机构采取保障贷款资金安全的相应措施”。
其中，“可以”的语义包涵了允许审计机关“作为”或“不作为”。
４．情节轻重认定的自由选择
如：《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》第１５条“违反财政法规，有下列情形之一的，可以从轻或者免予处罚；（一）违反财政法规行为经有关部门查出后，认真检查错误并及时纠正的；（二）违反财政法规款额较小，情节轻微的；（三）自己主动查出并及时纠正的”。
因其中有“认真检查错误并及时纠正的”、“情节轻微的”、“自己主动查出并及时纠正的”这样的模糊表述，且又没有认定的定量标准，因而审计机关可以自由裁量。
５．处理手段上的自由选择
如：《审计法实施条例》第５１条“审计机关发现被审计单位转移、隐匿违法取得的资产的，有权予以制止，或者提请人民政府或者有关主管部门予以制止，或者依法申请人民法院采取财产保全措施。”
其中的“或者”就表明，审计机关可以选择“提请人民政府制止”，可以选择“提请有关主管部门予以制止”，也可以选择“申请人民法院采取财产保全措施”。
二、自由裁量权存在的客观必然性
１．认识上的有限性。主要是立法参与者也是生活在一定的历史环境中的人，其感性认识和理性认识的能力都有一定的局限，使其无法全面总结、归纳现实，或准确预见未来社会可能发生的所有情况，这就使得法律、法规、规章具有先天性的缺陷。
２．现实社会的复杂性。法律、法规所调整的各种社会关系是复杂多样的，法律条文和内容不可能涵盖某一领域内的全部社会关系，它只能对某一特定社会关系中的普遍现象规定的详尽些、明细些；对不可预测的或难以把握的，规定的有弹性，有可回旋的余地。
３．立法技术上的局限性。法律是一种抽象、概括的规定，它不可能概括完整，罗列穷尽，其适用的对象是一般的人或事，而不是特定的人或事。因此，法律对一般的人或事的概括，对社会关系的逻辑归纳，立法用词的选择等，未尽之处和冲突以及理解上的歧义在所难免。
４．法律的稳定性和连续性。任何法律的制定都不是朝令夕改或一朝一夕。它都有一个稳定的实施期。因此，使法律保持稳定的重要方法即使其有足够的弹性，以能适应社会发展对法律的宽严、张驰的不同需要。
５．感情因素。审计人员本身对国家法律、法规、规章制度的理解和执行，受个人价值判断标准和感情取向的影响，造成执法中的差异，是现实中无法回避的事实。
从以上不难看出，在我国现代行政执法中，自由裁量权的存在是客观和必不可少的，是法律调整各种社会关系之需要。
三、审计执法自由裁量权应当遵循的基本原则
目前国家在法律、法规中，已赋予国家行政机关自由裁量权，而在政策措施上，尚未建立起一套完整、严密的规范自由裁量权行使的制度、措施。但审计机关和审计人员不能因此只强调客观，在执法中随心所欲，假公济私，以权谋私，人情交易。要确保审计执法的严肃性和公正性，约束自由裁量权的行使，应当遵循以下原则。
１．法定程序原则。审计人员实施审计，必须严格按照审计法规定的程序进行，不能随心所欲。否则审计处罚将无效。尤其是涉及到被审计单位的权利方面，如提前三天下达审计通知书、审计报告征求被审计单位意见、审计听证、审计处罚告知等。只有严格遵守审计程序，才能强化审计人员的自律意识，扼制主观随意性，防止自由裁量权的滥用。
２．合理性原则。就是审计处理处罚，必须从社会的公平、正义的价值观出发，充分考虑事实、性质、情节及社会危害程度，做到轻重有度。如果偏颇一方，就会影响审计执法的合理性，从而损害国家法律的尊严。
３．维护国家和社会公共利益原则。维护国家和社会公共利益是审计机关的天职，是第一位的。因此，审计机关和审计人员在履行审计监督职责，行使自由裁量时，有责任和义务维护国家和社会公共利益，不允许任何人以任何名义损害它。
４．公正原则。就是公平正直，没有偏私，一视同仁，法律面前人人平等。即对不同审计单位的相同审计结果，依据相同的法律、法规依据，运用相同的审计自由裁量标准进行处理、处罚。坚决杜绝审计人受血缘、亲疏、情感、情绪等感情因素的影响，在同等条件下，做出悬殊极大的处理和有意的偏向。
四、实现审计执法自由裁量权公正行使的对策
１．加强审计人员职业道德教育，提高执法水平。一是教育审计人员热爱本职工作，忠于职守，廉洁奉公，严守职业道德；二是加强审计人员业务培训，拓展审计干部的知识面，提高干部队伍的业务素质。以实现审计执法定性准确，处理、处罚意见适当，审计建议严谨、科学、恰当。
２．强化审计机关内部质量控制。要明确审计人员在审计业务活动全过程中，应履行的职责和承担的责任，把执法目标、任务、要求、权责分解到各个执法岗位，实现执法责任明确，责任到人。对执法情况进行量化考核，并加强和完善审计复核制度，以减少审计执法中的主观随意性，防治有法不依、执法不严、执法不公等情况的发生。
３．建立和严格执行执法过错责任追究制度。对审计人员在实施项目审计和审计调查过程中，违反法定程序；对审计事项的处理、处罚不当；引用法律、法规出现严重错误；采取审计行政强制措施行为不当；越权行使执法职权，造成一定后果；徇私枉法，故意放纵、包庇被审计单位违法违规问题等要严肃处理，决不姑息。
４．建立统一的审计执法标准。一是规范审计处理、处罚问题的定性。对常见的违反财经法规问题，凡已有明确规范定性的，如“小金库”、截留挪用预算资金、偷税等，我们应直接予以定性。有些尚未形成规范性的定性语言的，也可以采用写实的方法定性。二是规范审计处理、处罚依据。目前我国财经法规比较庞杂，同一违反财经法规的问题，可能在不同法律、法规中均有处理、处罚规定，给审计人员选择适用的审计依据带来一定困难，难以保证审计依据充分合法，应当统一依据。三是规范审计处理、处罚口径。在分析被审计单位违反财经法规问题的事实、性质、情节、后果、认识程度后，要依法合理、恰当地作出审计处理处罚，不能畸轻畸重。
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