新农村建设背景下农村金融风险防范与化解机制研究，本文主要内容关键词为：新农村论文,风险防范论文,农村金融论文,机制论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-4625(2007)03-0029-04中图分类号：F830.6文献标识码：A
一、问题的提出
当前，我国农村金融改革的宏观方向性结论已经基本确定，一些基本政策也相应稳定下来(刘仁伍、吴竞择，2006)，农村金融自身运营也有所改善。然而，农村金融在具体组织与操作层面仍然存在十分严重的缺陷，尤其是农村金融风险问题仍然十分突出，已经成为制约农村经济健康运行的一大障碍(吴晓灵，2006)，并进一步导致金融支持新农村建设的能力难以得到有效提升。一方面，据央行统计资料显示，中国农村信用社的历史呆坏账为5000亿元，截至2004年，3万多家农村信用社的经营亏损面高达85％以上，全国农村信用社的不良贷款率仍高达30.3％，绝大多数农村信用社的不良资产率都远远高于四大国有商业银行，多数在50％以上，最高的甚至高达80％以上，资本金严重不足。农村非正规金融虽然在一定程度上满足了农村经济发展的资金需求，但是，由于其长期受到政府的限制，始终处于“黑市”状态(张杰，2003)，呈现出非规范化发展的局面，存在较大的风险隐患。2001年的江苏省通州“标会”风暴，涉及金额3-5亿元左右，席卷了超过60％的家庭，使当地正常的生产和生活秩序遭受严重的影响；2004年福建福安市发生“合会”大规模倒会，涉及会款7—8亿元，给当地经济带来了巨大的冲击。而个别地区的民间借贷甚至对正规金融机构产生了挤出效应，干扰了国家金融的稳定运行和有效监管。另一方面，农村税费改革以后，县乡政府财力不足所引发的债务问题已成为十分普遍的现象。以重庆市大足县为例，2001年末县乡两级负债总额达53873万元，2002年增加债务6133万元，2003年又增加债务5234万元，债务总额达到65240万元，是当年财政收入的4.69倍，可用财力的1.89倍(王东京，2004)。此外，冉光和等2006年对重庆市33个乡镇的抽样调查表明，平均每个乡镇显性负债余额高达808.20万元；而且，地方政府通过控制当地金融机构转移政府债务所引发的农村金融风险积聚与扩散问题也越来越严重。林林总总，显示出农村金融可持续发展的基础已经受到严重危害，农村金融自身的脆弱性正在不断地加剧，如果在这些问题不能够得到有效解决，农村金融、经济的安全运行将难以保障。中国正处于经济体制转型期，在当前深化经济体制改革，入世后面对经济全球化、金融一体化，以及中央致力于推进社会主义新农村经济建设、解决“三农”问题的大背景下，对中国农村金融风险问题必须引起高度重视，并采取有效措施加以防范和化解。
二、解决“增量”风险问题：完善风险防范机制
(一)中国农村金融风险微观约束机制的建设
1.完善农村金融机构的内部控制制度。科学、合理的内部控制制度是农村金融机构自我风险管理的强有力保障。第一，保证业务部门的相对独立和职责分工的明确，从而便于发生问题时能及时地暴露和得到解决，以达到内部控制制度所要求的双重控制和交叉检查的效果。第二，实行严格的授权和审批制约制度。对农村金融机构各业务部门的业务活动必须有严格的审批、授权制度，对越权、违规行为要进行严厉的处罚，对造成的损失也应追究当事人的责任。第三，建立独立的会计核算系统。会计部门是内部控制制度中非常重要的一个部门。因为其所搜集、掌握的资料都是具体业务活动的反应，同时也是决策的原始依据，因此会计部门能否真实、全面、及时地反馈信息对内部控制成功与否至关重要。第四，科学有效地收集和分析管理信息。现代农村金融机构必须借助于计算机及网络，及时地收集各个部门的信息，借助预警模型进行科学的分析为最终的决策提供依据。利用计算机和网络能降低一些人为因素造成决策失误的可能性，以提高决策的准确性和效率。第五，建立有效的内部审计、稽核系统。通过内部的审计、稽核以及时了解金融机构的内部运行情况，发现是否存在违规、违法的操作，是确保金融组织安全、稳健运行的必要手段。
2.建立健全有效的农村金融风险管理体系。金融机构对于风险动态监测与防范的任何一个步骤都离不开组织管理工作，组织管理体系是风险防范机制有效运行的支柱，它涉及部门协调、人事安排、权责划分等制度性安排，保障风险动态监测的及时、准确和全面。目前对金融机构的风险动态监测与防范相适应的组织管理体系有以下三种方式：一是垂直系统。这种监测方式的组织形式及风险警报的传递都是一个垂直系统，工作次序是自上而下或自下而上两种。垂直系统的特点是运行简单快捷(当所监测对象不复杂和相关因素不多时)，但由于这种系统一般只能应对一个信号系列，因此采用这种系统就不能同时控制较多监测对象和领域。二是横向系统。一般这是以政府部门和行业主管部门为监测中心所采取的方式，监测对象可以沿着水平同时展开而面向许多不同的监测。横向系统与被监管的金融机构密切配合，可以保证风险信息的传递在时间上的及时性、在实施上的可操作性、在总体上的完整性，构成高效率的组织体系。三是交叉系统。为保证相对成熟的农村金融机构能在更复杂的环境和条件下追逐更高的风险和资本利差，可以采用既有垂直系统又有横向系统的监测体系。尽管采用这种方式的监测体系在适用方面较为复杂，但可以根据不同监测对象和领域采用最适合的一种方式，做到既能保证监测的及时和快捷，又能保证监测的广泛和完整性。总之，农村金融机构必须根据自身情况构建对自己最有效的风险组织管理体系，同时充分发挥自身预警体系的监控作用。
(二)中国农村金融风险宏观调控机制的建设
1.建立与农村金融业信息化状况相适应的预警信息系统。农村金融风险宏观调控的主要依据是数据信息，因而必须建立灵敏的预警信息系统，其基本结构如图1所示。通过风险管理信息系统与业务系统终端的联网，建立安全高效的信息采集、传递、分析系统，为实时、动态、全面、持续的风险管理奠定基础。在保证信息安全的前提下，使风险管理信息系统与业务系统终端联网，实现风险管理信息的收集、整理、分析、评价、预警以及建议方案等生成自动化、传输网络化，尽量减少人工操作，以确保风险管理信息的时效性和准确性。在此基础上，监管人员结合非量化信息，针对计算机生成结果进行深入分析，运用VaR模型和加压测试(Stress Testing)模型对金融机构的各类业务风险、临界范围和现实风险进行检验对比，评价金融机构在一定风险程度下的承受能力。农村金融预警信息系统有两个主要用途：一是判断区域农村金融体系的风险变动趋势。利用预警模型，可以对农村金融体系的风险走势进行科学判断，对区域内农村金融体系未来健康状况进行预测。二是标识高风险农村金融机构，以进一步加强监管。金融监管当局在对各农村金融机构的风险进行测量并做出风险评估报告的基础上，要及时向有关金融机构及其整个体系发出风险警告，提醒各金融机构予以高度警惕，并积极采取有效措施，予以控制和防范。
图1农村金融预警信息系统的结构框架
2.逐步缔造健全的农村社会信用体系。良好的农村信用文化和诚信的社会环境不但是农村市场经济发展所必需，也是农村金融体制改革所必需的。在一个不讲诚信的社会中，由“道德风险”演变成金融危机的可能性，要远大于一个以诚信为本的社会。健全的农村社会信用体系可以屏蔽农村金融运行中的道德风险给农村金融带来的冲击。从当前我国农村的现实情况来看，农村社会信用体系的建设应当包括如下几个方面的内容：首先，加强农村信用的法制建设。通过健全经济立法和金融立法，对于恶意违约的失信者和破坏金融信用关系的经济部门或个人，要依法追究法律责任。要加大对已判决信用案件的执行力度，确保法院的判决能够及时执行，全面树立法律威严。要使法律制度能够真正维护社会信用关系，保护金融机构的合法权益。逐步形成有法可依、有法必依、违法必究的良好金融环境。其次，要完善农村经济主体的信用制度。作为农村经济主体的农户、乡镇企业和乡村政府的信用状况对农村金融机构经营风险的控制至关重要，因此，要推动建立全国农村统一的乡镇企业和农户信用代码、信用征集、信用评价、信用担保、失信惩戒制度。在守信奖励方面，给予信用等级高的乡镇企业和农户较高的信用额度和更为优惠的存贷款利率，在失信惩戒方面，使失信者求贷无门，建立有法律依据的“黑名单”，将失信者行为公布于众。再次，加快农村信用评估系统的建设。农村信用评估系统设计的基本思路是：在各地区农村信用合作社的统一领导和规划下，在信用社内成立专门行使信用管理职能的机构负责管理，并负责与当地其他有关部门(税务局、公安局、财政局、电信局、工商局、商业银行以及其他乡镇有关部门等等)联系，获取农户和乡镇企业的相关资料，建立农村经济主体的信用数据库。各地区农村信用社建立的信用数据库汇总在一起，就可形成全国的农村信用数据库。整个系统的结构框架如图2所示。农户或乡镇企业申请贷款时，信用社的工作人员调用信用数据库的资料，利用评估模型，只需要输入待评估的农户或乡镇企业的相关指标参数，就可以输出该农户或乡镇企业的信用等级，然后再将其信用信息发布给信贷部门，以便于其决策，信贷部门所获得的信息通过外部的监督管理机构再反馈到信用数据库，可以进一步提高数据库资料的准确性。
图2农村信用评估系统结构示意图
3.强化农村金融与农村经济的联动关系。在农村金融发展过程中，需要正确处理和合理调整农村金融发展与农村经济发展之间、农村金融业整体发展与农村金融企业个体自身发展之间，农村金融企业和其他成员之间的经济利益关系。农村金融发展与农村经济发展之间的经济利益关系是共生与共存的关系，二者是相互促进、相互制约、平等互利的经济关系，没有二者之间的相互协调关系，或者缺乏农村金融对农村经济发展的适应性，农村金融外部环境风险的防范与控制都难以实现。因此，农村金融的宏观调控必须建立农村金融与农村经济的联动机制，保障农村金融给予农村其他产业发展充分的支持。农村金融业与农村金融机构之间的经济利益关系是整体与个体之间的经济利益关系，整个农村金融业的经济利益有赖于单个企业利益的实现，但是整个农村金融业的经济利益目标并不总是等同于所有企业利益的总和，有可能出现个别企业的经济利益与整个农村金融业的利益目标不相符合，这时农村金融管理部门必须进行有效调控，做到既有利于激励企业的积极性和创造性，又使企业以整个农村金融业的经济利益为重。农村金融企业之间是平等竞争的关系，在市场经济条件下，为了各自的利润目标，它们在客户、市场、服务和技术上展开全面竞争，农村金融风险的宏观调控机制要能够合理调节金融企业之间的经济利益关系，使它们的竞争在合法、有序的轨道上进行，不让恶性竞争的状况在农村金融内部出现。
三、解决“存量”风险问题：建设风险化解机制
(一)建立农村金融机构不良债权处置的长效机制
1.农村金融机构不良债权处置要设置专门机构并进行专业运作。从其他国家处置不良资产的经验中我们可以知道，国外银行业不良资产重组的主体有三个，即政府、银行和第三方。但是无论以哪一方为主进行资产重组，都设立了专门机构，采取不同商业银行正常业务手段的特殊的手段来实现对不良资产的重组。这样做的原因在于：一是不良资产的规模十分庞大，金融体系内部正常的呆账核销或者未来的盈利已经不能化解这些不良资产；二是由于分业经营的限制、专业人员的缺乏，金融机构处理不良资产总是遇到种种限制和困难。中国农村金融的不良资产问题已经相当严重，国有资产管理公司在对付国有商业银行资产保全、呆坏账冲销等问题上已经是力有未逮，因此，构建专门机构处置农村金融不良债权是一种必然选择。
2.现阶段农村金融不良债权重组要建立以政府资源为主，其他资源为辅的模式。金融资产剥离和重组总是涉及大量的资金流入和损失的承担。从各国化解银行不良资产的经验和作法看，政府资源是一个主渠道，政府是大量资金的提供者和损失的承担者，而其他资源，如银行自身资源、新的投资者等相对处于次要地位。同时，中国农村金融的现实情况表明，其不良资产的形成总是与政府的经济政策导向有关系，许多情况下，不良资产的形成就是这种导向或计划指令的结果。当然，在金融机构不良资产重组的过程中，金融机构本身未来盈利也可以冲销一部分不良资产，但大凡重组，都是金融机构本身的能力解决不了问题时才进行的。如果没有财政的支持，农村金融大规模的资产重组根本不可能实施。
3.农村金融不良债权处置要做到立法支持，政策配套、制度创新的结合。所有国家金融不良资产处置的经验和教训证明，在不良资产处置过程中，立法支持、政策配套和制度创新非常重要。立法支持是处置能否成功的重要保障，政策配套和制度创新是处置顺利实施的基础。我国农村金融机构不良资产的剥离和重组是一项系统工程。对外部环境同样要求有相应的立法支持，以确立专业处置机构的法律地位和具有的权力上相应的配套政策，以便有效顺利地剥离和处置不良资产；还要有制度创新，以改变目前体制和运作不适应不良资产剥离和处置的方面，推动和促进不良资产剥离和处置工作。
(二)健全农村金融机构的法人治理结构
建立、健全农村金融机构的法人治理结构是解决农村金融风险问题的重要手段。我国农村金融机构普遍存在的产权利益主体的多层次，造成了其管理上的多头管理与缺位管理并存，同时也带来了农村金融内部运营风险问题的产生。当农村金融机构经营状况较好时，各利益主体竞相争夺其利益；而当经营困难时，各利益主体就会相互推诿。对于利益主体中的各级政府和监管当局——中国人民银行，随着市场经济的逐步发展与成熟，他们对农村金融的干预和利益索取应逐步降低，并将最终消失。目前的关键是农村金融机构内部人控制问题，如何将产权制度中的激励与约束机制达到有机统一，既能调动经营者的积极性又能实施有效的监督，这便是问题的症结所在。其难解之处在于，无论是作为地方政府还是行业主管部门(人民银行)都不能做到让经营者获得权益与其承担的责任密切相关，经营者不可能完全拥有金融机构的控制权。虽然完全的控制权可以最大限度地激发经营者的积极性，但这时的农村金融机构就不再是集体性质的企业，而成为经营者所有的企业了。从发展趋势看，要想使农村金融机构健康发展，应按产权制度的要求，建立真正的法人治理结构，形成机构成员间相互制衡的关系。从当前农村金融的主力军——农村信用合作社的情况来看，重新构建社员大会(社员代表大会)→理事会、监事会→主任的法人治理结构已势在必行。具体实施的程序则应包括：社员大会选举理事会成员和监事会成员，理事会聘主任；社员大会是最高权力机构，理事会是决策机构，主任是执行者，监事会监督理事会和主任的工作，各权力层次独立行使职权，不得兼任，各负其责，无论是社员大会、理事会还是监事会都不能干预主任的日常工作。需要特别强调的是，各级地方政府要像对待一般企业一样对待农村金融机构，让其拥有充分的自主权，不得任意干预其活动，更不能采取不正当的手段转嫁债务风险。人民银行作为业务监管部门不能越位，监管不是分管，也不是主管，不能干预农村金融机构的日常工作。
(三)构造地方金融与经济健康成长的协调机制
构造地方金融与经济健康成长的协调机制是当前解决地方政府债务问题，化解区域性农村金融风险的关键所在。而构造这一协调机制的基础在于制度创新。一方面要致力于深化农村经济体制改革，促进农村经济制度本身的创新。农村经济制度创新的基本框架应当包括创新产权制度和农村经营制度、创新粮食流通和科技投入体制、创新农村金融制度、创新农村财政制度和社会保障制度。农村经济制度创新的运作，应主要通过市场化、产业化运作，夯实农村经济实力，推进产业结构调整，并逐步在农村建立公共财政体系，化解县乡政府债务风险。根据各地区的情况，“公司+农户”、“商社+农户”、“集团+农户”等是可选择的运作模式。另一方面要结合农村经济的具体情况展开农村金融制度创新。创新农村金融制度是解除农村经济发展中金融约束的根本手段，也是化解农村金融风险的重要措施。从目前来看，创新农村金融制度，首先应放松对农村金融机构的进入管制。取消对民间资本进入农村金融领域的制度歧视，允许民间资本以参股形式开办农村商业银行，减少国有资本的参股比例；引导民间金融机构建立规范科学的内部管理机制和风险防范机制，加强对民间金融机构的金融监管，使之成长为自我发展、自我约束的现代金融企业。其次要大力培育和扶持中小农村金融机构。给予中小农村金融机构更多的税收优惠，适当降低中小农村金融机构注册资本限制，给予中小农村金融机构必要的开业辅导；建立中小农村金融机构风险救援机制，为处于经营困境的中小农村金融机构提供资金支持，拓宽中小农村金融机构的融资渠道，充分发挥中小农村金融机构的地缘优势，控制中小农村金融机构贷款发放的资信调查成本。逐步全面地推进利率市场化改革，扩大农村金融机构的经营自主权，减少对农村金融机构不必要的利率管制。在当前分业垂直监管体制下，地方政府要加强银行、保险、证券监管部门以及农村经济管理部门、财政、税务、工商和相关法律部门的协调，防止出现监管真空；实现农村经济发展战略与农村金融政策的有效对接；依靠制度建设规范农村金融监管行为。再次要成立专门为龙头企业服务的中小企业信用保证基金，为乡镇企业中的龙头企业提供贷款担保，协助龙头企业改善财务结构和生产设施；建立开放式的农业投资基金，该类投资基金主要投资于农业上市公司发行的股票、债券、商业本票以及农村金融机构所发行的各种票据，增强农业上市公司和农村金融机构的资产流动性。成立专业的农业证券公司和金融租赁公司，对于龙头企业上市发行股票和债券给予适当优惠，允许龙头企业以设备抵押的方式发行抵押债券，鼓励龙头企业以商业本票等金融工具进行融资；放松对金融性租赁融资的限制，鼓励龙头企业与商业银行之间以设备租赁的方式进行融资合作。建立农业风险投资银行，投资和辅导知识密集型的农业科技企业，扩大二板市场容量，为农业风险资本提供赢利和退出的市场通道。总之，在制度创新基础上实现各地农村经济、金融的协调发展才能真正有效化解农村金融的外部环境风险，从而提升农村金融对新农村建设的支持作用。
注：本文是国家自然科学基金项目《中国农村资金配置绩效评价与制度创新研究》(70603022)的阶段性成果。
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