我国公共财政框架下财政监督问题的研究，本文主要内容关键词为：公共财政论文,框架论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国财政监督面临的主要问题
一、财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要
众所周知，我国市场经济运行的一个显著特征是国有资产占有很大的比重，现在我国的国有资产总量已达10万亿元以上。因此，如何确保国有资产的保值增值，防止国有资产流失，是国家宏观调控和财政监督管理面临的重大任务。但从当前看，仍缺乏严密完善的财政监管手段，因而难以履行好这一职责。特别是面对企业改制、资产重组等改革中出现的新的经济行为，作为国家财政如何确保国有经济的合理权益，仍是需要研究解决的新课题。与此相关的问题是，随着改革的推进，国有经济的企业财务已从由财政直接管理，改为由社会审计机构进行决算审计，这是市场化发展的必然选择。问题在于，目前企业会计信息普遍失真，社会审计机构执业质量较差，甚至帮忙造假，财政监督又未能到位，由此造成的后果是当前我国的国有经济财务日益成为国家监管的空白，从而进一步诱发了企业财务管理的失控。
二、财政监督方式尚不规范
从总体上看，财政监督的方式方法仍比较单一，也不尽规范。从方式上看，表现为专项性和突击性检查多，日常监督少；从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；从监督内容看，表现为对公共收入检查多，对公共支出监督少；对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。
三、财政的内部监督较为薄弱
财政的内部监督，也就是财政对自身的监督较为薄弱，力度远远不够，为国家财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞和隐患。近年来，一些地方财政部门内部管理松懈，加上社会不良风气的影响，财政系统违纪违法问题时有发生，且呈不断上升趋势，有的还相当严重。财政部门腐败现象的蔓延与财政监督尤其是内部监督不健全、不完善，缺乏约束机制不无关系。
四、财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺
在我国，财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督共同构成完整的经济监督体系，负责对经济运行秩序实施监督。现在的问题是财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺，各个经济监督主体之间的职责分工还不甚明确，多头检查、重复检查的现象时有发生。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，造成不必要的人力、财力和时间的浪费，使得监督成本提高，监督效率降低。因此，应该采取必要的措施理顺职能监督部门之间的关系，使之在监督检查中形成合力，提高监督检查的整体效率。
五、财政监督的法制建设滞后
迄今为止，我国还没有一部系统地规定财政部门实施财政监督的法律法规，财政监督缺乏独立完整的法律保障。尽管我国已相继出台了《预算法》、《预算法实施细则》、《会计法》、《注册会计师法》等财税法律，但由于这些法律有其自身特定的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定，并不完整和系统，对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。财政监督立法滞后带来的明显后果是财政监督手段弱化。现行的财政法律法规中对财政资金实施保全措施无明确规定，这就使得国家财政资金的安全与完整在受到严重威胁、有可能流失的情况下，财政部门因无法律法规依据不能采取有效措施，从而损害了财政监督的权威性与严肃性，给财政监督工作带来困难，有时甚至导致不必要的行政复议或行政诉讼。
完善我国财政监督体系的政策建议
一、建立健全财政监督法规体系
目前，加强财政监督面临的最重要的任务是，尽快建立和健全财政监督法规体系。首先，要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度。一方面要对现有法规中的不合理部分进行修正和完善，消除法规中存在的内涵、外延界定不清和可操作性不强所带来的执行困难；另一方面，要加快财政法规的立法进程，特别是要加快《财政法》等法规的立法步伐。其次，要建立和健全财政监督自身的法律体系。要加快《财政监督法》的出台步伐，从法律的角度明确财政监督的地位、作用、职责和任务，强化财政监督的检查手段，规范财政监督的工作方法、工作程序，做到有法可依、依法监督。再就是今后随着国家有关财政监督法规的出台，各地也要抓紧制订地方性财政监督法规，以此确立监督检查专门机构的执法主体资格，界定财政监督的管理体制和对象范围，规范监督检查的程序和方式，规定财政监督检查的权限和职责，为财政监督执法工作提供一个准确、客观的执法尺度和强制化、规范化的法律保障。
二、建立和完善财政监督管理的新机制
这里讲的新机制，其核心是适应财政管理改革的需要，针对现有不足，切实有效地加大财政监督的力度，使财政监督纳入科学、规范、有序的运行轨道，促使公共财政框架的建立。
——由微观监督转变为宏观监督。随着社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，国家对经济的管理主要以加强宏观调控为主，因而客观上要求财政监督从过去的重微观监督转变到以宏观监督为主上来，充分发挥财政作为国民收入分配总枢纽的作用。通过对整个财政经济运行状况的监控和分析，及时发现经济和财政运行中的突出问题，并提出改进建议和措施，以促进国民经济全面、协调、可持续发展。
——由以事后监督为主转变到财政分配全过程的监督。财政监督要适应部门预算管理改革，通过对预算编制和执行的监督，对预算内外资金的监督，对国库拨付资金的监督等，及时发现财政分配过程中的问题。这样，既符合新形势的需要，也有利于财政监督转入经常化和规范化的轨道中运行。
——由重收入监督转变到收支监督并重上来。加强收入监督，可以达到增加收入，防止公共收入流失的目的，但公共支出资金使用效率如何，有无挤占挪用等等，更是公共财政监督的重要内容。因此，财政监督工作要尽快实现由重收入、轻支出向收支监督并重转变，从而逐步建立公共预算收入解缴、征管、入库、退库全过程的监督机制，同时建立从公共预算支出的申报、拨付到使用全过程的跟踪监督机制。
——由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督。财政监督工作要逐步由突击性监督检查转变到经常性监督上来，也就是要立足财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平。
——由对外监督为主转变到内外并重的监督。开展财政内部监督是财政部门内部对权力的一种制约。因此，必须把对外监督转变为内外并重的监督。为此，今后要采取有效措施，切实加强财政部门内部监督，定期对财政部门内部机构预算资金、专项资金、以及财务收支活动进行监督检查，加强自我约束，规范行政行为。
三、建立科学、完善的预算监督体系
根据我国建立公共财政体制的发展趋势，借鉴国外的有效做法，我国今后预算监督体系的着眼点是建立起以预算项目预审为基础，以事中即时监控为中心，以必要的事后抽查和专项检查为补充，相互协调、相互制约、分工合理的预算监控运作机制。具体考虑：
一要加强预算编制的监督。近年来我国从中央到地方，大都实行部门预算。部门预算的核心是要细化预算和实行综合预算，客观上要求每个部门、每个基层预算单位编制的收支预算必须真实、完整，要把预算内收支和预算外收支放在一本预算账里，这是确保部门预算改革成功的关键所在。因此，预算编制监督的重点在于监测预算单位基本情况及其上报预算的真实性和完整性，剔除水分，减少随意性，确保部门预算的科学和规范。
二要加强预算执行过程的监督。随着金财工程的实施，要建立涵盖全国的预算执行监控网络系统。应充分利用计算机技术等现代化手段，通过网络控制体系随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等动态情况，同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。另外，随着国库集中收付和政府采购制度的推行，对财政资金的管理监控要一直延伸到财政资金使用单位和商品与劳务供应者账户，实现对预算执行过程的即时监控，真正将监督寓于财政管理的全过程。
三要加强预算执行结果的监督。预算执行的结果体现为财政决算，这方面监督的重点是决算的真实和合法。具体包括：预算收入是否及时足额上交，是否存在擅自减征、免征、缓征预算收入现象；是否出现截留、占用、挪用及隐匿收入、私设“小金库”行为：预算支出是否及时拨付，支出的范围是否符合规定；有无巧立名目虚报支出、弄虚作假行为；预算调整是否经过各级人民代表大会常务委员会审查批准；预算会计的处理是否正确、及时、合法等。
四、建立和规范会计秩序的监督制度
作为会计的主管部门，国家财政对会计工作负有管理、指导、监督职责。由于会计工作所依据的政策法规、会计准则、会计制度都是由财政部门起草制定的，在我国市场经济飞速发展的今天，各种新情况、新问题层出不穷，经常会出现现行制度无法完全满足会计核算要求的情况，这就在客观上要求财政部门能够不断适应新情况，通过法定程序适时调整会计政策，完善会计制度。同时，要按照调整和规范市场经济秩序的要求，实行对会计信息定期抽查制度，由此规范企业的会计行为，确保企业会计信息的真实、完整，减少会计领域的造假行为。
另一项工作是必须加强对会计中介机构的监督。依靠会计中介机构对企业单位的收支活动、会计信息和经营者行为进行监督，是市场经济国家的通行做法。在现代社会已成为除国家监督之外最重要的监督形式。但也要看到，社会中介机构由于有受国家授权和企业委托的双重身份，其监督职能和作用也产生了二重性的矛盾：一方面，它要根据国家的授权对企事业单位的会计活动和经济行为实施外部鉴证性监督，向所有者负责；另一方面，它在接受了企事业单位委托时，企事业单位为其支付了委托经费，有同企事业单位进行“合谋博弈”的可能，尤其是现行的会计师事务所已成为独立的经济实体，市场竞争导致这种合谋的可能性倍增。
五、建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制
现在理论界和实践中有一种偏颇的倾向，将财政监督和审计监督混为一谈，甚至认为有了审计监督，就没有必要再去搞财政监督。这是一种不正确的看法。财政监督的特点在于财政分配过程中的监督，包括事前监督、事中监督和事后监督，是财政部门在组织财政收支过程中的管理性措施，寓于管理活动当中，与资金变动同步进行，主要作用是发现和纠正预算执行中的偏差，保证财政分配的科学性、正确性和有效性，是政府保证资金安全的第一道防线。而审计监督主要是事后监督，即它是超越财政收支具体管理事务，在一个预算执行期之后或整个执行过程结束后进行的更为全面的监督，具有权威性、综合性和评价性。两种监督在社会再生产过程和财政分配监督中所处的层次不同，运作的方式不同，发挥的作用不同，在国民经济管理中是互补的。
还有一个问题需要注意，就是财政部门要处理协调好监督主体内部之间的关系。适应公共财政框架的要求，建立新型的监督机制是一项庞大复杂的系统工程，必须由监督检查专门机构和财政业务机构来共同完成。这就要求财政部门监督的双元主体合理分工，密切配合，相互促进，相互补充。可否这样考虑：预算编制执行过程中的事前调查审核，事中跟踪监控，是财政业务部门的主体部分，主要应由财政业务机构去完成；监督检查专门机构则应将工作重点放在重要事项的事后专项检查上，但也可根据工作需要，配合财政业务机构参与事中对重大财政支出的追踪问效、对追加预算的事前调查审核等监督工作。但是，在对外检查中，财政监督检查专门机构应处于主导地位，承担起检查工作的组织、实施、协调的综合职责。只有这样，财政部门才能在整体上建立起事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查三位一体的新型监督机制，进而充分发挥财政监督的职能作用。
六、建立健全严格执法机制
实际情况表明，在财政监督检查中，执法不严，处理偏轻，往往是造成违纪违法问题屡查屡犯、屡禁不止、财经秩序紊乱的重要原因。现实中处罚入库难是普遍存在的问题，但涉及到对人的处理就更难了，特别是对负有责任的领导尤其难以下手。为了真正建立起严格执法的机制，客观上需要财政监督部门、纪检监察和司法部门密切配合，建立联合办案和移送案件制度。必须把对单位的处罚和对责任人的处罚两者紧密地结合起来，该移送的必须移送，该处理的必须处理，尤其要加大对第一责任人的处罚力度，使财政监督真正起到震慑作用和示范教育作用，从而减少违纪违法问题，规范财经秩序。
标签：预算执行论文; 预算调整论文; 预算控制论文; 公共财政论文; 工作规范论文; 财政制度论文; 工作管理论文; 国家经济论文; 预算论文; 经济学论文; 财政学论文;