民办基础教育发展趋向的政策分析，本文主要内容关键词为：基础教育论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十一五”时期，我国民办基础教育进入一个关键的发展时期，如何顺应政策调整和事业发展的总体要求，对民办基础教育的战略定位进行相应调整，在此基础上制定具体的、有针对性的发展策略，不仅是我国民办教育事业发展的客观需要，同样也是我国基础教育事业发展的现实要求。
一、民办基础教育基本态势
近年来，我国民办基础教育发展总体呈现平稳态势，但地区间、城乡间和不同教育阶段间呈现出发展不平衡状况，具体表现为：一是义务教育阶段民办学校出现城乡分化，城市民办学校数量逐步萎缩，而农村民办学校数量有所增加；二是高中阶段民办学校出现结构分化，民办普通高中学校发展趋缓，而民办中等职业学校增势明显；三是民办幼儿园数量持续增加。
（一）民办基础教育总体呈现平稳发展态势
从2005年、2006年两年的情况看，我国义务教育阶段民办学校发展基本平稳，一方面，学校数量略有下降，2006年民办小学和民办普通初中的学校数比2005年分别减少81所和58所；另一方面，在校生数略有上升，2006年民办小学和民办普通初中在校生数比2005年分别增加23.15万人和21.64万人。2006年，民办小学、民办普通初中在校生占同级教育的规模比例分别为3.85％和6.62％。
非义务教育阶段民办学校规模增长较快，学校（幼儿园）数和在校生（在园幼儿）数同步增加。2006年，高中阶段民办学校和民办幼儿园在校生（在园幼儿）占同级教育的规模比例分别为11.20％和34.26％。其中，民办中等职业学校和民办幼儿园增势尤为显著，2006年民办中等职业学校、民办幼儿园的数量比2005年分别增加542所、6626所。总体而言，近年来民办基础教育的平稳发展，为满足人民群众不断增长的多元教育需求作出了重要贡献。[1]
（二）民办基础教育的区域发展不平衡
教育部门和集体、其他部门举办的幼儿园缩减幅度较大，民办幼儿园的数量快速增长。民办幼儿园所占比例从2000年的25.2％迅速攀升到2006年的57.8％，但东、中、西部存在明显差异，2006年所占比例分别为49.35％、67.82％和66.99％。[2] 在中部和西部地区，民办幼儿园所占比例远远高于全国平均水平。尤其是农村地区，中部和西部的民办幼儿园所占比例明显高于东部。这一方面反映出社会参与举办幼儿园的热情增高，对学前教育的关注度提升；另一方面也反映出政府对学前教育的投入不足，这一点在中西部地区表现得更为明显，说明中部和西部的农村幼儿园对民办教育的依赖程度更高。
（三）民办基础教育的城乡发展不平衡
当前，民办基础教育呈现的一个显著特征是城市民办学校数量逐步萎缩，而农村民办学校数量有所增加，农村民办学校数与在校生数占整个民办学校总数和在校生总数的比重较大。在我国部分以农业为主导的地区，尽管农村义务教育阶段中小学校数、学龄人口数逐年递减，但农村民办学校数和初中的在校生数均以较快的态势增长。以河南为例：2006年，河南全省共有民办普通中小学1031所，其中在县及县以下农村的民办普通中小学896所，占民办中小学总数的86.9％，民办中小学在校学生共计77万人，其中在县及县以下民办中小学就读学生共计67.1万人，占87.14％。[3]
农村民办学校的发展，特别是在欠发达地区有其必然性和合理性。20世纪90年代，农村民办学校的大量兴起，大大缓解了当时农村小学、初中学龄人口高峰带来的学位紧张状况，为2000年实现基本普及九年义务教育的目标作出了重要贡献。今天，农村民办学校所面对的学位需求仍然在一定程度上存在，如针对学校布局结构调整带来的就学不便，很多民办学校发挥了重要的补充作用，这些学校主要集中在公办学校难以全面覆盖的边远山区，而农村民办学校的发展，对于满足大量“留守儿童”的特殊需求、缓解当前公办学校普遍存在的“大班额”问题发挥了重要作用。
二、民办基础教育面临的挑战
今天的民办基础教育在平稳发展过程中面临着严峻的挑战，突出表现在三个方面。
（一）民办学校的实际发展空间受到一定限制
目前，全国范围内的学龄人口高峰逐级回落，小学、初中和高中阶段学龄人口数量同步出现下降。就全国而言，从1998年开始，小学校数、招生数和在校生数开始全面回落（2006年小学招生数略有反弹，比2005年增加58万人，招生增量主要在农村）。[4] 而从2004年开始，初中的校数、招生数和在校生数也开始同步下降。[5] 随着小学、初中学生数量的逐年递减，结合学校布局结构调整，各地每年关闭的公办学校数量也在不断增加。我国高中阶段学龄人口从2005年开始下降，2010年比2004年大约下降近2000万人，这将使得“十一五”时期我国高中阶段的民办学校，特别是民办普通高中的实际发展空间较为有限。
（二）后续发展“动力衰退”
目前，基础教育阶段的民办学校出现了两极分化，一批真正具有竞争实力的民办学校得以健康发展，但确有相当一批民办学校难以为继，这与民办学校的“先天不足”有着明显关联，其中经费筹措方式单一表现得尤为突出。一直以来，民办学校创办者自身的资金投入微乎其微，民办学校资金来源相对单一，或来自于民间集资——“教育储备金”，或取自于收费。“教育储备金”模式一度甚为流行，但由于各地陆续叫停“教育储备金”，或是一些学校将“教育储备金”用于投资造成亏损，导致民办学校资金链脱节，这是早期民办学校倒闭的重要原因。此外，赞助费和学杂费收入是民办学校另一个主要的资金来源渠道，这注定了学生数量决定学校兴衰成败。因此，扩大办学规模、增加学生数量成为民办学校发展的核心目标，而对于学校的“质量”与“特色”往往难以顾及，学校发展后劲明显不足。很多学校也正是在追逐数量、规模的过程中逐渐败下阵来。此外，学校之间“过度竞争”，特别是办学体制改革学校对民办学校形成“正面冲击”，使得一批民办学校大伤元气。其中既有民办学校自身的原因，更有办学体制改革、学校不规范运作带来的冲击。[6]
三、民办基础教育战略定位的分析
民办基础教育发展到今天，其意义绝不仅仅是弥补教育资源的不足，而是致力于形成教育的竞争机制，通过竞争促进教育的高效率和高水平，促进教育的多样化、丰富性，增加受教育者的选择机会。为此，民办基础教育需要在战略定位和发展路径上适时作出调整，确立重点的发展目标和方向。
（一）教育视线延长是民办幼儿教育发展的新的增长点
积极发展幼儿教育，包括发展0～6岁全口径幼儿教育，提高幼儿教育普及水平，是我国基础教育发展的一个重要目标。随着生活水平的提高以及独生、少生子女时代的到来，人民群众对幼儿教育的重视程度与日俱增，特别是对0～3岁早期儿童培养的关注日增。在“十一五”时期，我国民办幼儿教育仍然会有较大的增长空间，从重点满足“3～6岁幼儿需求”转向同步满足“0～6岁幼儿需求”，是民办幼儿教育发展的新的增长点。2006年，我国3～6岁幼儿的学前教育毛入学率为42.5％，受过学前教育的小学一年级学生的比例上升到84.7％，但幼儿教育的普及水平依然偏低。[7] 因此，迫切需要各级政府不断加大对幼儿教育的投入，努力办好城市的骨干（示范）园、乡（镇）中心园，这是推进幼儿教育发展的重要政策取向。在幼儿教育的发展进程中，民办教育已经成为一支不可或缺的重要力量，而且越来越显现出它的特殊作用。
（二）重点满足“特色需求”是民办义务教育发展的新的切入点
满足学位需求是义务教育阶段民办学校发展之初的基本定位，而到了义务教育实现全面普及的今天，需要作出适度调整。2006年，全国小学净入学率达到99.3％，初中阶段教育毛入学率达到97.0％，义务教育的入学和普及水平达到新的高度。[8] 因此，对于今天大多数义务教育阶段的民办学校而言，已经更多地从满足学位需求向满足特色需求转变。对为农村“留守儿童”和城镇“流动儿童”提供的民办教育，需要特别予以关注。这些学校因其“简易”、“平民化”的特点，可被视作一个特殊的民办教育类型，适当降低办学门槛。此外，提供“优质”和“多样化”的选择性教育服务，仍将成为义务教育阶段民办学校发展的重要目标和方向。
（三）大力发展职业教育的政策目标是民办高中阶段教育发展的新的突破口
大力发展职业教育，包括发展中等职业教育仍然是今后一段时期内的一个重要的政策目标。“十一五”期间，国家将投入140亿元专项资金，用于支持职业教育发展。尽管政府投入不断加大，仍然难以完全满足职业教育发展的需要。我国的中等职业教育还面临着学校数量不足、专业设置单一和管理体制不畅等诸多困难，因此，民办中等职业教育发展空间广阔。坚持以公办学校为主导，积极鼓励民办中等职业教育的发展，逐步形成适应社会发展需要的、灵活多样的高中阶段教育的办学格局，是发展高中阶段教育的一个现实选择。
2007年5月，《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》正式颁布，对于中等职业教育而言，资助的对象不仅仅是狭义上的家庭经济困难学生，而是所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生，而且不分公办、民办，统一纳入资助体系之中。这样一项直接面向学生的普惠性政策，对于民办中等职业教育的发展无疑是一剂催化剂。值得注意的是，民办学校学生享受新资助体系的资助，需要和民办学校的收费水平以及民办学校学生的录取分数挂钩，即在民办学校学生享受这一政策的同时，民办学校自身会受到一定的政策约束。
总体而言，在“十一五”期间，民办普通高中教育要适当控制发展节奏，重在提高办学质量；同时，要加快民办中等职业教育的发展速度，通过落实税收、贷款、土地征用、师资设备、实训基地建设和就业安排等优惠政策，鼓励社会力量办能体现当地产业优势和特色的民办中等职业学校。
四、民办基础教育的发展策略
基础教育阶段民办学校的持续健康发展，离不开内外部环境的同步改善，相关职能部门的政策扶持和学校内部的深化改革，两者缺一不可。党的十七大报告明确提出：“鼓励和规范社会力量兴办教育”。如何根据外部环境变化和自身的资源条件、优势特点，统筹规划学校的中长期发展策略，是民办学校自身面临的一项重要课题。
（一）相关职能部门的政策扶持
1.完善政府对于民办学校的鼓励政策
通过“财政杠杆”促进民办基础教育的发展，是体现政府“鼓励”的一种最好形式。《民办教育促进法》规定：“人民政府委托民办学校承担义务教育任务，应当按照委托协议拨付相应的教育经费。”《民办教育促进法实施条例》中同样规定：“县级人民政府根据本行政区域实施义务教育的需要，可以与民办学校签订协议，委托其承担部分义务教育任务的，应当根据接受义务教育学生的数量和当地实施义务教育的公办学校的生均教育经费标准，拨付相应的教育经费。”按照这一政策的理解，如果民办学校举办义务教育，不是政府的协议委托，那么，政府也就没有义务向民办学校拨款。也就是说，民办学校要想获得政府拨付的教育经费，必须具有政校之间的委托协议，而在现实操作过程中，这种由政府委托的办学现象相对较少。浙江省嘉兴市的做法或许能够提供一个新的思路：承担义务教育且执行公办学校收费标准的民办学校，以其招生计划内的户籍学生数为准，按公办学校生均财政拨款标准补助；按办学成本收费的，则以其招生计划内的户籍学生数为准，按每生每年500元补助给学生。[9]
2.落实面向义务教育学生的各项资助政策
2007年，全国农村普遍实施了免除义务教育学杂费政策，作为一项直接惠及农村义务教育阶段的学生的重大举措，不论公办学校学生还是民办学校学生，应当同等享受免除学杂费政策，这一点在政策层面上没有异议。但考虑到民办学校自身的办学性质与特点，以及这一政策的具体指向，在实施过程中需要辅之以一定的配套办法与措施，使之真正惠及广大农村学生。
当前，免除学杂费政策的实施策略是“边免边补”，为了弥补免除学杂费后学校出现的经费缺口，政府要同步安排资金提高农村中小学公用经费的保障水平。而对于按办学成本收费的民办学校而言，如果学校在获得相应补助经费的同时，没有同步降低原有的收费标准，那么，从免除学杂费政策中受益的是民办学校，而不是民办学校的学生，这样的做法显然有悖于免除学杂费政策的初衷和本意。如何解决这一问题，青岛市的做法或许能够提供一些有益的启示。青岛市规定民办学校享受减免的标准按照原相应公办学校收缴的杂费标准执行，具体标准是：城市初中每生每年350元，城市小学一至二年级每生每年200元，小学三至六年级每生每年246元。由物价部门批准、收费标准高于免除杂费标准的民办学校可以按不高于两者之差的标准继续收费。[10] 这样的做法，使得免除学杂费政策真正能够让老百姓受益。
3.规范民办基础教育的经费筹措方式
靠空手起家而演绎的一个又一个“教育神话”，曾经在民办基础教育的初创阶段被大肆渲染、无限放大，但这些学校的现实生命力很快枯竭，各地由于资金链脱节造成学校倒闭的严酷现实揭示了这样一个道理：民办学校固有的经费筹措方式必须予以调整，实实在在的资金投入应当成为今后民办学校创设的重要门槛；同时，需要建立起一套科学的管理监督制度，特别是建立起完善的学校财务管理监督制度，这将是今后民办基础教育持续健康发展的根本保障。
4.整顿基础教育阶段学校之间的竞争秩序
新修订的《义务教育法》颁布后，教育部发布了《关于贯彻〈义务教育法〉进一步规范义务教育办学行为的若干意见》，要求各地教育行政部门依法停止公办学校改制审批工作，并会同有关部门对改制学校全面清理，凡是不符合“四独立”要求的改制初中都要停止招生，根据各地情况提出现有改制学校的政策措施，并要求争取2008年前全部清理规范完毕。尽管各地的清理规范工作正在有序推进，但业已存在的办学体制改革学校与民办学校之间的“过度竞争”并不可能一下完全消除。在今后的办学体制改革过程中，如何创造一种公平竞争的市场环境和政策环境，是政府管理和制度选择中需要认真审视的问题。
（二）深化学校内部改革
1.改善学校的办学条件
在义务教育由基本普及走向全面普及的今天，农村公办学校的办学条件得到明显改善，农村教育环境正在发生历史性变化，民办学校将会面临新的来自公办学校的竞争与挑战。仅以“农村寄宿制学校建设工程”为例，从2004年至2007年，西部农村共新建、改扩建了7651所农村寄宿制学校。[11] 随着农村公办学校条件的不断改善，必然要求农村民办学校同步改善办学条件，求得与公办学校的共同发展。
2.建设稳定的教师队伍
从2006年开始，国家推行事业单位收入分配制度改革，改革明确规定，中小学教师在基本工资基础上，包括岗位工资和薪级工资相应提高10％。另外，还规定了新的大学毕业生到农村任教可以高定一两个薪级。在这样一种新的改革形势下，民办学校必须同步建立一种合理的薪酬机制，以吸引优秀教师加盟。建设一支稳定的、高水平的教师队伍，是促进民办学校持续健康发展的重要保障。
3.提升学校的教育质量
联合国教科文组织编发的《2005年全民教育全球监测报告：提高质量势在必行》提出：“在扩大教育规模与促进教育公平之后，实行优质教育已经势在必行，提高教育质量是实现全民教育的必由之路，应该改变长期以来忽视质量的现象。”就我国基础教育的整体而言，已经从数量发展进入到一个以提高质量为主的新阶段。不断提升基础教育质量，既是基础教育发展的核心内涵，也是建设人力资源强国的必然要求。由此引申出的一个重要问题是，当公办学校教育质量普遍提高时，民办学校应当确立什么样的质量观，迎接来自公办学校的竞争与挑战，每一所民办学校需要对此作出回应。
4.打造学校的办学特色
一直以来，特色是基础教育阶段民办学校孜孜以求的目标，也是民办学校赖以生存和发展的基础，没有特色就没有竞争力。然而，在公办学校开始注重特色发展的今天，民办学校又该如何应对？不断赋予“特色”以新的内涵是必不可少的。一所有特色的民办学校，并不意味着学校的硬件条件有多好，但一定是一所充满生机与活力的有生命力的学校，如何真正做到学校有特色、教育有特点、学生有特长，是每一所民办学校必须面对的一个严峻考验。