我国农业政策性银行金融风险的成因及对策，本文主要内容关键词为：政策性论文,成因论文,对策论文,金融风险论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国农业发展银行是1994年经国务院批准成立的农业政策性银行。三年来，各项业务迅猛发展，1996年末各项贷款余额达到6251亿元，年均增加1466亿元，在我国金融体系中占有重要地位，对支持和促进农业、农村经济发展起着举足轻重的作用。因此，正确认识农业政策性银行面临的金融风险，分析其成因，寻求防范和化解对策，对维护我国金融体系的稳健运行，对促进经济的健康发展都具有重大的意义。
一、农业政策性银行金融风险识别
有人认为，我国政策性银行是政府的银行，是为实现国家的产业政策和区域发展政策服务的，风险由政府承担，不存在金融风险问题。我认为这种看法是不正确的，而且是有害的。政策性银行是否存在金融风险，与政策性银行金融风险由谁承担以及金融风险的具体表现形式是不同的问题。政策性银行作为独立核算、自主经营的独立法人主体，是承担政策性业务的特殊金融企业，在经营活动中不仅存在财产损失的可能性，而且可能性比一般商业性金融企业还要大，因此显然面临着巨大的金融风险。但由于我国政策性银行是政府独资创办的，国家是政策性银行财产的唯一的所有者，财产的损失或者说风险最终是由国家承担。政策性银行的金融风险的确不会直接引起挤兑，更不会直接引发金融风潮，但是会通过其他方式表现出来。如随着损失的增加，风险的增大，政策性银行对经济发展的支持促进作用将逐步削弱，直至丧失；它将因严重亏损而加剧国家财政收支困难；它将因大量的不良资产倒逼中央银行超额发行货币，引发通货膨胀。实质上，不良资产本身就是潜在的货币化的通货膨胀压力。特别是由于政策性收购资金已成为我国货币发行的主渠道，因此，农业政策性银行的金融风险将直接影响或决定我国通货膨胀的状况。可见，政策性银行无疑存在着金融风险，只不过其金融风险主要由国家承担，尽管其风险的表现形式不同，但对金融秩序和经济生活的危害同样是极大的。
目前，我国农业政策性银行存在着严重的金融风险，主要表现如下：
1.不良贷款数额大，比例高，上升趋势尚未得到有效遏制。据报表反映，1995年末农业发展银行不良贷款占贷款总额的20%，1996年末占26%，今年2月末，已达27%。然而，据最近农发行部分分行信贷资产清理试点的结果看，不良贷款的实际比重远远高于报表数据。而更令人担忧的是，不良贷款急剧上升的趋势尚未得到有效遏制。
2.农业政策性信贷资金被挤占挪用现象严重。由于农业政策性银行的特殊性，贷款的占用形态还不能完全反映资产的质量状况，农发行面临着更严重的政策性金融风险，即农业政策性信贷资金被大量地挤占挪用。从粮棉油贷款与库存值挂钩的分析，可以清楚地反映粮棉油政策性贷款被不合理占用的严重状况。据对各省（自治区、直辖市）1996年末“库贷挂钩月报表”的数据汇总，截止1996年末，全行（不包括总行营业部）粮棉油贷款余额5176.7亿元，粮棉油直接库存值2861.1亿元，直接库贷比例55.27%；合理的视同库存值占用578.56亿元，占11.18%；不合理贷款占用1737.04亿元，占粮棉油贷款余额的33.55%。不合理贷款占用的具体构成情况是：(1)1991年至1995年的粮食财务挂帐665.44亿元；(2)1996年当年应收未收财政补贴款占用47.98亿元；(3)1996年粮食企业亏损占用220.7亿元；(4)固定资产超支占用178.99亿元；(5)其它挤占挪用623.93亿元。实际上，从部分分行清理试点的情况看，挤占挪用情况比报表反映的还要严重得多。
3.企业破产兼并不规范等原因导致银行债权受损。实施企业破产兼并，是当前国有企业改革的迫切任务，今年国家进一步加大了企业破产兼并的力度。支持开户企业兼并破产，农发行义不容辞。然而，据调查一些地方和企业采取各种不同方式，借破产兼并之名，行逃废银行债务之实。有的地方甚至出现不是农发行直接贷款的企业破产，其与农发行贷款企业之间的债权债务关系却转换为破产企业与农发行之间的债权债务关系，即把农发行作为直接债权人，使农发行蒙受债权损失。一些地方企业破产程序不规范，不按法定程序破产，还有一些地方超越试点范围在试点城市以外的地区，越权使用国家有关破产兼并的优惠政策。此外，在农发行分支机构增设后，接收业务时由于各种原因，有的行接过来一本糊涂帐，帐据、帐表、帐帐不符。这其中潜伏着严重的债权风险。
4.财务亏损状况严重，呈上升趋势。
农发行1995年开始财务单列，从2年多的运行情况看，财务状况堪忧。剔除财政利差补贴，1995年亏损91.97亿元；1996年亏损89.54亿元；1997年预计年亏损将达160亿元左右。农发行财务状况恶化除了信贷资产质量差这一原因外，主要包括：(1)资金成本高。农发行资金来源的90%左右是向中央银行借款，去年5月1日利率调整前，农发行各项贷款利率比人民银行相应的再贷款利率高0.5—0.8个百分点，经去年两次利率下调后，各项贷款利率比再贷款利率低0.5个百分点以上，其中农副产品收购贷款优惠利率与人行半年期借款利率倒挂0.9个百分点，形成严重倒挂。因此，随着信贷规模增加，亏损必然同步增加。(2)开户企业欠贷款利息问题日益严重。1995年末农发行开户企业共欠息63亿元，1996年末欠息额达163亿元，比上年增长159%，企业大量欠息使农发行有收入无资金，还要垫付交纳营业税金及附加，加剧了财务资金紧张的矛盾。(3)财务政策不能落实，自有资金的补充与业务规模增长不相适应。按照国务院规定，农发行缴纳的营业税应当全部返还，作为国家对农发行的资本增资，但是1995年和1996年农发行共缴纳营业税45.5亿元，实际退库返回农发行不到5亿元。农发行的贷款规模从1994年划转资产时的2500亿元增加到1997年3月底的6300多亿元，但资本金却增加不到20亿元。(4)财政利差补贴不足且不能按时拨补到位，利差补贴政策难以激发农发行财务管理的活力。目前，财政对农发行的利差补贴是在核定亏损计划的基础上按照保本微利的原则计算确定的。但是，受财政预算制约，核定亏损计划很紧，且不能按时拨补到位，迫使农发行增加向人民银行借款规模，加大了亏损。从长远看这种方式遏制了农发行经营管理的活力，制约了农发行根据经营状况作出中长期计划的能力。
二、金融风险成因及防范、化解对策
农业政策性银行面临的风险是多方面原因造成的，具体来说主要有以下几方面原因：(1)政策性经营与利益补偿机制不健全的矛盾。政策性银行是执行国家产业政策和区域发展政策的银行，不以盈利为目的，业务经营中政策行为强，自主经营权比商业银行小，贷款投向的弹性弱，往往经营的都是商业银行不愿干或干不了的低利业务，甚至亏本业务。这就必然要求国家财政支持，给予相应的利益补偿，这是政策性银行健康发展的基本保证，同时也是现代市场经济中政府的重要职能。而现在利益补偿机制不健全，如利益补贴不足且不能按时拨补到位，资本金补充不足等。(2)地方政府行政干预严重，影响农发行业务经营的自主权，导致农业政策性资金的不合理配置。(3)政策性企业效益低下，亏损严重，侵蚀政策性信贷资产，降低了信贷资产质量。(4)业务划转和代理期间造成的风险。农发行在增设分支机构中发现，由于1994年业务划转时农发行没有自己的分支机构，不少基层代理行将不属于国务院界定的农业政策性金融业务划到农发行的帐上，有的是政策界限不清造成的，而不少是人为的，增大了农发行的现实风险。(5)从农发行自身来看，由于建行时间短，加之前2年实行业务全面委托代理，今年才基本实现业务自营，管理制度尚不健全，经营机制尚不完善。(6)风险意识淡薄。
针对金融风险的形成原因，防范和化解金融风险的对策如下：
1.坚持政策性与效益性相统一的原则，完善农业发展银行的利益补偿机制。农发行以政策性为首要目标，不以盈利为目的，但不能不讲经济效益。农业政策性银行是信用中介机构，既为“银行”，既为特殊的金融企业，不论被赋予它的政策功能有多大，必定有它企业性的一面，就得经营，就有个成本问题，不能不计成本，不讲经济核算，无止境地亏损下去。农业政策性银行首先要办成“真正的银行”，实现政策性效益性的统一，才能有效控制风险，也才能真正起到扶持农业和农村经济发展的作用。要坚持效益性，同时又要避免利益趋动导致经营方向的偏误，产生盲目逐利趋向，那么关键是要建立合理的利益补偿机制，(1)完善财政补贴机制。完善利差拨补制度，建议利差补贴每年按照贷款的一定比例来确定。合理确定经营费用补贴，根据政策性信贷资产的经营需要，确定一定比率的经营费用；(2)建议人民银行合理调整农发行借贷款利率，逐步缩小负利差；(3)提高呆帐准备率。农业政策性贷款的特点决定其所面临的风险比商业银行大，其呆帐准备率应高于商业银行；(4)允许农业政策性银行在坚持政策目标的前提下，在国家界定的业务范围内，盈利经营；(5)建立财政增补资本金制度。财政部要尽快落实农发行营业税退库返回政策，保证国家对农发行的资本投资及时到位，建议对1995、1996年农业发展银行已经缴纳入库的营业税，地方政府还没有退还的，由财政部直接从有关各省（区、市）的决算中抵扣并返还农发行，从1997年开始，农发行的营业税由总行统一向中央金库缴纳，统一向中央财政办理退库。
2.正确处理政府决策与自主经营的关系，保证农发行正常的经营自主权。农业政策性银行是由政府独资创办、贯彻政府意图而设立的政策性金融机构，其贷款的投向、投量、利率等宏观的、主要的决策权由政府控制；另一方面，确保农业政策性银行相对独立的、自主的经营权，却是农业政策性银行充满活力，防范金融风险，充分发挥职能作用所不可或缺的基本条件。现在关键是如何界定国家所有权与银行经营权的关系，使农业政策性银行的所有权与经营权分离。国家对农业政策性银行的所有权及其管理权应通过以下方式实现：银行中由国家投资形成的所有者权益属于国家，所有者权益通过行使资产受益、重大决策和选择主要负责人等权利来实现。在保证国家所有权和宏观决策权的前提下，农业政策性银行以依法获得的法人财产权，独立行使民事权力，承担民事责任，自主经营，农发行在政府界定的业务范围内，具体贷款给哪个企业，支持哪个项目，应是自主决定的，政府及有关部门不能干预。只有这样，农业政策性银行才能把有限的农业政策性资金投向能够带来较好收益的政策性融资项目，实现政策性资金的良性循环。当前应抓紧制定《中国农业发展银行条例》，把农发行的经营管理纳入法制化的轨道，用法规的手段来维护政策性银行的权利。
3.切实清理消化历年粮食财务挂帐，妥善解决企业巨额亏损。据统计，1991—1995年的粮食财务挂帐占全行1996年末不合理占用贷款的38.3%。因此，切实解决好粮食财务挂帐的清理消化问题，对于减少政策性贷款的不合理占用，提高库存值占贷款的比例，化解信贷风险，有很大的促进作用。建议对1991年以前粮食政策性财务挂帐，各级财政部门应将消化资金纳入当年预算；对1992—1994年粮食年度的财务挂帐，在分清责任，签订消化协议并保证按期消化，不挂新帐的前提下，比照1991粮食年度以前粮食财务挂帐消化办法，对其中的政策性挂帐，由银行实行停息处理，并以签订责任书的形式落实。同时，要妥善解决1995、1996年间的粮食企业巨额亏损问题。
4.支持粮食企业加强经营管理，扭亏增盈。积权支持企业加强管理，扭亏增盈是消化银行不良资产，提高信贷资产质量，化解金融风险，实行防治结合的重要措施。要发挥农业政策性银行职能作用，促进粮食企业扩大销售；清理和防止挤占挪用，减少粮食企业的利息支出；要加强对粮食企业财务活动的监督，控制粮食企业的各种不合理开支；要积极支持企业拓宽经营渠道，增加收入来源；对财政给粮食企业的各种补贴，要在年初列入预算，并及时拨补到位；随着粮食风险基金制度的健全和完善，要及时运用粮食风险基金解决粮食企业因执行保护价收购和销售而产生的亏损。
5.以全面清理信贷资产为契机，提高风险意识，健全内控机制，加强风险管理。通过清理，要弄清三个方面的基本情况：(1)农发行债权是否落实，即农发行贷款额与借款人借据数额是否相符，不符的原因是什么；(2)农发行贷款是否符合农业政策性金融业务范围；(3)贷款的实际质量形态及不良贷款的形成时间和形成原因。对清理中发现的问题，要采取边清边纠的办法，积极妥善处理。债权债务关系不清的要尽快理顺、落实；对不具备法律效力，手续内容不健全或流于形式的担保抵押要重新办理；对不符合农发行业务范围的信贷资产，要与有关银行协商，原则上退回代理行或原划出行，解决不了的要提请人民银行稽核、协调、裁决；对不良资产要弄清形成时间和原因，分清责任，寻求对策。
为防止前清后乱，在整个清理过程中，要坚持建章建制，规范管理的原则，力争在较短时间内从上到下建立起一套具有农业政策性银行业务特点的管理运作和风险防范机制，一是要成立风险防范机构，目前，农发行总、分行都已成立了资产保全领导小组及办公室，专门负责资产清理、债权管理和风险防范工作；二是要迅速完善各项风险防范管理制度，包括建立严格的审贷分离制度，贷款“三查制度”，授信管理制度，企业资信评级制度和钱、帐、印、押分管，交叉复核，定核内外对帐制度等；三是要提高全员素质，为风险管理创造良好的人力基础；同时要规范办事程序和行为，不论领导干部还是一般人员，都要认真执行政策和各项规章制度，依政策、按程序办事。四要加大稽核力度，重点突出风险监督。除大力开展以粮棉油收购资金为主要对象，以信贷资产质量为主要内容的稽核外，还要开展利息收支、经营效益、行长离任等的稽核，防范和制止各种违纪违规和经济案件的发生。根据农发行业务发展需要，要建立健全各级行的稽核机构，充实人员，要求各级行都要配备专职稽核人员，同时要做好现有干部的培训，提高政治业务素质，建立起一支“识宏观、懂法规、知实情、敢管理”高素质、高水平的稽核队伍，逐步建立起与我行业务经营相适应的强有力的稽核监督组织体系。要通过资产清理，暴露金融风险，达到提高干部职工风险意识的目的。
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