果与因：中华全国道路建设协会的市政参与与民国市政发展研究——以《道路月刊》为中心之考察，本文主要内容关键词为：市政论文,道路论文,中华论文,月刊论文,民国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2014)12-0098-06 1921年，中华全国道路建设协会在上海成立。其活动宗旨在于谋求路政乃至路市两政的早日完成。①次年开始发行的《道路月刊》(1922—1937年)，被该会视为参与路政和市政的凭借②，并很快成为了该会倡导路政和市政最重要的喉舌及当时唯一同时针对路政和市政的专刊。透过该刊，我们不难窥见该会对民国路政和市政两方面所产生的重要影响。不过，目前学术界对于该会的市政参与及其对近代中国市政发展进程所产生的重要影响，没有给予应有的关注。③笔者认为，这是十分值得深入探讨的问题。 一、中华全国道路建设协会对民国市政发展的贡献 中华全国道路建设协会(以下简称“道路协会”)的市政参与④，积极而有力地推动了民国市政发展。 1.开民初市政革新之风气 民初的市政革新运动兴起很大程度上就是通过道路协会宣传拆城筑路实现的。由于道路协会的积极倡导，从20世纪20年代开始，全国很快形成了一股拆城筑路热潮。 拆城筑路宣传引起了拆城与保城的争议不断，而这种争论的结果是全国舆论越来越朝向支持拆城筑路，只不过对于拆的程度——是全拆以筑路还是部分拆以保留一点古迹。这就为各城市兴办路政创造了良好的舆论环境。 拆城筑路宣传使市政当局以不拆城为失职和有负民望。在一片拆城筑路和革新市政的舆论声浪中，一些保留城垣的地方市政当局感受到越来越大的压力，市政人员也越来越以拆城筑路为应尽之责。如：鄞县市政筹备处为拆城筑路而组设的特别审查会报告说，在市政范围中“拆城筑路。实为最急最先”，不拆城不足以副市民之期望。⑤为此，该处制定了拆城筑路的通盘计划。这个计划很可能是宁波属县最早的市政革新规划之一。 一些暂时不能拆城的地方，为了方便城市交通，拆毁部分城墙，增辟城门。大规模拆城前的昆明、苏州、无锡等城市即是如此。对于这些城市而言，增辟城门便利了交通，为日后市政当局进一步拆城筑路和革新市政打下了一定的基础。 有的城市社团因看到了拆城对于城市发展的好处，遂将市政得以发展的主要原因归结为拆城。如苏州救火会认为松江、上海、昆山等处正是因为拆除了城垣，市政尤其是火政发展蒸蒸日上，就主动请求拆除苏州套城。⑥主张拆城筑路的苏州救火会成为革新苏州市政的推动者。 正是在一片拆城筑路的舆论声浪中，一批城市如杭州、南昌、无锡、广州、安庆、九江、南通等，陆陆续续拆去城垣，修筑马路。到了1928年前后，各地拆城消息“书不胜书”⑦，全国形成了一个拆城筑路的高潮。 就近代中国城市发展的总体情况来看，很多城市的大规模市政革新就是从拆城筑路开始的——民初办理市政的人员就已经意识到了“各省市政，往往从拆城筑路起”⑧，前述城市莫不如此。因此，拆城筑路运动实际上成为了民初市政革新的重要先导，道路协会在民国尤其是民初市政革新运动中起着开风气的先导作用，而其在民国中期的筑路宣传则对当时的市政革新运动起着推波助澜的作用。 2.启动现代城际交通，促进城市公共交通事业发展 道路协会对筑路的提倡，得到了山西、山东、江苏、浙江、广西等省的积极响应，而广西筑路进步堪称迅速——至1933年时已筑成公路6531公里，完成了该省公路规划里程8999公里中的72.6％。⑨1921—1933年间全国道路里程增速较快，从宣传筑路之前的1921年的1185公里，增加到1933年的98161公里，共计增加96976公里。⑩虽然无法从上述数据得知中国城市道路进步的情况，但这必定促进城市道路的开辟、城市道路交通的进步和城际交通的开启。因为这些道路的连接点主要是省城与省城，省城与县城，县城与县城，以及县城与比较繁盛的市镇，有的城市正是为了接通国道或省道、县道而增辟城门甚至拆除城垣的。 道路协会对于长途汽车交通的提倡，推动了中国长途汽车事业的发展。该会首先直接促成了沪太长途汽车公司的诞生——为其募集资金，该公司负责人洪伯言就是道路协会的职员。这是中国第一条城际长途汽车。也就是说，道路协会启动了中国现代性的城际交通。 紧接其后，上南、上川、南通、余杭、沪闽南柘、苏杭湖、津京等长途汽车公司纷纷筹办和创立。1925年，各地会员筹设长途汽车公司共计80余处，开业者达30余处。(11)到1928、1930年，全国长途汽车公司分别共计150余处、380余处。(12)由于长途汽车的起始站点基本上就是省城、县城和繁盛市镇，运行线路是省城—县城—市郊，日益增加的长途汽车公司与长途汽车的通行，毫无疑问地促进了城际交通(尤其是省城到县城间的交通)的发展，同时也促进了城市公共交通事业的发展。 3.促使中央政府作出促进改良市政的决策 道路协会的市政参与还促使中央政府作出革新市政的决策，从而推动了民国时期的市政变革，促进了当时的市政发展。 道路协会开出的一个“重要文牍”清单中，一部分条目内容就是有关其促使中央政府作出改良市政的决策：(1)函请内务部统领各省市政机构速设模范育婴院部覆已通令各省照办由；(2)函请行政院通令各省府仿照苏省实行征工筑路由；(3)函请行政院通令内政部召集全国市政会议与铁道部召集全国道路联合会议由；(4)函请教育部通令全国中等以上学校增设路市两政及土木工程专科自制汽车开采石油各科以应时须而挽利权经荷复函存备参考由；(5)路市展览大会确定开会时期呈请行政院备案并通令各省市所属机关赶制陈列物品以壮观瞻而资比较观摩去后迭接各省市政府建设厅管理局与驻外各使领署来函均愿从事征集筹备送会陈列由；(6)决定路市会议举行时期呈请行政院通令各省市政府届时选派专家出席共同研究讨论策进全国路市一切重要问题由；(7)呈函行政院及各市政府根据路市会议所决议各案斟酌当地情形采择实行以促进路市交通而利民行经接复函查照办理由。(13) 按：条目(3)后来得到回复，内政部以决定召集全国市政会议，铁道部召集全国道路会议。条目(4)意在培养路市政专门人才，落脚点还是在发展市政。条目(5)中“比较观摩”的主要目的之一就是促进各地方市政当局革新市政。条目(7)中所指的全国路市会议的有关促进市政发展的一些决议案，由行政院通令所属遵照办理，或通令各市政府斟酌地方情形进行办理。如：各省就省会及工商繁盛之区建立一市，不设处局只分科办事以为各县日后创办市政之模范；设立市政传习所，以培养市政人才(14)；提倡市办公用事业；各省修路应与矿区联系以期相济为用；改良土路及渣石路面；严令取缔军警民团无票乘车及自由借用车辆。(15) 从上述列举与说明可知：道路协会的确在促使中央政府作出改良市政的决策方面，起到了积极的推动作用。 4.对地方市政当局开展市政革新起着积极引导作用 道路协会的市政参与还对地方市政当局开展市政革新起到积极引导作用。道路协会对成都市政的影响，就很能说明这个问题。川军将领之一——杨森，很想在市政方面有所作为，他任重庆商埠督办期间，在市政建设方面虽非一无是处，但因是市政门外汉，又缺少市政方面的高参，而于重庆市政发展无大的贡献，以至于被讥讽为“多更张而少系统，实系一破坏家，绝对非建设家”(16)。道路协会派会员陈维新入川，陈于1923年冬在成都成立了道路协会四川分会。此时，杨森督理四川军务善后事宜，驻节成都。陈遂成功鼓动杨森及其他川中将领修筑川路。次年，成都市政开办，成灌、成简马路相继规划进行修筑。结果，川路建设锐进，成都市政得到较快发展。到1928年时，“市政粲然，县道平夷，万商云集”。曾经与陈维新一起指导和宣传路政、市政长达6年之久的道路协会驻川代表——金豹庐认为，这样的结果应归功于“协会同仁之主持总枢，先声夺人”(17)，即道路协会方面的提倡与指导。对于该会对各地市政革新积极的促进作用，上海市长张群1931年在道路协会上海路市展大会开幕致辞中进行了充分肯定，认为该会在诸如为各地贡献市政人才、市政发展计划，提供市政参考和指导等方面对市政革新发挥了积极的推动作用。(18) 道路协会出版的《道路月刊》、《市政全书》等路、市政书刊，也推动着地方市政当局革新市政。由于《道路月刊》的发行广，影响大，它对全国各地市政的褒与贬，都会引起各地方市政当局的注意，这就使得被褒者受到了激励，被贬者也难以无动于衷，必待改进而有所交代，从而在无形之中对各地方市政起着鞭策作用。1930年，《道路月刊》连续发表短评，批评成都市政的腐败。对此，成都市政当局不得不做出回应，表明自己正在积极整顿道路，并已拟定了清洁市街计划。这实际上是针对批评而积极筹划如何整顿市政。(19)这个例子很好地说明了道路协会的市政宣传，的确起到了引导和促进各地方市政当局开展市政革新从而对民国中期的市政革新起了推波助澜的作用。 道路协会的市政参与对民国市政发展的积极推动作用，受到了外界的好评。1924年，道路协会的名誉撰述、英国人N·E·B·Ezra充分肯定该会的市政参与对中国市政发展的推动作用，认为道路协会是提倡道路建设事业的“唯一中心处”。在民国中期，道路协会还被国人认为是“路市两政建设之导师”。(20) 值得注意的是，道路协会的市政参与对民国市政革新与发展的推动，是当时任何专门性市政研究组织，如：中华市政学会(21)、北平市政问题研究会及后来的中国市政协会等，所无法企及的。故就学术性社团组织范围而言，道路协会是近代中国民间参与市政的一个比较成功的典范。 综前所述可知，道路协会实际上成为了民国市政发展的重要推手。但需要指出的是，道路协会的市政参与也存在很大的局限性。如：该会最初的拆城筑路宣传，对于城垣不加分别地鼓动拆除，显然失之矫枉过正。同时，道路协会对市政的参与始终感到力不从心，难以兼顾市政建设整体。不过，如果我们回到历史的情境中，观照该会服务于路市两政的立会宗旨，就会对其存有的局限多一分同情与理解。 二、中华全国道路建设协会成功参与市政的主要原因 1.能够在特殊的政治生态下因势利导而行 对民初的中央政府而言，本应履行其政府职能，开展道路建设，发展交通事业，但因其可资利用的资源——包括资金、管理资源严重匮乏——缺少现代市政管理经验和知识，故力不从心或心不在焉。同时，中央集权的荒废，中央政府很难有落实政令的能力。尽管如此，作为中央政府，它却不能无视来自地方和民间的合理的利益诉求。毕竟，它还能够为民间组织之所不能为，能够颁行民间所无法颁行的政令，给予民间以政策性扶助。地方政府尽管各省各自为谋，在地方建设方面困难重重，但是它们也拥有不为民间所有的行政资源。并且，地方市政当局不能没有民间或地方社会的支持，在市政方面不能无动于衷，对活跃于全国和地方的民间力量不得不有所借重，对他们的呼声不能不有所回应。就民间社会而言，其在民初获得了相对自由的社会活动空间，有可资利用的社会资金和优质人力资源——一批懂得现代市政管理知识和道路建设的专门人才——尽管并不充足，并且积聚了相当的社会动员能量，但却缺少政府手中的公权力。总之，民初的国家与社会之间形成了一种特有的互补互制的生存机制。 到了民国中期，随着党国政治的强化，虽然国家的力量在不断扩充，但因政治运行在理论上没有完全偏离孙中山三民主义的仪轨，一时还有些包容民治的真精神，故民初建立的这种国家与社会之间的互补互制的生存机制，尚未完全遭到破坏。 在民初，中央政派分立，政潮迭起，地方军政势力各是一方，争斗激烈。故任何牵涉政治纷争的民间参与，都可能使良好的市政参与努力最终难有作为。在民国中期，国家力量总体上呈现强化之势，对于民间社团组织的监控不断强化，后者如果表现出侵夺国家管理权力的趋势，则必将因不为强势所容而无所作为。因此，对于道路协会而言，要想在路市政建设方面有所作为，必须因势利导而行，而其中的一个关键就是，绝对不能卷入政治斗争的漩涡，不能触碰政府不欲被触碰的政治高压线。故道路协会屡屡表示自己关注和倡导的是路政、市政，在现实的政治上取超然态度，会务进行“不涉政治问题”(22)，否则“恕不登录”(23)。由此避免了卷入政治斗争的漩涡。 同时，道路协会还很善于利用国内形势的变化，进行有针对性的宣导，始终保持会务的发展朝着推进市政革新的方向发展。在道路协会成立之初，国内“废督裁兵”的呼声甚嚣尘上，而地方自治运动恢复。于是，该会大力宣扬兵工筑路救国，拆城筑路，发展市政；随着地方自治运动的高涨——一段时间内以“联省自治运动”的形式表现出来，城市自治呼声的增强，市政革新力量的壮大，它又大力提倡修筑省道，宣导发展市政。到了民国中期，道路协会的市政宣传，又在理论上附丽于三民主义，在事务上继续为政府提供智力支持，更加注意通过争取中央政府的决策支持推行自己革新市政的主张。如此等等，都表明道路协会在市政参与的过程中，始终能够因势利导而行，表现出高超的参与智慧。 2.依托各界名流、借助分会以推动市政革新 道路协会在市政参与的过程中，还能够广泛联络各界名流，充分地利用其所拥有的各种资源，依托名流壮大声势，积极促成省、县分会，藉此推动市政革新。 这些名流包括党、政、军、工、商、学等各界人士，既有一国之元首、权倾一时的军阀，又有富甲一方的绅商，拥有声望的大学校长，以专才见长的路市政专家，还有省、县、市的职员，以及海外华侨和在华西人等。 名流入会的形式，多为道路协会邀请其为总会中的名誉正、副会长，名誉董事、永久会员等，或为分会的名誉正、副会长，名誉董事。在分会成立以前，多以名流为分会筹备群体的负责人或筹备员。故道路协会的名誉正、副会长，名誉董事、永久会员，多为军、政、商、学等各界的头面人物。而分会负责人或名誉负责人，则多为地方军政实力派人物。遍查各道路分会，几乎莫不如此。 道路协会如此作为，与会长王正廷的会务发展主张密切相关。他主张联络在全国或地方上具有实力和影响力的人员，只要他们公正明白，热心公益，就不妨与之携手。并自信道路协会所作所为，事关国家社会大利，“其人亦断无不乐赞助之理”(24)。 道路协会对各界名流的借重，对成立分会的重视，争取城市绅、商的支持，地方军政势力和中央大员的护持，乃至中央政府的政策支持，架起了联络和沟通国家与社会之间的桥梁，最大限度地实现了化阻力为动力，最终使市政宣传逐渐变为市政发展的现实。同时，分会的建立，使道路协会撒布了路市政宣传和路市建设的推广网络。分会成立后，道路协会的路市政参与得以延伸到县、市。分会的筑路或筹划筑路等活动，推动了各相关县城和市区的道路建设。 3.采用灵活多样的宣传方式 为了制造市政革新舆论，道路协会采取了多种宣传形式。根据道路协会自己的总结和《道路月刊》的相关刊载，笔者将这些形式归纳为两大类：一类是集会宣传；一类是书报宣传(见表1)。通过多种多样的舆论宣传，道路协会不但扩大了自身影响(包括《道路月刊》的影响)，还使得市政宣传向全国各地扩展开来，舆论宣传所聚集的能量越来越多，市政革新的理念越来越深入人心。 4.设法保障基本会务经费并取信于众 道路协会要持续不断地开展会务，参与市政，就需要一定的经费。因此，道路协会一直比较注重筹措经费。它借鉴了基督教青年会的组织形式，发起征求会员大会，以会费为会务经费主要来源，使基本会务经费得到保障。另外，道路协会还不失时机地编辑发行社会急需的路市政著作，且注意推销自己的机关刊《道路月刊》。所以，道路协会的书刊发行费在很多时候(尤其是到了民国中期)成为了该会基本会务经费的重要组成部分。此外，道路协会还经常联络各地名流或市政建设机构，争取他们(它们)的捐助，不断地或多或少地使会务经费得到必要的补充。