农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争，本文主要内容关键词为：经营性论文,建设用地论文,学术论文,政策论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现阶段，我国经济增长要素供给发生了根本性变化，尤其是“土地宽供应”在下一轮经济发展中难以为继。土地要素已成为制约我国经济发展的瓶颈。在此背景下，农村集体经营性建设用地入市更显得紧迫。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”允许集体经营性建设用地入市，成为《决定》的亮点之一，也是新一轮土地制度改革的突破点。学术界围绕相关问题展开了研讨，但对于集体经营性建设用地如何入市以及入市存在的风险等问题认识不足，在实践上，更没有提出具体的操作方略。 一、农村集体经营性建设用地入市相关政策演进 分析农村集体经营性建设用地入市问题，首先要对农村集体经营性建设用地的内涵进行界定，继而分析其产权基础，梳理相关政策演变轨迹。 (一)农村集体经营性建设用地的界定 农村集体土地可分为三大类：一是农用地，是指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。二是农村集体建设用地，包括宅基地、公共设施用地以及农村集体经济兴办乡村(镇)企业的经营性用地(冯华、陈仁泽，2013)。三是指未利用土地和荒地等。农村集体经营性建设用地就是指兴办乡村(镇)企业等具有生产经营性质的农村建设用地，不包括农民宅基地和农村公共设施用地。 (二)农村集体经营性建设用地权能拓展 从2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，到2008年党的十七届三中全会提出“集体土地和国有土地同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场的改革目标，再到《决定》提出的“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，集体经营性建设用地的权能从占有、使用、收益的权利逐步拓展到占有、使用、收益、处置权利。农村集体经营性建设用地权能的进一步拓展，为建立城乡统一的建设用地市场提供了权利保障。 (三)农村集体经营性建设用地入市政策演进轨迹 一直以来，农村集体经营性建设用地入市都是社会各界备受关注的问题，党和政府相应的政策成为全国各地推动农村集体建设用地入市的主要依据(见表1，下页)。大体说来，农村集体经营性建设用地入市经历了严格控制、初步探索、逐步放开三个阶段。 一是严格控制阶段(改革开放至20世纪90年代末)。这一时期国家对农村集体经营性建设用地入市进行严格管控。1992年颁布的《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》规定：集体所有土地不得直接出让。1998年修订的《土地管理法》规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》禁止城镇居民在农村买房置地。政府对农村集体建设用地入市进行一刀切管理，个人不得私自流转农村集体建设用地。实际上，在广东省等经济发达地区，由于有对土地的强烈需求，农村集体建设用地隐性市场一直存在。 二是探索阶段(21世纪初至2008年)。这一时期是农村集体经营性建设用地入市的探索阶段。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。2005年《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》发布，我国开始在浙江、江苏和四川成都等地试点城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，即“增减挂钩”政策。这一时期工业化与城镇化对土地的需求快速上升，中央也开始在部分地区进行试点推进，部分地区农村集体建设用地管理制度改革创新取得了积极进展。 三是逐步开放阶段(2008年至今)，这一时期农村集体经营性建设用地入市步入了逐步开放阶段。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立“城乡统一的建设用地市场”的改革目标。2009年《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》再次提出逐步建立城乡统一的建设用地市场。2013年《决定》提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地入市”。党和政府逐步放宽了农村集体经营性建设用地入市限制，是促进社会主义市场经济发展的有力举措。
二、农村集体经营性建设用地入市的关键问题及其争论 总体来看，关于农村集体经营性建设用地入市的争论主要集中在两方面：一是能不能入市，二是如何入市。 (一)能不能入市 部分学者支持入市，认为集体经营性建设用地入市能提高土地资源配置效率、保护农民权益、促进经济发展、推进土地制度改革。蒋省三等(2003)指出，农村集体建设用地隐性市场客观存在，一些地方政府出台的相关政策为集体建设用地合法进入市场作了重要的政策准备。他们阐述了农村集体建设用地合法入市的必要性。陈贤秋(2008)认为，应允许集体建设用地入市，这样有助于提高资源配置效率，促进经济发展。谭术魁等(2008)认为，允许集体建设用地入市，可以增加农民收益。周其仁(2013)认为，现行的土地征收制度意味着农民并没有对集体土地的处分权，实质就是没有土地财产权，因此也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。“农地入市”可提高农民的议价权，打破土地市场的高度垄断，推进土地制度改革。 也有部分学者持谨慎态度，认为与集体经营性建设用地入市关联的法律法规有待健全、市场运作不规范、农民的权益容易受到损害、相关的配套措施并不完善等。顾海英等认为，在现有法律约束下，农民行使土地控制权的有限行为能力受到控制。[1]张雪琴等认为，土地所有权归属不清，土地产权关系混乱，产权交易缺乏保障，利益分配关系混乱。[2]部分学者担心集体建设用地使用权流转过程中可能会出现“无法可依”的局面，并且“农民集体”缺乏明确的法人代表，土地使用权限制过多，缺乏处分权和收益权等。集体建设用地难以入市，即便入市，在土地收益分配等问题上容易产生纠纷，损害农民利益。王晓霞等认为，集体建设用地存在所有权主体悬空、使用主体严格限制、权能残缺不全等诸多问题，相关配套措施不完善。[3]朱新华等认为，市场体制的不完善、土地配置低效以及公共物品供给不足等，也制约着集体经营性建设用地入市。[4] (二)入市面临的问题 学者们普遍认同农村集体经营性建设用地入市是社会主义市场经济发展的必然趋势，但在入市过程中也存在土地产权归属不清、收益分配机制不完善、政策法律法规约束难以解决等诸多挑战。这些问题若得不到妥善解决，将成为农村集体经营性建设用地入市的阻碍，并可能引发一系列社会矛盾。 一是土地产权归属不清。《土地管理法》规定：农村土地归农民集体所有，但农民集体不是法律意义上的组织，不具有法律主体地位，这就造成农村土地归属权不清，而产权归属不清会影响土地入市。王安春认为，集体建设用地所有权归属不清、使用权受过多限制、处分权和收益权残缺等产权制度障碍阻碍着土地入市。可见，解决产权制度障碍已是当务之急。[5] 二是收益分配机制不完善。现阶段，农村集体建设用地入市后所获得的收益没有明确的分配机制。收益划分缺乏理论依据，也缺乏统一指导与法律规范。刘丽等认为，农村集体建设用地“入市”收益分配具有较大的随意性，容易出现纠纷。[6]若缺乏明确的利益分配机制，农民的合法收益就难以得到保障。 三是可能会损害地方政府利益。部分学者认为，农村集体建设用地入市，将增加政府征地的难度，政府通过征地“低进高出”获得财政收入的方式将不得不改变。各级地方政府从自身利益出发，可能会对入市设置障碍。鉴于此，温铁军(2013)强调，“同等入市、同权同价”，将打破长期以来土地被地方政府垄断的格局，也将打破长期以来土地市场由政府与开发商分肥的利益格局。 四是法律法规约束。与农村集体经营性建设用地入市相关的法律法规还不够完善，现行的《土地管理法》依然约束着农村土地入市。杨珍惠认为，集体建设用地入市与《土地管理法》相违背，国家法律的尊严会受到损害，对国家政治、经济各方面造成的危害不可估量。[7]顾海英、赵德余认为，因为土地集体所有权与使用权在法律上没有明确规定和保障，导致土地入市难以管理。[8]陈美球等认为，政策法律法规的约束在某种程度上会成为集体建设用地入市的瓶颈，延缓或阻碍集体建设用地入市。[9]总之，若不及时对原有的法律法规进行修订，集体经营性建设用地入市就缺乏法律保障。 三、集体建设用地入市的地方实践 农村集体建设用地使用权流转在全国范围内日益普遍。近年来，广东、湖北、河北等省陆续出台了关于农村集体建设用地使用权流转的规章制度，在土地使用权范畴界定、土地出让方式、土地用途、收益分配及使用等方面作了一些探索，积累了有益经验，也出现了一些问题。 (一)集体建设用地入市的地方实践 2005年，广东省出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》，对集体建设用地入市作出比较明确的规定。在土地范围上，要求符合土地利用规划；权属没有争议；土地权利范围不受限制；非村民住宅用地。在土地用途上，明确规定了集体建设用地的用途包括三大类项目：兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业，股份制企业，联营企业等；兴办公共设施和公益事业；兴建农村村民住宅。在出让方式上，规定“以集体建设用地使用权作价入股(出资)，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让”，并允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押。在保障农民知情权和决策权方面，规定必须经本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意。在土地收益分配及使用上，规定“集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行(农村信用社)专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用”。 2006年湖北省出台了《农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》，对集体建设用地入市作了一系列规定。在土地范围上，将适用流转的集体建设用地使用权界定为“符合土地利用总体规划和城市规划的村庄、集镇、建制镇中，权属合法、界址清楚的集体建设用地”。在收益分配及使用上，规定“集体土地所有者取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理，专项用于本集体经济组织成员的社会保障、被安置人员的生活补助、发展生产、偿还村集体债务等，不得挪作他用”，并规定“集体经济组织应将取得的土地收益及其使用情况向集体经济组织成员公开，并接受监督”。在土地用途上，则规定“必须符合土地利用总体规划和村镇规划，在城市规划区内的必须符合城市规划”。虽然该文件对集体建设用地的使用权、收益分配及用途作出了相关规定，但存在土地范畴界定不清晰、出让方式不明确等问题。在利润分配上，虽然规定应纳入农村集体财产统一管理，但并未给出具体的利益分配办法，这使得农民收益难以保障。 2008年河北省《集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》颁布，对集体建设用地入市作了相应的规定。在土地范畴上，把适用流转的集体建设用地使用权界定为“乡镇企业和乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地，以及其他经依法批准用于非住宅建设的集体所有土地”，并明确规定住宅用地不得进行流转。在入市方式上，界定为在土地所有权不变的前提下，出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权的行为。在利益分配上，文件规定“集体建设用地使用权出让、出租取得的土地收益属所有权人所有，其他单位和个人不得截留或者挪用”。该文件的一个重要特点是在土地收益分配上，明确规定土地收益属所有权人所有，把地方政府和其他单位排除在收益分配主体之外，但未能清晰界定所有权人范畴，也缺乏相应的管理和监督机制。 2008年，重庆市颁布《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》，推进农村集体建设用地入市。在土地范畴上，把“地票”界定为“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标”。在入市方式上，主要是“地票”(指标)入市，当然也有一部分实物交易，也就是农村集体建设用地使用权交易。“地票”入市首先需要土地权利人(包括农村集体经济组织、农民家庭及拥有土地权属的其他组织)向区县(自治县)国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；在土地复垦完毕后，复垦方向区县(自治县)国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；区县(自治县)国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照重庆市土地复垦有关规定，向重庆市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地指标凭证。“地票”通过市场公开、公平拍卖，在全市范围内进行流转，并规定必须在交易所内进行方能生效。“地票”的实施，将农户的闲置宅基地等建设用地复垦为耕地，盘活了农民的土地资产，增加了农民的财产性收入，在一定程度上满足了城镇扩张对土地的需求。 (二)集体建设用地入市可能存在的风险 第一，土地范畴扩大化。在各地区出台相关土地流转政策时，不难发现对于土地范畴并没有一个统一的标准，部分地区甚至包括宅基地。在农民宅基地用益物权的权利内涵和实现形式尚不清晰，农民对宅基地拥有排他的使用权、收益权、转让权、处置权、抵押权、担保权等权利尚未明确的情况下，推进农民宅基地入市隐含较大风险。同样，若公共公益设施建设用地纳入入市范畴，今后农村公共公益设施建设所需土地也难以保证，因此推进公共公益设施建设用地入市，会影响农村经济社会发展进程。 第二，农民收益难保障。在集体建设用地入市的收益分配上，虽然相关政策作出了规定，但在实际操作过程中，农民对集体建设用地的完整、稳定、合法的权益难以保障。近年来，各地推行的“增减挂钩”、“宅基地换房”、“万顷良田”、村庄整理等，有的演变为地方政府低成本占用农民宅基地和集体建设用地，获取大量城市和工业建设用地，赚取巨额土地出让收益的过程。[10] 第三，不符合规划和用途管制。土地使用必须符合规划和用途管制。在城镇化过程中，土地工业用途或者是公共公益设施用途，都会在地方的控制性详细规划中予以明确，以便建设水、电、交通等市政公用设施和文体基础设施配套等。这些规划涉及部门多、手续繁杂，短期难以改变。若土地使用不符合当地城镇规划，不仅土地使用项目难以获得相关部门的审批，也会使得城镇发展陷入混乱。 四、农村集体经营性建设用地入市的操作方略 规范农村集体经营性建设用地入市，有效增加土地供应，已是我国城镇化发展的迫切需要。我国建设用地供需矛盾较为突出，供需缺口必须通过农村集体经营性建设用地入市来弥补。因此，应尽快在国家层面出台相关法律法规，下力气解决土地范畴界定、市场建设、用途管制、收益分配使用等重大问题，切实维护农民合法权益，推进集体经营性建设用地顺利入市。 (一)明确集体经营性建设用地的内涵、范畴及权能 在相关制度尚未完善的情况下，若把所有类型的农村集体建设用地使用权推向市场、完全放开，则很容易失控。实际上，各地区对于入市的集体建设用地使用权的界定不尽相同，部分地区甚至把农民宅基地都纳入到入市范畴。为此，必须分类推进集体建设用地入市，这就要求对农村集体经营性建设用地明确分类，在确权登记、明晰产权的基础上，从符合规划、权属明晰的经营性集体建设用地做起，把农民宅基地、公共公益设施用地排除在外，这样可以降低风险，也有助于推行。 与此同时，必须明确集体经营性建设用地的用益物权特性，在原有的占有、使用、收益权能基础上，明确赋予集体经营性建设用地处置权，包括抵押权、担保权等权利。农村集体经营性建设用地缺乏抵押权、担保权，就难以进入金融市场。农户、村集体资金不足，难以对集体经营性建设用地进行有效的开发并获取增值收益。为此，应修订《担保法》中农村集体建设用地不能抵押的限制性条款，赋予农村集体建设用地抵押、担保权能，允许集体经营性建设用地进入金融市场。 (二)完善价格形成机制，培育农村集体经营性建设用地有形、无形市场 农村集体经营性建设用地使用权交易范围的扩大，要求建立土地供需信息平台，构建农村集体经营性建设用地使用权有形和无形市场。建议地方政府在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体经营性建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。一方面要建立交易信息收集、发布的平台，建立合同签订与鉴证、政策咨询、纠纷调解等配套机构，有条件的地区，可以利用国有土地交易市场基础设施，建立健全农村集体经营性建设用地有形市场。另一方面，要健全市场价格形成机制，参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。充分发挥土地市场的作用，建立起价格形成的监督机制，以保证价格形成过程的公开公正。 (三)完善土地收益分配机制，明确收益使用范围 现阶段，推进集体经营性建设用地入市的工作重点是出台相关政策，明确收益分配主体，完善收益分配制度，尤其是要明确政府不能参与收益分配。政府应当是市场的监管者，不是市场主体，其收益主要通过建立不动产制度，征收土地增值税来实现。可借鉴区段征收制度，设定农民收益底线，使农民分享城镇化、工业化带来的土地增值收益。 同时，要明确土地收益使用范围。除宅基地之外的集体经营性建设用地是农民集体的共有财产，其收益应主要用于建设农村公共基础设施和完善农村基本公共服务。从长期来看，从确保集体经济组织成员权益、促进农村经济发展的角度出发，应以法律形式把农村集体建设用地收益权完全界定给集体经济组织成员，把收益全部分配给集体经济组织成员，而农村社区基础设施建设、公共服务等公益事业的费用，应由村民通过民主程序，筹取资金进行支付。 (四)保障农民决策权和知情权 我国大部分地区农村治理机制不完善，村民自治难以真正落实，农村集体建设用地被非法出租、出让、买卖的现象较为普遍，导致农民利益受损。因此，必须以法律的形式明确农民的决策权和知情权，可借鉴河北省、上海市等地的成熟做法，规定集体经营性建设用地入市，必须经本集体经济组织成员大会或村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。也可借鉴湖北省的做法，规定集体经营性建设用地入市方案提交村民会议或者村民代表会议表决前，应当公布其入市形式、拟建项目及其环境影响情况、土地使用者情况、土地收益、土地使用期限以及村民需要了解的其他情况，以最大限度地保障农民的知情权。 (五)明晰政府规划、管理、监督、服务等职能 在集体经营性建设用地入市过程中，农民、集体经济组织和地方政府等不同利益主体的权利都将在新的土地制度框架内得到明晰，应规定地方政府不参与土地收益分配，明确地方政府的公益性角色。农村集体建设用地使用权价值在市场上实现之后，应以法律形式把农村集体经营性建设用地收益权完全界定给农民及村集体，同时保障收益在农民与村集体、农民与农民等各个主体之间的合理分配和使用，促进农村经济发展和社会稳定。应进一步明确地方政府的土地使用规划、土地用途管制、土地收益分配监管、土地交易和市场形成等职能。同时也要进一步完善不动产税、土地增值税等税收征收制度，提高地方政府的积极性。 该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《农村集体经营性建设用地入市：地方实践与操作方略》。
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农村集体经营建设用地的政策演变与学术论争_建设用地论文
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