电子政务建设中的文件管理风险探析，本文主要内容关键词为：探析论文,电子政务论文,文件管理论文,风险论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子政务是我国信息化建设的重点任务。[1] 在信息化进程中，政府部门是最大的政务信息拥有者，也是最强有力的指挥者——具有调配、调节、引导信息资源的充分权威和管理职能。由于政府机关的特殊地位与影响，与电子商务相比较，电子政务具有更深刻的政治内涵和国家色彩，关系到数字时代国家宏观发展战略和政府机构的工作绩效。为此，在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个领域中，“电子政务”名列前茅，成为各国政府的重要奋斗目标。江泽民同志在十六大报告中谈到今后的奋斗目标时强调“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务”，我国政府搭建的以两大平台、十二项重点工程和信息资源建设为核心内容的中国电子政务战略框架已经建立，正在付诸实施。[2]
在电子政务的信息资源库中，有一类特殊的信息资源具有凭证性、唯一性、可靠性、权威性，这就是国家机构和社会组织为开展各项业务和行政管理活动而形成的具有特定效用的凭证性信息——文件，以及由文件转化而成的历史记录、现行工作的信息源——档案。这种独特的信息资源是机构和国家的核心信息资源，是机构正常运行的信息支持和信息保障，也是国家信息资源最重要的组成部分。无怪乎美国、加拿大、新加坡等国在分析、评估电子政务实施状况时感叹到：“从全球的角度来看，令人担忧和不解的是电子政务的实施怎能忽视文件的管理！”[3] “一个没有计划和控制的文件保管系统和文件收集系统对一个机构来说是十分危险的，它会毁了这个机构，甚至是整个社会。”[4] 这一切昭示着在电子政务建设中的确隐含着诸多贻患无穷的文件管理风险，实际上，有些已经凸显的触目惊心的教训已经发生在身边，却仍未唤醒麻痹的神经和危机意识！
在我国已有的电子政务方案和电子政务系统中，虽然几乎无一例外地包含公文运转和档案管理模块，但其功能远不足以支持电子文件的有效运行、真实可靠和长期可读，重流转、轻留存，重现行、轻长远的倾向十分普遍。我们在调研中问及对电子政务系统中文件的长久真实、完整和可读性的估价时，系统设计者和使用者大多心中无数或尚未虑及。这种忽略所造成的电子文件管理功能缺失已经成为当今我国电子政务系统的盲点、盲区。这些盲点也许在近期并没有特别明显的不良影响，但对于维护机构和国家历史真实面貌的潜在危害却是极为严重、令人担忧的。在电子政务理念和建设中加上一个历史视角，对电子文件实行科学的全程管理，是完善电子政务系统功能的要点之一。
一、电子政务建设中文件管理的功能缺失
当前电子政务建设中对电子文件、档案管理的忽略主要表现在以下方面：
认知方面：
1.电子文件、电子档案的管理尚未真正纳入国家电子政务发展规划之中。机关文件、档案管理在电子政务系统中的位置、地区/国家档案馆在区域/全国信息化建设中的位置不够明确。经争取，国家档案局介入了国家信息化发展规划的制定，但许多地方信息办仍未吸收档案主管部门参与规划。我国电子政务标准化总体组制定的《国家电子政务标准体系框架》、《电子政务标准化指南（第一册）》所涵盖的标准中，多针对信息技术、信息安全，关于电子文件的标准很少，电子档案管理的标准“正在考虑之中”。
2.不少机构尚未将电子文件视为“正式文件”，更没有作为重要的信息资源看待。电子文件在完成处理程序之后并不能获得法定的身份，而是通过打印成纸质文件留作凭证，系统中的电子文件得不到有效的保管，由此造成许多重要数字信息的流失。 一个重要原因在于电子文件的法律效力尚未得到认可。
3.对电子政务系统中“文件”的范围没有全面的界定，往往比照纸质文件限定于正式文件或红头文件。不了解在邮件系统、网站、数据库和其他信息系统中也有不少具有文件性质的信息，不注意鉴别文本文件之外的图形、图像、多媒体、超文本等复杂或复合信息中的“文件”性质和“档案”价值。一些业务系统（包括“一站式”办公模式）中，一些有价值的业务活动记录也没有被看作文件加以留存和管理。
4.没有意识到电子文件管理对于传统文件、档案管理理论和实践的冲击、影响与管理方式的根本变革，沿用或照搬纸质文件、档案的传统方法管理网络环境中的电子文件和档案。
5.没有认识到在电子政务系统中，必须对文件和档案实行实质性的一体化管理，否则无法保证档案的齐全、完整、真实和长期可读。不少机关仍然沿用文件、档案分而治之的管理体制，没有把文件、档案管理的要求贯穿于政务系统全流程之中。中央和地方也缺乏对电子文件和档案管理进行统一协调的体制和机制。
系统开发方面：
由于上述认知方面的偏差，现有的电子政务系统中文件、档案管理功能大多不完备，甚至有重要疏漏，不能实现对电子文件的有效管理。
1.未真正实现现代办公环境中的文件、档案一体化管理，大多停留在按传统管理模式分别开发OA和档案管理系统、实行简单对接的层面，档案管理大多是处于系统末端的一个独立模块，未能以“前端控制”的理念将档案管理需求有机地嵌入系统流程当中。加拿大电子文件专家曾针对这种情况提出警告：“如果形成者不从电子文件产生之时起就采取措施来保证它们的可靠性的话，未来将没有多少电子文件值得保留！”[5]
2.很少有意识地按照现代管理思想和知识管理理念对电子文件管理流程进行科学重组，一些系统中纸质文件管理流程的痕迹十分严重，未能达到提高效率、降低成本、促进信息与知识共享的目的。对电子文件之间的有机联系多有忽略，缺少建立文件关联的意识和有效方法。
3.现有的电子政务系统对电子文件信息安全和保密所采取的措施大多是技术性的，缺少充分的管理配套措施，如：生成文件登记、配发文件模板、定制文件流程、监控文件运行过程等。如果这些管理性措施缺位或不完全到位，仅靠信息安全技术本身不足以保证系统内电子文件的现实安全，更难以确认电子文件的长久真实。目前我国许多电子政务系统中或多或少地存在安全隐患，以至于重要文件、涉密文件无法在网络上流转、办理，无法真正开展电子政务和其它无纸化业务，管理性措施的缺乏是其重要原因之一。
4.电子政务系统中对文件的管理措施大多模拟纸质文件，非常粗放，许多适合电子文件特点、已经在国外应用并得到验证的管理措施在我国鲜有使用。如电子文件的实时归档，从邮件、数据库、网站等系统中实时“捕获”和“鉴别”反映机关活动情况的不表现为格式化的文件，基于电子文件保管期限表的自动鉴定（包括初始鉴定和后续鉴定），实时采集反映文件本身（内容、结构、背景信息）和运转、使用情况的元数据，反映文件稿本情况的版本管理，着眼于长久保存与利用的定期转录和实时迁移等，而这些措施已经被理论和实践证明对于保障电子文件的完整、真实和长期可读是行之有效的。
造成电子政务系统上述功能缺陷的原因是多方面的，其中最为主要的是参与文件管理功能的规划、设计、开发的三方主体对此都缺少认识、知识和经验：
机关和地区信息化主管领导和业务人员缺乏档案意识，在电子政务总体规划中常常忽略电子文件和电子档案的管理；
系统开发人员不了解或不重视电子文件、档案管理的业务需求，特别容易忽略保障电子文件长久真实、完整和可读的非现实要求。
档案工作人员缺少介入电子政务系统建设的意识和思路，缺少信息化方面的基本知识，又大多没有介入电子政务规划和系统设计的机会。即使被吸收参与规划，又苦于不知如何提出全面、明确的功能需求。
二、信息时代的“记忆黑洞”与隐患
电子文件不仅是一种办事工具，也是一种信息资源，具有行政、法律和文化多方面的价值。电子政务系统中文件、档案管理功能的缺失，对于机关业务活动的正常运转、维护机关的历史面貌都将产生严重的不良后果。就当前而言，可能导致某种程度的系统低效；就长久而言，可能降低系统内文件对本单位历史的说明能力，使机构和国家蒙受政治、经济、文化等无法弥补的损失，酿成机关以至社会历史的部分空白。目前，世界各国由于电子文件管理失误而造成的损失已经令人痛心不已，应该唤起我们的警醒。
根据美国《通用文件保管期限表20》（GRS20）的有关规定，一些联邦政府机构在制作硬拷贝之后销毁了许多电子文件，美国历史研究组织和民权组织认为这是销毁文件“原件”的做法，损害了公民依照《信息自由法》利用政府信息的权力，为此引发了一场历经十年的司法纠纷，美国总统办事机构、美国贸易谈判代表与美国国家档案馆馆长一同被推上被告席，1998年以来被《华盛顿邮报》等多家媒体连续曝光。
1990年美国众议院的一份报告披露，存储在磁带上的美国60年代人口调查数据因记录格式过时而无法使用。幸而专家采取抢救措施将其中一部分内容转移到新媒体上才不致全部丢失。
美国航空航天局1976年发射“海盗”火星探测器的电子数据已遗失了20％。
1999年6月美国国家档案馆43000件电子邮件因操作失误不翼而飞，糟糕的是该系统的备份系统失灵，日志功能也被软件开发公司擅自关闭，从而导致这些电子邮件彻底丢失。
前东德共产党政府的包括行政文件、农业文件、劳工统计资料、监狱登记册和党的官员的人事档案等电子文件，由于软硬件系统的资料已经丢失，软件编码不清楚，文件的介质也已过时，致使这些文件根本无法使用。国际电子文件专家认为，这实际上意味着前东德政府的这些珍贵文件已经丢失！
我国很多单位目前仍将计算机作为高级打字机使用，在打印出纸质文件之后对电子文件不加任何管理，甚至可以任意删除；一些实行电子文件和纸质文件双套运行的单位，在完成了文件处理程序之后电子文件仍处于失控状态。具有讽刺意味的是，不少单位在需要时又把由电子文件转化而成的纸质文件再次数字化，既浪费了资源，又要重新认定文件的真实性；一些单位因读取设备不能兼容，已经无法识读几年前生成的电子文件；某单位由于密码丢失，十几年前加密保存的人事文件已无法读出；一些单位由于缺少完善的文件后台管理，造成电子文件丢失、损毁并无法恢复；一些数据库系统的数据自动覆盖和定期更新功能，造成版本缺损和某些重要数据的流失，甚至只有当前数据而无历史记录。这意味着中国信息化进程中一些重要记录的丧失，西方预言家所说的“21世纪的记忆黑洞”可能会被不幸言中！
三、完善电子政务系统中电子文件管理功能的思路与建议
完善电子政务系统建设框架，加强电子文件管理功能，需要与相关各方建立如下共识并为此通力合作：电子文件是电子政务活动的主要工具和真实记录，是政府机构最重要的信息资源，是机构正常运转的信息支持和维护机构历史面貌的信息保障。因此在电子政务系统建设框架中必须充分考虑电子文件、电子档案的管理问题，保障电子政务活动记录的真实完整和长期可读。
1.对信息化、电子政务的主管部门，强调：
在电子政务规划和系统设计中关注电子文件的管理，吸收有关专业人员参与规划工作；特别是要以对历史负责的态度，从长计议电子文件的管理思路和方法，为本单位、本地区和国家留下完整、真实、可靠的历史纪录。
理顺电子环境中文件、档案管理体制，实行一体化、专业化管理，明确文件、档案管理人员和机构的职责，赋予他们相应的管理权限。
促进机构业务流程与文件流程的集成，以现代管理思想和理念指导机关业务流程和文件档案管理流程的科学重组，提高业务工作效率和文件管理水平，减少疏漏、重复和摩擦。促进地区和国家电子政务系统互联中档案馆的准确定位。
促成信息主管、业务人员、文件、档案管理人员和系统开发技术人员的深度交流与合作，为电子政务系统提出周全、科学的文档管理功能需求方案，并付诸技术实现。
在条件成熟时建议并促成电子文件的相关立法。
2.对电子政务标准制定机构，强调：
在电子政务标准体系中应包含比较齐全的电子文件管理方面的标准，如电子文件管理办法、电子文件/档案管理通用功能测评标准、公文格式标准、元数据标准、电子文件保管期限表等。截至目前，我国已经发布和正在制订的有关电子文件管理的国家标准有：有关CAD电子文件管理的四个标准、电子文件归档及管理规范、基于XML的电子公文格式规范（征求意见稿）等，但迄今为止还有大量空白亟待填补。
在制定有关文件、档案管理标准时注意借鉴国际经验和与国际标准接轨。2001年国际标准化组织（ISO）发布了第一个针对电子环境文件管理的国际标准ISO15489，[6] 目前已为许多国家采用。美国、英国、澳大利亚、新加坡等许多国家已先后出台了本国的电子文件管理标准。
在电子政务标准体系的确定和有关电子文件标准的制定工作中吸纳档案界的专家、学者加盟或主持，充分发挥国家和地方档案行政管理机关在文件、档案管理业务指导和相关标准宣传贯彻方面的作用。
3.对系统设计和软件开发部门，强调：
认识电子文件在电子政务系统中的主干信息流和核心信息资源位置，在电子政务系统设计报告中应包括全面、确切的电子文件管理功能需求，实施对电子文件的“全程管理”。
在开发文件、档案管理功能时与机关文件、档案管理人员开展深度合作，充分听取他们对管理目标、要求、流程方面的意见，在系统中体现电子文件的特点及其特殊管理需求。
借鉴国内外电子文件管理系统的经验，从根本上走出按照纸质文件管理方式设计电子文件管理系统的思维定势，根据网络应用引起的机构组织方式和管理模式的变革，设计相应的文件生成、处理、处置的运转模式，采用国际主流技术，建立满足电子文件管理功能需求的系统框架与技术途径。
4.对文件、档案管理部门，强调：
组织力量系统研究电子文件管理（特别是网络环境中文件、档案管理）的理论和方法，制定和参与制定电子文件、档案管理方面的标准，探索包括电子政务系统在内的网络环境中电子文件的管理模型。
目前国内外的研究已相继展开，有些已经取得了阶段性成果。如1993年加拿大哥伦比亚大学与美国国防部联手开展合作项目“保护电子文件的完整性”；[7] 1994年美国匹兹堡大学与多个政府机构合作研究“文件保管系统的功能需求”；[8] 1996年国际档案理事会主持制定“电子文件管理指南”；1998年、1999年中国人民大学先后主持承担国家自然科学基金项目“机关、企事业单位电子文件管理模式与方法研究”[9] 和国家社会科学基金项目“现代办公环境中的文件、档案一体化管理研究”；[10] 2002年国家档案局科研所主持承担国家社会科学基金项目“电子文件和电子档案真实性、完整性保障及其法律地位的认定”；2003年中国人民大学承担国家社会科学基金重点项目“电子政务系统中文件管理风险分析与对策研究”、中国人民大学与北京市档案局共同开展“北京市电子政务环境下文件、档案管理规划与实施方案研究”，天津市档案局与信息办共同开展“天津市电子政务标准体系研究”等。这些研究对于提高电子文件管理水平具有重要的价值，随着实践的发展，研究的领域和深度还应不断得到拓展，并将成果付诸应用。
加强与信息化主管部门沟通与合作，积极主动介入电子政务以及信息化建设规划，参与系统设计论证，提出全面、明确的文件、档案管理功能需求，推介国内外先进的电子文件管理理念和技术方法。
大力开展文件、档案信息资源建设，以独具特色的资源库、准确的密级区分和价值鉴定功能、强大的检索功能向社会提供高质量的文件、档案信息服务，使之成为政务公开和透明的重要显示标志。
加速观念更新和知识更新，明确电子政务系统中自身的职能定位，承担起管理电子文件的职责。理解信息化环境中电子文件管理的特点和机理，用创新精神和科学态度制定管理制度、规范管理方法。在从纸质环境向电子环境的转变过程中，文件、档案人员应该逐步从幕后走向前台，从后端走向前端，从局部走向全程，从保管走向监管，从信息管理走向知识管理，在理论和实践的互动中建立新的工作方式和机制。
古往今来，文件、档案一直具有“办事”（现实的）和“存史”（历史的）双重功能，任何一种功能的“断链”都会使社会付出沉重的代价——这是电子文件管理必须防范和规避的风险； 在电子政务系统中理应使这两种功能得以延续并更加充分——这是当代信息工作者不可推卸的社会责任和历史责任。