简论加入WTO后我国农垦发展的对策与思路，本文主要内容关键词为：对策论文,思路论文,我国论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：1000-8780(2000)10-0033-05
一、作用与意义
1999年12月15日，中美两国就中国加入世界贸易组织（WTO）协议的达成，伴随着中国与欧盟等WTO主要成员国双边谈判即将全部结束，历时14年艰苦谈判，我国将很快成为WTO的正式成员。中国加入WTO是中国经济全面与世界经济接轨并参与经济全球化的切入点，将为我国经济发展提供广阔的国际市场和发展机遇，当然也会在诸多领域面临严峻的冲击和挑战。对创建五十多年，拥有1200多万人口（其中职工437.5万），5052家独立核算企业（其中国有农场2101家），拥有3900多万公顷土地（其中已开垦耕地470万公顷），拥有2300亿元资产（不包括土地、防护林、部分农业基础设施），年创国内生产总值近700亿元，年出口商品额70多亿元，年上缴国家税金50亿元以上，每年为市场提供大量粮、棉、油、豆、奶等农副产品的超大型国有农业企业群——农垦系统来说，加入WTO的意义和作用非常重大。入世对农垦系统来说不仅仅将是面临国内国际两个市场的竞争与挑战，也是用外力促其制度创新、机制转变、力争经济腾飞的良好契机；也是新的历史时期农垦事业能否兴利避害、争生存促发展，在社会主义市场经济体制下继续发挥作用的重大课题。入世后，国家将参照WTO的准则规范我国现行农业生产、流通、金融、贸易等各项制度，必将加快我国农业市场化进程。外部制度方面的创新将为农垦经济与世界经济接轨创造更为宽松的政策环境，有利于农垦产品走出去，直接参与竞争；有利于加快和优化农垦产业、产品结构的调整。农垦系统将依据两个市场的需求和国际通行的规则加大产业、产品结构调整的力度，使产业、产品结构的调整能发挥区域比较优势。随着入世后许多歧视性限制的消除，有利于农垦系统对外资、新技术、新项目的引进，将大大提高农垦系统经济的实力和科技含量，全面提高其产品的市场竞争力。另外，也有利于农垦大胆面向国外市场，除了加大产品的出口外，农垦也可以将成熟的管理、经营、加工技术输出到非洲等发展中国家，并有组织地将大批熟练工人输往国外，参与国际劳务市场竞争。总之，入世对农垦是挑战，也是机遇。农垦必须正视当前存在的障碍与问题，探索制定新的发展对策与经营思路。
二、障碍与问题
近年来，曾经在历史上为我国国民经济建设、屯垦戌边等方面为国家做出过突出贡献的农垦系统，由于主客观多种因素的影响，连续三年经营亏损，举步维艰。特别是我国加入WTO在即，长期存在的体制、机制、结构的缺陷的矛盾将更为突出，必将成为入世后农垦经济健康运行的障碍与问题。
（一）管理体制的障碍
目前，农垦管理体制是分别由中央和地方政府管理的两种形式，政府对垦区，尤其是中央政府对广东、海南、新疆、云南、黑龙江等直属直供垦区的管理与监督相当薄弱。直属直供垦区由中央财政投资，所有者为中央政府，中央政府委托农业部管理，其事业费和其他经费也由农业部划拨到所属垦区。但直属直供垦区的领导班子的选择权在地方政府，税收也上缴当地政府，致使农业部及农垦局既无经营者的选择权，也无所有者应享有的收益权。所有者与经营者责、权、利几乎完全脱节。这些垦区和所属管理局大多依靠农垦行政事业费生存，尽管下属农场或企业经营亏损，甚至连工资都无法发放与他们几乎不发生关系，垦区、管理局工资、奖金照发。垦区、管理局管理机构与下属企业的责、权、利也是脱节的。这是农垦管理体制的缺陷之一。其二是，尽管经过二十多年的改革与探索，计划经济体制下形成的政企不分、企社合一的农垦管理体制没有根本性的改变，截止1999年底，全国农垦半数以上的省级垦区已经完成了由行政、事业型管理机构向企业集团或有限公司的转制，但多数的管理机构（包括已转制），仍沿袭政企不分、企社合一的传统管理方式。依旧习惯用行政命令指挥企业生产经营活动，集企业人、财、物调配为一身的传统管理仍较为普遍。管理层过分强调农垦系统的特殊性，忽视其企业属性，寄希望于国家政策的倾斜和投入，不想、不愿在管理体制上有较大突破，怕触动既得利益。尽管多年来国家有关部门对农垦管理体制改革有明确的要求：“有直属企业的垦区要走集团化、公司化的路子。省级农垦主管部门改组为集团公司，所属企事业单位成为集团成员。省级主管部门所属的管理局改为派出机构，逐步转为经济实体”。（注：农垦经济、社会发展“九五”和2010年规划。《农垦工作文件选编》第792页。）但实际情况是，不少垦区名义上虽转为企业集团或有限公司，但内设机构、职能俨然为另一个地方政府，凡地方政府所有的管理社会的水利、环保、土地、社保、公检法、文教等职能部门一应俱全外，指挥生产经营的机构和职能也面面俱到。个别垦区的管理局非但没有转为经济实体，而是由大划小，数量增加。不少垦区依旧维系总局、管局、总场、分场、生产队的五级管理。甚至某些农场也参照一级地方政府，内设行政局、处、科，包揽社会事务的管理，为既能抓生产经营又能拥有管理社会职权而乐此不疲！这样大而全的机构设置，最直接的矛盾就是巨大管理费用致使产品成本居高不下，既挫伤了农业职工承包的积极性，也降低了产品的市场竞争力。以黑龙江垦区某农场一农工种植大豆成本分析为例。1999年他承包的大豆亩生产成本为269元。其中间接成本和直接成本为129和140元。间接成本129元的构成分别是：三级管理费21.95元，养老金45.4元，农税9.72元，工会经费8.18元，宣传经费0.67元，财务费用19.4元，公检法1.5元，医疗8.18元，教育经费5.13元，各项基金8.87元。若以亩产145公斤计（中上等产量），按当年国家收购价每公斤1.72元计，该农工每亩净亏19.6元。在269元的成本中，三级管理费、财务费用、公检法、文教卫生等费用已接近30%。2（注：贾大明：关于黑龙江垦区养老保险制度问题调查，《中国农垦经济》2000年第1期。）
政企不分、企社合一、机构重叠、人浮于事、效率低下、管理费用居高不下的管理体制是近年来农垦经济低谷运行，效益持续滑坡，竞争力下降的主要原因。从1997年至1999年，农垦国内生产总值同比增幅为6.69%、4.39%、和7.19%，比同期全国国内生产总值增速低1－5个百分点；三年经营亏损，1997年亏损19.4亿元，1998年为43.5亿元，1999年为45亿元。同期，农垦的管理费年均在120亿元以上。3（注：全国农垦统计年报，中国农垦财务年鉴，1997、1998年。）
（二）结构的障碍。
近年来，农垦的产业、产品结构有所调整，但结构调整的方向、力度仍然不能适应市场的需求，传统的生产原材料的种养业和初级产品加工业仍居农垦产业的主导。各产业间比重变化不大。
农垦国内生产总值一产二产三产
1997 665.34亿元
45.47% 32.79% 21.74%
1998 686.99亿元
44.82% 32.52% 22.66%
1999 679.89亿元
43.38% 32.85% 23.77%
摘编自：1997－1999全国农垦系统统计年报和统计提要。
农业上仍以传统的粮、棉、豆、油、天然橡胶等原料型初级产品为主，停留在重生产重产量的粗放经营层面上；工业上以原煤、饲料、食品加工、纺织、建材、造纸、乳制品等劳动密集型、科技含量和附加值低的初加工业层面上；第三产业也仅停留在传统的商业流通和满足系统内消费的方面，真正能面向市场，经营效益较好的企业和项目较少。“一流的原料，二流的加工与包装，三流的价格和收益”仍是农垦多数产品的真实写照。此外，农垦主要农产品成本高于国际市场同类产品，也是入世后难以同国外产品竞争的原因。天然橡胶是农垦的主产品之一，产量占国内天然橡胶消费总量50%以上。以天然橡胶生产为例，我国海南垦区天然橡胶直接生产成本5000元／吨；综合成本8000元／吨，而越南天然橡胶综合成本为3000元／吨，斯里兰卡6350元／吨。海南垦区天然橡胶平均综合价比国外产胶国高出25%－80%。4（注：林尧俊等：加入WTO后对海南天然橡胶生产的影响，《中国农垦经济》2000年第4期。）农垦生产的小麦、大豆、玉米等都存在类似问题。在市场瞬息万变和需求多样化的今天，农垦产业、产品结构调整缓慢，缺乏市场急需、竞争力强的名牌和拳头产品不仅是当前农垦经济运行效益低下的主因，也将成为入世后农垦系统难以面对国际市场竞争的刚性障碍之一。
（三）人才的障碍。
国家之间的竞争，归根到底是各国企业之间实力的竞争；企业之间的竞争，归根到底又是人才与科技的竞争。农垦创建五十多年来的历史，也是数以百万计的知识分子、转业官兵、知识青年智慧和汗水无私奉献的历史。在高度计划经济体制下，无论是农垦创建初期，还是五六十年代，农垦可以依靠国家行政指令成批调入所需的科技人员、管理人员、教师、知识青年，这是农垦保持较高的生产力水平和较高商品率的人才保障。改革开放，特别是实行社会主义市场经济体制以来，人才的流动方式已由指令计划向市场配置转变。随着沿海经济发达地区与中西部经济发展差距的扩大，不仅农垦系统急需的管理、科技等专业人才不愿进入，农垦原有的各类专业人才也纷纷外流。改革开放以来，新疆生产建设兵团外流的各类专业人才3万多人。黑龙江垦区的管理人才、科技人才也纷纷南下。部分边疆农场，所有的大学本科生都走光了。
除外部制度因素外，还同农垦生活环境改善速度慢，收入与发达地区差距不断扩大不无关系。1998年农垦职工年均4534元，比全国职均工资低3731元。1999年，全国城镇职均年工资8346元，同比增长13.1%，而同期农垦职均年收入仅4615元，同比增长0.39%，农垦职均年工资收入比全国职均收入低80个百分点。此外，地处边疆的农垦企业的生活环境、教育质量、发展机会与沿海发达地区和大中城市的差距呈扩大的态势，也是农垦系统难以吸引人才的原因之一。人才的外流和企业经营效益的下滑，致使企业不得不减少对科技研究和新产品开发的资金投入，农垦的科技成果明显减少。“八五”以来，不仅重大科研成果数量呈减少的态势，一般性科研成果数量占全国农业系统科研成果的数量的比重仅为6%，比“七·五”期间下降了5.7百分点。5（注：赵方田：进一步加大科技工作力度，《中国农垦经济》1998年5期。）人才外流，科研上不去，必然导致产品科技含量和附加值低，在市场竞争中处于劣势。
此外，由于农垦现行管理体制的缺陷和存在的客观困难，加上管理层面对科技与人才重要性认识不到位，措施不得力，使本来就处于信息不均衡和竞争不平等状态下的农垦系统在未来市场和人才竞争中处于劣势。特别是在入世后的一段时期，农垦系统的这种劣势将更加凸现出来，直接制约其在经济全球化状况下生存空间的开拓力与整体运营效益的提升。
（四）思想观念的障碍。
高度计划经济体制下形成的思想与经营观念将是入世后农垦系统必须尽量调整与克服的重要障碍之一，思想解放与观念更新的力度难以适应市场经济机制建立与发展的需要，已是农垦系统较为普遍存在的现实。把企业的发展，职工生活的改善过多地寄希望于国家政策支持上，“等、靠、要、怕”的思想比较严重；小富即安，不思进取的思想也比较普遍，明知现行管理体制存在许多缺陷和问题，却不愿进行深入的改革，缺乏制度创新、机制转变的内在动力；过多强调农垦特殊性，幻想既能保留行政权力又可以经营企业，习惯走政企不分、企社合一的老路。在经念上，不能适应市场经济的发展和变化。主要表现之一是，重生产轻营。在短缺经济结束，市场受资源和需求双重制约的条件下，农垦企业仍将注意力集中在生产环节上，让产品被动适应市场。坐等客户上门，不在营销上下功夫，导致产品积压，增产不增收。之二是重产量轻质量。许多企业仍在提高产量上下功夫，忽视产品结构调整和质量的提高。许多产品多年一贯制，质差价低，不受市场欢迎。在买方市场的状态下，这样的产品难以创造良好的收益也就不足为奇了。之三是自我封闭，，缺乏与外界的联系与交流，缺乏市场、贸易、金融、现代营销等方面的知识，在日趋激烈的市场竞争面前被动应付。农垦系统的多数企业地处边疆和偏远经济欠发达地区。在计划经济时代，自给自主是企业生存的基础。农垦企业又常以农业战线上的“国家队”自居，主、客观原因使农垦系统容易自我封闭，对新的经营观念、管理模式、瞬息万变的市场和急速变革的国有企业、农村经济改革置若罔闻，反应较为迟顿。多数农垦企业仍固守在边疆和偏远地区，对在经济发达地区和中心城市建立产品销售中心与信息窗口裹足不前。之四是忽视职工的物质利益，难以调动职工的积极性与创造性。许多农垦企业重视对职工的精神奖励，忽视物质奖励，无法满足职工对物质生活改善和提高的正当要求，挫伤了职工的积极性，企业缺乏凝聚力，致使各类专业人才和职工外流。
三、思路与对策
加入TWO，是党中央、国务院为实现我国21世纪改革开放战略目标的重大决策，是进一步深化农村改革、促进农业现代化、提升农产品竞争力的必由之路。农垦系统必须抓往这一重要机遇，遵循入世后的规则和市场经济的规律，以制度创新、机制转变为突破口，进一步解放思想，更新观念，制定有利于尽快提升企业整体经营质量和效益，有利于为国民经济建设做出更大的贡献，有利于提高和改善农垦系统职工生活质量与生存环境的新思路、新对策。
（一）农垦管理体制改革要有重大突破。
农垦管理体制改革必须依据市场经济运行规律和建立现代企业制度的要求，进行有突破性的改革，以实现制度创新。根据“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的原则，有直属企业并经授权经营的垦区，要严格按规范公司化要求，组成新的管理机构，并逐步弱化行政和社会管理职能，一心一意经营授权范围内的国有资产，并切实负起保值增值的责任。没有直属企业的垦区则改为高效、精干的行政或事业管理机构，履行政府对农垦企业的政策性规划和行业性指导职能，再不要干涉企业的经营活动了。对此，农垦管理层不要再左顾右盼，既要保留行政权利、行政级别，又要拥有直接经营国有资产的权利。为了理顺关系，实现所有者与经营者责、权、利对称，为了实现对国有资产的有效监督，对中央直属直供垦区的管理体制可否采取如下选择？选择之一是，中央收回对直属直供垦区的经营管理权，委托农业部有关机构管理。假若如此，农业部将有权选择直属直供垦区的主要领导者，直属直供垦区的经营者将对资产所有者负责，企业将向农业部直接上缴经营利润或国有资产占用费。农业部还将委托有独立法人执业资格的中介组织，定期对直属直供垦区的经营管理，资产保值等整体运营状况进行评估，以便实现对所属国有资产的有效监控。选择之二是，将直属直供垦区下放给所在地方政府管理。将中央原财政、物资供应等渠道下放给地方政府，由地方政府授权所属垦区经营管理。（注：贾大明：国有农垦企业跳出“旧制”时日已到，《改革内参》2000年第9期。）总之，农垦要尽快破除以行政区域划分为总局、管理局、总场、分场、生产队的多层管理模式，尽快建立以经营利润为中心的管理体制。新的管理体制必须以市场需求和利润实现为导向，将生产经营成本、质量、利润等指标逆向分解到企业和家庭农场，运用内部经济合同规范企业经营者和劳动者的责权利关系，定岗、定责、定权、定利。按照现代企业制度的规则，建立科学的管理制度和约束机制。通过严格的、规范的、科学的、系统的营销管理、成本管理、质量和资金管理，把市场风险降低到最低限度，最大限度地降低管理生产、销售的成本，最终提高产品的竞争力和市场占有份额，以实现企业追求经营利润最大化的目标。
（二）政企分开、企社分开要有新举措。
政企分开、企社分开是国有企业改革的方向，农垦也不能例外。农垦要根据党的十五届四中全会精神和国家经贸委的要求，排列出政企分开、企社分开的时间表。位于大中城市、经济发达地区的农垦企业要尽快把所属的医院、学校、幼儿园、公共服务机构、场带队、区、乡、镇政府等移交地方政府统一管理。地处边疆、经济欠发达地区，地方政府暂无力接管的农垦企业，也要积极创造条件，为社会管理职能的剥离做好准备。可以在农场内设置精干机构，代地方政府管理农场范围内的社会管理职责，要独立核算，尽可能减轻农场的补贴。暂未剥离的医院、学校等公共服务机构也要转变机制，扩大服务范围，增加收入。有条件的单位，可以转为自收自支的经济实体。
（三）产业、产品结构调整和优化的动作要快。
农垦农业、产品结构调整的基本思路是以市场为导向，以经济效益为目标，科学合理的配置资源和优化生产布局，提高资源的利用率；依靠科技进步，增强技术创新和新产品的开发能力；在完善生产服务体系，增强产品加工、营销能力的基础上，加快产业、产品结构的调整；在提升专业化、集约化和市场化水平的基础上，全面降低生产、加工、销售的成本，增强农垦产品的市场竞争力。要确立可持续发展的战略目标，在不断提高生产经营能力和加快结构调整的同时，采取得力措施，保障垦区的生态环境和资源的可持续利用，实现经济效益、社会发展、生态保护的协调和统一。
1、农业结构调整的重点。
农垦农业结构调整的重点：一是要大力发展畜牧业为主的养殖业，围绕城市“学生饮用奶计划”，重点发展乳品加工业和奶业。二是加快发展优质高效的农产品。如加快农垦种子产业化进程，提高良种的市场占有份额。三是大力发展特色水果、蔬菜、花卉等产品。特别要加快优质的绿色发展安全健康品和有机食品，满足市场需求。绿色食品、有机食品的消费市场主要在发达国家。仅美、日、法等10个发达国家1997年有机食品的销售总额在100亿美元以上。预计到2006年，欧盟的有机食品销售额将增至580亿美元，美国将增至470亿美无。（注：绿色食品、有机食品我们如何选择？《经济日报》2000年7月10日。）
2、工业结构调整的重点。
农垦工业调整的重点是依据国家产业政策，有进有退，加快产业、产品的技术改造，发展资源能耗低、产品附加值高、市场需求旺的产业和产品。对国家产业政策不支持的“五小”企业，要坚决关、停、并、转；对工、商、运、服、建企业尤其是长期亏损产品不适应市场的，要采取拍卖、破产、承包、兼并等果断措施，尽快止住出血点。农垦工业调整的目标就是紧紧围绕市场的需求，发挥资源、加工方面的优势，加快产品升级换代的速度创建一批国内外市场的名优精品诸如王朝、云南红葡萄酒，鸭鸭、美尔姿羽绒服，安神补脑剂、必绿保健药等名、特、优产品。以名牌精品开拓市场，并以发展名牌精品战略去提升农垦工业运行的整体质量与经营效益。
3、加快旅游业等第三产业的发展。
随着人民生活水平的提高和法定节假日的增多，旅游、度假经济将持续升温。农垦可以充分利用境内的自然景观和人文景观，大力开展观光农业、度假农业，发展有农垦特色的旅游活动和项目，把城市居民吸引到农场来。黑龙江垦区大面积退耕还林、还湿地后，奇异的湿地、候鸟、森林和珍宝岛、雁富岛著名景观可以拓为旅游景区。游客到农场来，既可以享受田园风光，也可以购买农场的产品，加快发展旅游业，必将带动第三产业的联动，可以把农垦的旅游资源变为新的经济增长点，既为社会提供服务，也增加企业的收入和就业岗位。
4、大胆面向国际市场。
在积极增加出口参与国际市场竞争的同时，农垦要在非洲等国家成功创办谷物农场的基础上，积极组织劳务和技术的出口，充分利用国外资源，在非洲、东南亚等地创办农场，大胆参与国际劳务市场竞争。
（四）创立吸引、尊重、使用、培养人才的机制。
农垦的管理层要进一步认识人才对未来企业制度、科技、管理创新和全面提升效益的至关重要性。要破除用选拔党政干部标准来选择和衡量农垦企业经营者的传统方式。要把那些勇于开拓，具有现代企业管理能力，有奉献精神的人不拘一格地引入和推上企业领导岗位。在提倡奉献精神的同时，制定技术、专利、管理和为企业创利水平等因素参与分配的激励机制，将经营管理者和科技人员的报酬与其对企业的贡献紧密联系；使优秀企业经营者、有贡献的科技人员、销售人员的奉献与收入成正比，调动其积极性和创造性。尽快建立完善优胜劣汰、赏罚分明的激励和约束机制，促使管理经营者和科技人员保持市场开拓的动力和创新能力。要建成吸引、尊重、使用和培养人才的机制，并制定切实可行的、形式多样的激励政策，吸引人才和新技术项目为我所用。在借助外力的同时，注意调动原有职工的积极性，运用科学管理和分配等手段，把企业职工的创新潜能完全释放出来。
综上所述，加入WTO，农垦系统将面临一场前所未有的影响与冲击，许多由于体制、机制和政策造成的困难与障碍仅靠农垦系统自身的改革和努力是远远不够的。“改革必须付出成本”。国家除了尽快出台相应的配套制度、法规、政策，为企业创造更为宽松、平等的外部环境外，要继续给予农垦以改善生存环境、减免债务、加入养老保险保障体系等方面的政策支持。这一点至关重要，当然这已不是本文所主要涉及的问题了。