我国大部制改革的政策演进、实践探索与走向判断，本文主要内容关键词为：大部论文,走向论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机构改革是行政体制改革的一个重要方面，行政体制改革是深化改革的重要环节。在党中央频繁释出深化改革、加强改革顶层设计重要信号的当下，深化行政体制改革、优化行政体制和政府结构、理顺政府间和政府职能部门间关系，重要性更加彰显。党的十八大报告明确提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”[1]。党的十八届二中全会审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议《国务院机构改革和职能转变方案》并对外公布。由是，大部制改革再次成为社会各界关注的焦点。现代社会，政府的公共服务职能更为突出，如何为民众提供高质量的公共产品和服务，满足民众的需求和期待，成为政府职能转变的轴心和政府机构改革的终极目的。在此情境下，以大部制改革为导引的职能调整牵动着各方敏感的神经。回溯大部制改革政策演进轨迹，剖析大部制改革在实践中遭遇的困境，为其稳步推进探索新的路径，具有重要的现实意义。
一、大部制改革的内涵与理论基础
推进大部制改革，是新时期深化行政体制改革的重要举措之一。大部制的提出，旨在解决我国政府管理中长期存在的行政职能条块分割、碎片化，以及由此引致的资源浪费和行政效率低下的问题，以更好地回应民众的需求和期待。
(一)大部制的内涵与基本特征
自党的十七大报告提出“探索实行职能有机统一的大部门体制”以来，大部制成为学术界关注的焦点。学者们对大部制给出了不同的解释。汪玉凯认为，“所谓大部门体制或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。”[2]魏礼群则认为，“实行大部门制，就是在行政机构设置中，把多个部门分别承担的相同或者类似的职能归并为一个部门履行，减少部门职责交叉事项和多头管理，变部门之间协调为部门之内协调。”[3]施雪华等指出，“大部制”即大部门体制，是指国家为提高政府综合管理能力、降低行政成本、提高行政效率，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的要求，将职能相近、业务相似的部门合并成一个较大部门的政府组织体制。[4]李荣娟、田仕兵从与整体性治理比较的角度，将大部制改革界定为“为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使的政府组织体制”[5]。石亚军提出了内涵式大部制改革的概念，以区别于外延式的大部制改革。他认为，所谓内涵式大部制改革，就是根据“实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变”，在政府职能高度有机整合和机构与人员配置高度科学合理基础上，实现高效率行政运行和高水平政府管理。[6]仔细比较可以发现，学术界对大部制的界定并无大的差异，只是表述上略有不同而已。由是观之，学术界对大部制的内涵基本达成共识。除此之外，学者们还就大部制改革的背景与动因，大部制改革与以往历次机构改革的差异，大部制改革的目的与作用、原则与方法、重点与难点、思路与步骤、国际经验与借鉴、愿景与阻力等方面进行了探讨。
大部制作为一种新型的政府组织体制，不同于以往政府机构改革，不只是意味着形式层面的部门或机构的合并与精简，其核心和本质在于政府职能的调整与优化。其基本特征大体可以概括为如下方面：
一是职能整合、运转协调。职能整合是大部制最重要的特征。大部制首先强调的是各部门职能的相互整合、配套、衔接与补充，并由此形成高效运作、职能互补、整体联动的良性运行机制，变部门间的协调为大部内的协调，从而提高行政决策效率和运行效率，避免职能分散、交叉和多元化。现阶段，建设职能科学、结构优化、廉政高效、人民满意的服务型政府，已成为政府改革的终极目标，大部制改革就是要将政府在社会管理和公共服务方面的职能进一步整合，更好地为民众提供无缝隙的高效、便捷、优质的服务。
二是结构优化、资源共享。结构优化是指“大部门内部各司局、不同机构协调发展，各种要素得到充分合理利用，各种资源配置优化合理的过程和状况”[7]。结构优化是部门良性运行的基础和内容，也是大部门体制的重要特征之一。在大部制下，大部内各职能部门分工合作，使人、财、物等资源得到有机整合和充分利用，部门内资源充分共享，有利于实现资源配置帕累托效率最优，避免部门间相互推诿、利益掣肘引致的资源浪费、效率低下等现象。
三是机构精简、裁汰冗员。机构精简是大部制的形式特征，是显露在外的。从欧美发达国家的大部制改革来看，通过机构拆分、重组和整合，欧美国家政府机构数量和职能部门都有所减少。英国通过改革使内阁部门减少到18个，美国、德国、西班牙、瑞典、瑞士的中央政府部门分别只有15个、14个、12个、9个、7个。与机构精简相关联的是，冗员数量也有所减少，人浮于事的现象有所改观。通过精简机构，减少管理层次，使组织运作效率更高，规避了职能交叉重叠、人员重复配置的现象。
四是统一领导、一致行动。大部制强调的是将职能相似和业务性质相近的部门归口统一到一个大部，这样更有利于权力的集中，便于统一谋划，避免政出多门和政策间相互矛盾冲突，更好地保证政令统一、行动一致。
(二)大部制改革的理论基础
大部制改革不同于以往的政府机构改革，改革重心不再拘泥于精简多少机构、减少多少人员。这是对以往改革成功经验和失败教训进行深刻总结而作出的明智抉择。政府机构改革的实践证明，如果以精简机构和人员的数量作为改革成败的标准，极有可能陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。整体性治理理论、制度变迁理论，为大部制改革奠定了深厚的理论基础。
1.整体性治理理论
20世纪七八十年代，新公共管理理论作为西方政府改革运动的指南，备受学术界和政策层面推崇。强调市场竞争、效率导向、顾客导向，将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，一度使僵化的政府科层制有所改观，提高了政府运作效率。但与此同时，新公共管理理论倡导的专业化、结构化分工导致了严重的碎片化和部门利己主义。[8]在此情形下，20世纪90年代中后期以来，西方国家如新西兰、加拿大、澳大利亚、英国纷纷将改革重心从结构分权、机构裁减转向“整体政府”，以增强政府政策的整体性、相关性以及部门间的关联性，为公众提供更优质的服务，增加政府的合法性资源。
整体性治理是一种以满足公众需求为主导治理理念，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理策略，实现治理层级、功能和公私部门的整合及碎片化的责任机制和信息系统的整合，充分体现包容性和整合性的整体型政府组织运作模式。[9]整体性治理强调各方通力协作，充分利用资源，为民众提供无缝隙的公共服务。它强调建立跨部门协同的工作机制，改变以往各部门单打独斗的局面，以更好地应对日益复杂的社会问题。它倡导政府整体效果最大化和整体公共利益最大化，并以此作为终极价值追求，强调以合作促共赢。不仅如此，整体性治理还主张对整个政府组织机构进行整合，这种整合包括上下层级之间、相同的职能部门之间以及政府与社会三个方面力量的整合。
整体性治理与大部制改革都主张对部门职能碎片化现象予以纠偏，二者间存在很多的共性，如均强调通过职能整合为公众提供更好的服务，均鼓励职能部门间的协同合作，均以建立职能有机统一的政府为目标指向。整体性治理理论作为对新公共管理理论的修正，更好地适应了经济社会发展对政府提出的新需求，对新时期推动大部制改革提供了诸多有益启示。
2.制度变迁理论
制度变迁理论是新制度经济学的核心理论之一。制度变迁理论的代表人物之一、诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯认为，制度变迁是一种新的制度对旧的制度的替代过程。这种过程之所以会发生，是因为相比旧的制度而言，新的制度更能适应经济社会的发展，更有效率。值得注意的是，“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择，就好像进入一种特定的‘路径’，制度变迁只能按照此路径走下去”[10]，即在制度变迁中存在路径依赖。路径依赖存在报酬递增和自我强化的机制。诱致性制度变迁和强制性制度变迁是制度变迁的两种典型形式。一般来说，诱致性制度变迁是自下而上的，是在一定利益诱惑下发生的自发性变迁；强制性制度变迁则是自上而下的，一般由政府外力推动。
行政体制改革可以视为一种体制的变迁，即由一种新的体制替代一种旧的体制，从而使政府能更好地履行自身职责，“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义转变”，改变旧的体制下政府职能交叉重叠、办事效率低下、官僚主义作风严重等不良现象。稳步推进大部制改革，既是政府的主动追求，也是民意所向，既有来自自上而下的推力，也有来自自下而上的拉力，在改革进程中固然会遇到利益既得者的阻挠，也可能因旧有体制惯性在短时间内锁定于停滞不前的状态，但终会在推力与拉力的合力推动下不断前进，使政府职能不断优化，朝着建设职能科学、结构优化、人民满意的服务型政府目标迈进。
二、大部制改革的政策演进与实践探索
大部制改革是行政体制改革的重要方面和重要举措。建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，一直是改革的目标。在多次政府机构改革中，也涉及部门之间的合并和部门间职能的调整，形成过所谓的“大部”，但真正提出大部制，始于党的十七大报告。此后，各地在中央的统一部署和要求下，制定出台了地方政府机构改革方案，其中也有涉及大部制改革的探索和尝试。
(一)大部制改革的政策演进轨迹
尽管国外很早就有国家将大部制作为政府部门设置模式，我国学者也早就作过零星的研究，但大部制真正在我国成为“热词”，为社会各界广泛关注，始于党的十七大报告。2007年10月，党的十七大报告提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。2008年2月，党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)和《国务院机构改革方案》，同意将方案提请十一届全国人大一次会议审议。《意见》指出，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。2008年3月，国务院正式启动新一轮机构改革方案，大部制改革拉开序幕。2008年《政府工作报告》再次提出，探索实行职能有机统一的大部门体制。针对职责交叉、权责脱节问题，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，健全部门间的协调配合机制。
2010年10月15～18日，党的十七届五中全会举行，会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，文件指出，要继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚实推进大部门制改革。2012年11月，党的十八大报告提出“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。2013年2月23日，中共中央政治局召开会议，讨论《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》稿。会议指出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深化国务院机构改革和职能转变，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，把职能转变放在更加突出位置，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效率。2013年2月26～28日，党的十八届二中全会召开，审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的《国务院机构改革和职能转变方案》。3月，十二届全国人大一次会议审议《国务院机构改革和职能转变方案》并对外公布。
(二)大部制改革的实践探索
随着经济社会的快速发展，社会公共事务变得日趋复杂，很多事务单靠一个部门的力量难以有效应对和解决。加强部门间的协调，有效整合业务性质相近的职能部门的力量，就成为大势所趋。在此情境下，从中央到地方，开始围绕转变政府职能、理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。
1.国家层面的探索
新中国成立以来，我国已进行10次政府机构改革，仅改革开放后，就进行了7次大规模的机构调整。历次机构改革的重点、主要特征及涉及的机构变动情况如图1所示。从图1可以发现两个基本规律：一是国务院机构数量历经多次变化，出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象；二是从国务院机构组成来看，1998年以来，社会事务类组织在机构总数中所占的比重超过经济管理类组织，并保持至今。为避免单纯的机构数量增减式的改革引致的改革效果出现反复的情形，我国开始围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，推进大部制改革。
图1 国务院机构改革历程
注：参见http://www.scopsr.gov.cn/zxdd/201303/t20130311_210239.html,2013-03-11。
2008年3月，根据《国务院机构改革方案》，新一轮国务院机构改革启动，大部制改革拉开序幕。按照改革方案，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。此次改革设计调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。方案要求合理配置国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等宏观调控部门的职能，要求其建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。设立了高层次的议事协调机构国家能源委员会，以加强能源管理。国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。①应该说，2008年的大部制改革，迈出了关键性的一步，主要涉及调整的部门涵盖宏观调控、能源环境管理、工业和信息化、交通运输行业、与民生相关的社会管理和公共服务等部门。
2013年《政府工作报告》指出，过去五年，“初步建立职能统一的大部门体制框架”。自2008年启动大部制改革至今，我国只是搭建起了大部门体制框架，改革的任务尚未彻底完成。职能未有机整合、部门内部运转不协调、职能未彻底转变、改革未突出战略和重点、大部制决策协调能力亟待提升[11]，仍然是上一轮大部制改革所遗留的问题。基于此，2013年，我国启动新一轮大部制改革，《国务院机构改革和职能转变方案》经十二届全国人大一次会议审议通过。在新一轮国务院机构改革中，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个，正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。具体内容包括：实行铁路政企分开；组建国家卫生和计划生育委员会；组建国家食品药品监督管理总局；组建国家新闻出版广电总局；重新组建国家海洋局；重新组建国家能源局。②与2008年的改革相比，此次改革更加突出职能转变，有超过半数的内容涉及职能转变，不仅有改革方向、改革原则，更有职能转变的具体实施办法。表1显示了2008年和2013年两次大部制改革的差异。
2.地方层面的探索
按照中央的统一安排和部署，2008年地方政府也普遍启动了政府机构改革，探索实行职能有机统一的大部门体制。2008年10月，上海市政府机构改革方案获批，成为中央批准的第一个地方机构改革方案。改革后上海市政府共有工作机构44个，其中政府组成部门23个，直属机构21个。另设部门管理机构6个。截至2009年年底，其他省(区、市)的机构改革方案亦全部公布。在各层级地方政府的改革方案中，涌现出了一些个性化的改革措施(见表2)，如江苏省的大农委体制，辽宁省的服务业委员会，成都市的“大交通”、“大水务”，长沙市的内设机构推行“大处室”制，深圳市的决策、执行、监督“三权”分离，顺德区的党政合署，富阳市的专门委员会，等等。其中，尤以深圳市的“行政三分”和顺德的“党政联动”最为引人关注。
综观地方大部制改革的探索，其特征和经验大体可归纳为如下方面：一是职能有机整合优化。大部门改革的核心就在于对业务性质相似或职能类同部门职能的整合，各地改革实践的重心亦是如此。如江苏省农业委员会即整合了原省农业厅、原省畜牧兽医局的职责，辽宁省服务业委员会则整合了省商业厅的职责和省发展和改革委员会涉及服务业发展的相关职责。二是完善内部运行机制。在大部制内部建立高效的协调运行机制，直接关系到大部制改革的成效。成都市内设机构的“大科室”制和长沙市部门内设机构的“大处室”制都是此方面的有益探索。三是突出地方发展战略。如重庆和成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重点对涉及统筹城乡的农业、交通、水务等方面进行了改革；又如海南筹建旅游发展委员会。四是寻求改革突破口。政府机构改革是一项复杂的系统工程，不可能齐头并进，只能按照“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”的思路进行。深圳市、顺德区分别以“行政三分”、“党政联动”作为改革的突破口，收到了较好的改革成效。五是获取高层支持。顺德区的“党政联动”是动作幅度较大的改革，牵涉面广，离开了高层的支持不可能顺利推进。为推广“顺德政改”经验，广东省委办公厅、省政府办公厅曾专门出台《关于推广顺德经验在全省部分县(市、区)深化行政管理体制改革的指导意见》，对“顺德政改”给予了有力的支持。随着《国务院机构改革和职能转变方案》经十二届全国人大一次会议审议通过，新一轮的大部制改革将在全国展开，地方层面的大部制探索将进一步深入，有望取得更多新的进展。
三、新时期推进大部制改革的难点剖析
大部制改革的推行，在一定程度上改变了行政职能碎片化、部门间关系不顺、行政效率和行政能力低下的状况，但由于部门利益的掣肘和多种因素的干扰，以及大部制改革本身所带来的一些新问题，大部制改革的推进遭遇到了较大的阻力，改革的步伐和进程较为缓慢。总体而言，新时期稳步推进大部制改革有五大难点，即“大部”内外职能交叉现象依然存在；如何对“大部”的权力实施有效监督制约；“大部”内外协同机制尚未真正建立；成立“大部”后新型上下级关系如何处理；如何使大部制改革获得持续推进的动力。
(一)“大部”内外职能交叉现象依然存在
“大部”设立的初衷在于使相同或相近的职能集中于一个部门，以避免职能交叉、政出多门和多头管理，规避“九龙治水”的现象。应该说，大部制改革在一定程度上起到了相应的作用，但因其牵涉面甚广、牵扯的利益关系复杂，加之改革方案本就是相关利益方博弈和妥协的产物，这就决定了改革不可能一蹴而就按照学者们所设想的理想方案或应然路径而实施，而只能是循序渐进，朝着理想化的方向而改进。正是如此，始于2008年的大部制改革，依然未能完全解决部门间职能交叉的现象，相反，因“大部”内职能整合未完全到位，反而引致部门内职能出现交叉。
在部门之间职能交叉方面，环境保护职能分散于环保、林业、水利、国土、海洋等多个部门，相关政策并未对各部门的职责关系进行明确规定。食品安全监管权分散于农业、质检、工商、药监等多个部门。仅以农牧业产品生产消费链为例，农业部门管理农产品种养环节，质检部门管理加工环节，流通环节则由工商部门监管，餐饮环节则由药监部门把关。[12]在这种分散监管体制下，不可避免地存在监管缝隙和盲区，以致部门间责任不明、相互推诿，进而引致食品安全问题事件频发。不仅如此，在成立“大部”后，“大部”内的职能司局之间亦出现职能交叉现象。以工业和信息化部为例，在改革时，工业和信息化部整合了国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责、国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责、信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，具体职责有15项，由24个内设机构负责完成。虽然明确了某一职责原则上由一个部门负责或牵头负责，但在实际运作时职能交叉重叠的现象较为突出，仅管理电子的司局就有6个。“大部”内职能如何进一步整合，是下一步推进大部制改革要着力解决的问题。
(二)对“大部”的权力如何实施有效监督制约
从中央到地方的大部制改革实践来看，多是将原来职能相近、业务范围趋同的部门合并成一个“大部”，这种合并固然有利于规避职能分散化，但也引致了另一个棘手的问题，即权力过分集中，人、财、物等资源向一个部门集聚，如何对“大部”实施有效监督和制约，成为摆在改革方案设计者面前的一道新的难题。
政府本是为满足社会公众的利益而存在的，政府部门的设立则是为了更好地满足公众某一方面的需求，但实际情形并非如此，政府部门并未超脱于私利，也是理性的“经济人”，有着扩张权力和谋求部门利益最大化的强烈动机，若不对此加以控制，则可能会损及公共利益。诚如英国思想史学家阿克顿勋爵所说：“权力导致腐败，绝对权力会导致绝对腐败”，不受制约的部门权力扩张，必然会导致盲目决策、权力滥用、权力寻租盛行，“政府权力部门化、部门权力利益化”的现象将不可避免。沿此逻辑，若缺失对“大部”的监督制约机制，则可能引致一系列负面后果。对职能范围扩宽、权力过分集中的机构进行适当分设，改变部门间资源分配权力过于不均衡的状况，防止权力进一步向强势部门集中，将部门的决策权、监督权和执行权予以分离，或许是下一步改革的基本方向。
(三)“大部”内外协同机制尚未真正建立
我国的大部制改革更多关注的是政府内职能调整和系统优化，而忽视了政府外部协同机制的建设。随着经济社会的发展，社会公共事务的复杂性与日俱增，单靠政府的力量已难以妥善应对，且容易因政府治理失败而影响政府形象和政府的公信力。因此，现代社会更强调政府与市场、与社会组织等多元主体之间的合作治理。以食品安全为例，政府部门的监管固然重要，市场和社会组织的力量同样不可或缺。如企业可以通过强化企业社会责任意识，规避不道德的牟利行为；以行业协会为代表的社会组织则可以加强自律和外部监管，与政府监管部门共同形成一道严密的监管体系。而现实的情况是，政府部门与企业组织和社会组织的联系机制尚未建立，政府部门与企业组织、社会组织各自为政，缺乏沟通与协调，未能形成合力。
即使是“大部”内部，亦因各种原因尚未建立有效的协同机制。一是改革后的“大部”虽形式上完成了对原分属于不同部门的职能部门的整合，但因部门间在组织文化、思想观念、治理理念等方面的差异，实现“大部”内真正的融合尚需时日。二是“大部”内部机构之间亦存在利益博弈问题，各机构间的竞争并未因机构整合而消失，部门内利益关系协调难度加大。三是改革后“大部”的各种资源和要素增多，如何对此进行合理分配;平衡部门内部利益关系，亦是一大考验。四是“大部”内部综合管理机构协调能力弱，影响了内部协调的有效性。受以上诸多因素的影响和制约，“大部”内部协调机制仍有待进一步完善，部门的内聚力则有待加强。
(四)成立“大部”后新型上下级关系如何处理
大部制改革涉及的不只是简单的机构和人员变动，而是各种利益分配和关系的重新调适，这也恰恰是改革的难点。新的“大部”成立或组建后，原先的种种关系都需要重新调整，如“大部”与其他部门的关系、“大部”与市场和社会组织的关系、“大部”内设机构之间的关系、“大部”与部委管理的国家局的关系，更为重要的是，“大部”与上级政府部门之间的关系如何处理，是关系改革成效的重要方面。
“顺德政改”曾因其机构整合力度大、党政机构改革联动引起社会各界广泛关注。2009年改革后，顺德区党政机构由原来的41个调整为16个大部门，包括6个党委机构和10个政府机构，精简幅度接近2/3。每个政府机构都由以前的多个机构整合而来，这就意味着，一个机构可能与省、市级多个机构相对应，要执行来自上级多个机构的政策，在上下级关系衔接和政策执行方面遭遇现实困境。在我国，上级政府部门为方便政策的执行，多要求下级政府部门也设置对应的机构，在分配资源时也会对对应机构作出倾斜。照此规律，若下级政府主动推动大部制改革，将政府机构进行整合，则可能出现与上级政府部门无法对应的情况，或因一对多而疲于奔命地应付各上级政府部门的会议和公文流转，而无暇处理机构合并后各种繁杂的事务。顺德区虽有广东省委、省政府的支持，但在大部实际运转中，还是出现了类似问题。
(五)大部制改革持续推进的动力不足
大部制改革是行政体制改革的重要举措之一。行政体制改革可以视为新体制替代旧体制的过程，在此过程中，体制的变迁动力可能来自强制性和诱致性两个方面，既可能是来自政府自身的强力推动，也可能来自外部对政府改革所施加的压力。就我国而言，无论是中央层面还是地方层面大部制的探索，主要的还是政府出于建立中国特色社会主义行政体制、建设服务型政府的需要作出的主动变革，也就是说，主要的动力来自政府的强力推动。
改革是利益重新分配和调整的过程，必然会使一部分人获益、一部分人利益受损。就大部制改革而言，一些部门的权力可能会扩大，而另一些部门的权力则会在原有的基础上变小。按照理性经济人的假设，利益受损的部门必然会尽力维护自身的利益，通过游说等手段向改革方案设计部门力陈本部门不能撤销或者某项职能不能划转，即使无法免于被“改革”的命运，也极力追求损失最小化或者争取某种补偿。按理，改革后权力扩大的部门应该是改革的支持者，但这些部门在权力扩大后发现并没有获得设想的好处，如承担了某项职责却没有相应权力或者只有部分权力，即“有职责无权力”；又如名义上有管理权但实际上并无管理权，如主管部委与部委管理的国家局就是这种尴尬的关系；再如权力扩大的同时承担的责任也更多，被问责的概率也相应加大，特别是问责制日益完善、新媒体监督功能逐渐增强，更是增加了风险发生的几率。基于以上种种原因，改革后权力扩大的部门对改革的支持力度也有所削弱，这就造成大部制改革持续推动的动力不足，新一轮大部制改革可能遭遇的阻力更大。
四、大部制改革的系统化推进方略
推进大部制改革，是完善社会主义市场经济体制的必然要求，是实现中国特色行政体制改革目标的重要举措，是适应加强和创新社会管理的迫切需要，是实现政府管理科学化的必由之路。[13]无论是从深化行政管理体制改革还是推进我国的整体改革进程出发，都应攻坚克难，继续稳步推进大部制改革。
(一)推进大部制改革应遵循的基本原则
稳步推进大部制改革，应遵循一些基本的原则：坚持整体渐进与局部突破相结合；坚持自上而下顶层设计与自下而上创新探索相结合；坚持大部制改革与其他维度的行政管理体制改革相配合；坚持大部制改革与政企分开、政事分开、政社分开相结合。
1.整体渐进与局部突破相结合
大部制改革不只是政府机构的合并与拆分，更重要的是重新界定各部门的职能，对原有的部门职能进行调整。改革涉及面较广，不只是某一个部门或机构，而是整个一级政府，牵涉的利益错综复杂。因此，改革不可能一步到位，也不可能一蹴而就，而只能是选择渐进式的改良思路，以规避“休克式疗法”可能引致的改革阵痛或巨大的改革成本。以大部制为内容的行政体制改革，是推动经济、政治、文化、社会等诸领域体制改革的重要力量，改革进展缓慢尚且会制约其他领域改革的进程，若改革出现剧烈波动.则势必会对其他领域的改革产生较大的负向影响，不利于我国经济社会的持续健康发展和全面建成小康社会。与此同时，上一轮大部制改革遗留的诸多问题或引致的新问题仍需通过进一步深化改革加以解决，渐进式改革不等于停滞不前，也不等于原地踏步，而应找准突破口，从重点领域和关键环节予以突破，回应社会关切，直面改革现实难题和遭遇的阻力，想方设法予以推进。具体而言，可从“三农”、文化、科教、医卫、交通等职能交叉现象严重或关涉民众切身利益的行业领域予以突破，积累改革成功经验，获取各方支持，凝聚改革共识，为更大范围或更全面的大部制改革积蓄力量。
2.自上而下顶层设计与自下而上创新探索相结合
为减少改革试错成本，我国很多改革均选择了“摸着石头过河”的改革方式，即先选择部分地区进行试点，待获得成功经验后再逐步推开。这种改革模式在先期进行的诸多改革中均取得了成功，确保了我国经济社会的长期高速发展。然而，随着改革的不断深化，改革开始步入深水区，牵涉面越来越广，涉及利益也更加错综复杂，单靠自下而上的改革探索已难以取得突破。诚如地方在探索大部制改革时所遭遇的“下动上不动，越动越被动”[14]困境一样。正是如此，党的十七届五中全会提出“更加重视改革顶层设计和总体规划”，强调从全局出发，从大处着眼。加强顶层设计，要求在设计整体改革方案时，不能陷入个人利益或部门利益的纠缠之中，而要超越个人利益、局部利益、部门利益和当前利益，以集体利益、整体利益、国家利益和长远利益为重。在设计改革方案时，还应善于总结和吸收地方大部制改革探索的成功经验，在评估其推广价值和可能性的基础上，予以全面推广。
3.与其他维度的行政管理体制改革协调配合
大部制改革只是行政体制改革的一个重要方面，而不是行政体制改革的全部。行政体制改革包括行政审批制度改革、事业单位改革、行政管理方式变革、政府机构改革、干部人事制度改革，等等，这些改革之间有着千丝万缕的联系，一项改革的进展会直接影响其他改革的进度。在推进大部制改革时，也要同时推进其他维度的行政体制改革，更要注意多项改革之间的内在关联性，在改革方案设计上体现改革之间的协同性，防止出现改革措施相互掣肘的情况发生。只有这样，大部制改革才能获得更多的外部支持，更加顺利地得以推进，整个行政体制改革才能不断深化，朝着建立中国特色社会主义行政体制的目标迈进。
4.与政企分开、政事分开、政社分开相结合
大部制改革的核心在于政府职能的转变，若脱离了这一核心，大部制改革势必会像以往的历次机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。政府职能转变的目标在于建设职能科学、结构合理、廉洁高效、人民满意的服务型政府，实现其转变的基本手段则是深入推进政企分开、政事分开、政社分开。政企分开、政事分开、政社分开，是处理政府与市场、事业单位、社会组织之间关系的基本原则，意图改变的则是我国长期存在的政企不分、政事不分、政社不分的状况。正是大部制改革与政府职能转变之间关系密切，在推进大部制改革时，自然不能仅限于政府系统内部门间职能的调整，也应注意外部协同机制的建设，处理好与市场、社会组织、事业单位的关系，将市场和社会组织可以为的领域和事情让渡出来，交由市场和社会组织去做，政府及其职能部门则专注于制度建设和全过程监管。
(二)推进大部制改革的具体方略
针对大部制改革现阶段存在的诸多难点，为着实现深化行政体制改革的目标，在坚持四大原则的基础上，稳步推进新一轮大部制改革，应着力于政府职能转变，自内而外搭建“大部”监督体系网，建立部门内外的协同机制，注重顶层设计和配套制度建设，深化大部制改革理论研究以增强改革的前瞻性和指导性，营造部门间合作的组织文化，实现“激励相容”。
1.以政府职能转变为着力点，将改革重心调整为部门间的职能重构，而非机构和人员的简单调整
新一轮大部制改革，应突出强调政府职能转变，从职能转移、职能下放、职能整合、职能强化等方面着力。职能转移主要解决的是政府与市场、政府与社会关系的问题，按照政企分开、政社分开的原则，市场能发挥作用的领域交由市场处理，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高资源配置效率；社会组织能为的事情则交给社会组织去做，这样既可以减轻政府财政负担，又可以逐步提升社会组织的治理能力，增强社会的活力。职能下放涵括了中央下放权力给地方、上级部门下放权力给下级部门两个方面，解决的是“统得过死”、地方或下级部门缺乏积极性的问题。应适时逐步下放审批权限，减少对微观经济事务的干预。职能整合则是为了进一步解决上一轮大部制改革遗留的职能交叉、推诿扯皮问题，切实提高行政效能，下一步要围绕服务和改善民生、加强和创新社会管理、服务经济发展方式转变等方面进一步加强职能的整合。职能强化是指要进一步强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能。
2.自内而外搭建“大部”监督体系网
针对“大部”成立后权力扩大而缺乏有效监督制约的问题，防止由此引致的权力滥用、权力寻租，应构建监督体系网。在“大部”内部，实行决策、执行、监督三权的分立，成立专门的监督机构，对行政不作为、行政乱作为的情形实施有效监督。在“大部”外部则可组建由人大代表、新闻媒体工作者、学者、律师、普通市民等构成的监督委员会，聘任其为特约监督员，对“大部”及其工作人员的行政行为予以监督，并提出有益的意见和建议，对于认真履职的监督员予以物质奖励和精神奖励，并考虑续聘。这种操作模式在很多地方的实践中被证明是行之有效的，对于提升行政效率、改善政府机关与民众之间的关系、树立良好的亲民形象，都不无裨益。
3.建立部门内外协同机制
在政府部门与外部之间，搭建政府部门与企业组织、社会组织合作的平台，建立对话机制。政府是公共服务供给的主体，但并不是唯一主体，且政府供给公共产品和服务并不意味着一定要自己生产。发达国家的相关实践证明，由其他组织来生产可能更有效率，如政府可以通过招标采购或特定委托等方式，向包括企业、社会组织、行业协会在内的各种组织购买公共产品和服务，政府要做的工作则是拟定公共服务应达到的标准、服务对象等相关规范和要求，并对各种组织提供的服务效率、质量和效益进行考核，依据考核结果支付相关费用，并考虑是否续订这种服务。在政府部门内设机构之间，建立起内部协同机制。
具体来说，一是加强部门组织文化建设，建立起责任、信任机制，发挥组织文化的导向、约束、凝聚和激励作用，提升组织的凝聚力。二是建立起部门内设机构之间的利益分享、利益补偿和责任共担机制。三是加强内部协调制度建设，使内部协调常态化、程序化、规范化。四是加强专门综合协调机构建设，发挥其在“大部”内的综合协调作用，防止部门内设机构之间的内耗和利益争夺损害部门整体利益。五是促进信息资源共享，建立部门内设机构的信息协同机制。以建立统一的电子政务平台为手段，有效整合部门内设机构的各种信息资源，在信息上实现互联互通，打破部门利益藩篱。
4.注重顶层设计和配套制度设计，增强改革的系统性和整体性
为避免“下动上不动，越动越被动”的局面出现，新一轮大部制改革应优化整体方案设计，从整体出发，从大处着眼，以职能转变为核心，围绕创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义，对政府部门职能进行优化重组。既要有总体目标，又要有改革的阶段性目标，保证阶段性目标与总体目标的统一，防止改革只关注短期利益。在方案设计时，既要主要吸纳地方在探索大部制改革时的成功经验，又要注重以大部制改革为重要举措的行政管理体制改革与经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革和文化体制改革的协同性，加强与大部制改革相关的配套制度设计，如中央和地方财权与事权的划分、干部人事制度改革、财政体制改革、事业单位改革，等等。这些改革若没有同步进行，则会导致大部制改革因缺乏政策支撑保障而使改革效果大打折扣。
5.深化大部制改革理论研究，增强改革的前瞻性和指导性
上一轮大部制改革遇阻的重要原因之一在于缺乏对大部制的系统性理论研究，对改革的根本性问题如大部制的核心内涵、实现条件、影响因素、运作机制、保障环节、过程救济等没有进行系统理论研究[15]，以致无法为改革实践提供系统的理论支撑。稳步推进大部制改革，必须结合我国现阶段大部制改革的实际情况，调动各方力量，对大部制改革的相关问题进行深入理论研究和实践总结，研究中央与地方各级政府的行政职能和组织结构，政务管理部门、社会事务管理部门、经济事务管理部门的总体数量及相互关系，决策部门、执行部门、监督部门的法律关系等。[16]针对大部制改革的一些重点难点问题，要组织力量进行专题调研和系统研究，为改革指明下一步方向，增强改革的前瞻性和指导性。
6.营造部门间合作的组织文化，实现“激励相容”
新一轮大部制改革要顺利推进，必须解决动力不足的问题，争取各方力量的支持。就外部力量而言，要加强对改革的宣传力度，使社会各界认识到推进大部制改革的重要意义和价值，以及大部制改革与以往机构改革的差异，在地方大部制改革方案出台前，可征求社会各界意见，吸纳有益的意见和建议。通过这些手段，营造良好的改革舆论氛围，使外部的支持力量演绎为大部制改革的外部推力，促使政府部门加快改革步伐和职能转变。大部制改革要真正取得成效，关键还在于政府部门以及大部门内设机构之间的角力，只有赢得作为改革对象的政府部门及其工作人员的支持，改革才能顺利推进。为此，要营造合作的组织文化，采取多样化的手段增强部门间的合作，如建立制度化的协作机制，加强部门间的沟通与交流，让改革对象认识到改革是一项双赢的选择，即使短期内某些部门的利益可能受损，但从长远看更有利于部门的健康发展和工作人员职业生涯的发展，消除其对改革的抵触情绪以及由此可能产生的抵触行为。
“机制设计之父”——赫维茨认为，贯彻“激励相容”原则，能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式和结果符合集体价值最大化的目标，即实现个人价值与集体价值两个目标函数的一体化。[17]就大部制改革而言，实现激励相容，可以解决部门利益与整体利益的矛盾冲突，使部门的行为方式和结果符合整体利益最大化的目标。为达此效果，必须在改革利益相关方中寻求共识，即共同利益，防止因牺牲某一方的利益或补偿不足而引发的不合作、抵触甚至激烈的对抗。
王佳宁编审主持审定选题和写作框架，总纂全文。执笔：罗重谱。
注释：
①参见《国务院机构改革方案》。
②《新一轮国务院机构改革将启动 国务院组成部门减至25个》，《人民日报》2013年3月11日。
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