经济全球化与中国社会保障制度的构建，本文主要内容关键词为：中国论文,经济全球化论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济全球化不仅是中国经济发展的重大机遇，也为中国社会带来更多的不确定性。正如联合国开发计划署在《1999年人类发展报告》中所言，“全球化打开了世界市场中的机遇之门。但是，市场可能走得太远了，以至于挤压了对人类发展来说至关重要的非市场活动。……更加糟糕的是，全球市场的成功使人类发展的许多非市场活动边缘化、使人类幸福更为脆弱。”（注：联合国开发计划署：《1999年人类发展报告：富于人性的全球化》，中国财政经济出版社，2002年。）相对于中国来说，伴随着全球化进程，中国日益融入一个相对高风险的世界体系当中。由于文化积淀和国情的不同，由于制度安排的差异性，经济全球化还意味着中国要以更加开放的姿态吸收国外先进的管理经验和制度安排。中国的发展需要完备的制度体系作保障，而社会政策的制定和实施正是应对现代市场经济和经济全球化必不可少的制度内容。同样，经济全球化也迫使中国考虑对已有的社会保障制度框架进行改革，诚如有的学者所言，“加入WTO带来的挑战与压力，对中国社会保障制度的建立与完善恰恰是巨大的推动力量，是适应社会主义市场经济要求的新型社会保障制度统一、规范、健康发展的催产素、助长剂。”（注：张怡恬：《加入世贸组织：深化社会保障制度改革的新契机——访中国人民大学劳动人事学院郑功成教授》，《人民日报》，2002年3月23日。）面对经济全球化的冲击，中国社会保障制度建设不仅仅是单纯解决制度变迁过程中所涌现出来的国内层面的社会问题、维系社会稳定的需要，同时也是在国际层面建立一种国家保护机制的需要。具体来说，要在以下几个方面有所考虑。
一、针对社会分层的现实需求，优先建立社会救助体系
经济全球化为收入分配和财富占有的不平等带来了更多的条件和机会，也成为现阶段中国社会分化的重要推动剂。我们认为，立足于社会分层的现实需求，当前中国社会保障制度改革首先应当建立完善的社会救助体系。这是因为：
首先，经济全球化带来城市产业工人就业机会的重组，特别是随着贸易发展和产业结构的调整，大批传统国有、集体企业的职工下岗失业，他们中很大一部分人由原来的中产阶层下降为城市贫民阶层。这不单为他们带来物质生活水平的降低，还有身份地位的整体下移，因此，他们的“相对剥夺感”强。由于种种条件的限制，他们中的很多人已经无力通过自己努力和家庭的帮助重新获得向上流动的机会，而沦为城市社会中的弱势群体，他们迫切需要得到政府和社会的救助。
其次，经济全球化加大了地区、城乡和行业之间的不平等，使贫富差距的程度越来越大。社会救助政策能够最低限度地满足贫困群体的生活需求，迅速缓解绝对贫困的状况，缓和阶层间的矛盾和冲突。
第三，发达国家的社会救助开支在社会保障中的比例较大，这也是值得我们借鉴的国际经验。表-1的数据表明，在美国、英国这样一些发达国家中，社会救助经费在社会保障开支中的比例高达三分之一以上，受助人数占总人口的十分之一以上，救助经费分别占国内生产总值的1.6％和3.9％。相比较而言，中国在实行最低生活保障制度的1992年，得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的0.06％，全国城镇社会救济费用(包括临时救济)总共只有1.2亿元，仅占当年国内生产总值的0.05‰，不到国家财政收入的0.03％（注：以上数据根据《中国统计摘要》(1994)，中国统计出版社，1994年；民政部综合计划司编：《中国民政统计年鉴》(1993)，民政部年鉴编辑部，1994年。转引自郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年。）。城市居民最低生活保障制度实施后，大批城市贫民进入了社会救助范围，也取得了很好的政策成效。但是应当看到，中国绝大多数贫困人口分布在农村，建立农村社会救助制度已经迫在眉睫。
表-1 部分发达国家的社会救助开支情况
国 家受助人数占总人口的比例救助经费占国内生产总值的 救助经费占社会保障开支的
（％）
比例（％） 比例（％）
美 国
10.01.639.8
英 国
15.93.933.0
澳大利亚 17.86.890.3
新西兰
25.0
13.0
100.0
加拿大9.91.813.7
丹 麦4.91.4 7.8
法 国2.31.3 6.4
意大利4.62.9 9.1
西班牙4.41.1 8.4
瑞 典6.80.5 6.7
瑞 士2.20.8 5.3
资料来源：根据1995年6月国际社会保障研讨会(瑞典)整理，转引自郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第208页。
二、借鉴国际经验，完善现代工业保险制度
以德国为代表的现代工业保险制度的建立和完善，既是发达国家经济社会发展的成功经验，也是人类社会共同的精神财富。经济全球化有可能带来失业率的持续攀升，激化中国社会保险体系内既有的矛盾。在制度安排方面，中国的社会保险制度既面临着与国际社会不同社会保险模式之间的衔接问题，又面临着在工业化过程中结合自己国情、构建具有中国特色社会保险体系的问题。具体来说，要在以下几个方面有所考虑：
第一，加快城镇最低生活保障向失业保险并轨的进程，实现从社会救助向社会保险的过渡。新中国成立以来，一直用“待业”替代“失业”，直到1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，国家才以法规的形式明确将失业保险表述出来，这标志着中国失业保险制度的发展进入了一个新的阶段。但是，中国面向城镇下岗失业工人的社会保障制度，主要是以失业保险和最低生活保障制度捆绑在一起的混合保障。由于《失业保险条例》实施的时间较短，目前在失业下岗工人的社会保障中发挥重要作用的是最低生活保障制度。最低生活保障制度本身是一种社会救助制度，它与“谁投资谁受益”的社会保险制度在理念依据和制度安排上都不尽相同。从经济发展的长远角度看，从社会救助向社会保险制度的过渡是一种必然趋势。
第二，积极探索具有中国特色的养老保险体系。建国以来，中国政府先后颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(1951)、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》(1955)、《关于工人、职员退休处理的暂行规定》(1958)，基本确立了城市企业职工养老保险制度和机关、事业单位工作人员的退休制度。这种制度由国家或企业单位负责缴纳养老金，采取现收现付财务模式。20世纪80年代以来，经济改革动摇了这种以单位制为基础的退休养老保险的制度基础。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1995年又发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了从单位化向社会化的改革方向，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。
纵观世界，以养老保险为基本特征的社会化养老成为世界各国尤其是发达国家养老制度的首要选择。那么，中国的养老保险制度建设中面临的主要问题是什么呢？目前，国内许多学者都在关注养老保险制度中养老金的给付与管理问题。我们认为，中国养老保障的主要问题不是养老保险制度中养老金的给付与管理问题，而是如何构建有效的养老保险体系的问题。构建中国的养老保险制度，不能脱离中国的国情，也不能盲目照搬发达国家的经验。与发达国家相比，中国的基本国情是经济发展水平低，农业人口多。由于户籍身份制度的限制，由于经济生产方式的影响，目前，中国仍然缺乏构建覆盖全体国民的、统一的养老保险制度的社会基础。而且，比较世界各国的养老保险制度可以发现，养老保险制度的设计要和本国的文化传统相结合，任何脱离历史文化传统的制度设计都是无本之木。我们认为，养老保险制度是一个涵盖了家庭保障、养老保险和社会服务的综合体系。养老问题不单是钱的问题，更是满足老年人情感与归属需要的问题。在养老保险制度的安排上，应当充分考虑个人、家庭、国家、社会和市场的有效整合，探索出具有中国特色的养老保险体系。
第三，积极推进工伤保险和医疗保险制度改革。尽管劳动和社会保障部于1996年颁布实施了《企业职工工伤保险试行办法》，工伤保险的试点亦已进行多年，但能够适应市场经济需要的工伤保险制度并未定型。据统计，2000年全国从业人员总数为71150万人，其中在第二、三产业就业非农劳动者多达35575万人，而工伤保险在试点地区所覆盖的人口仅4350万人，数以亿计的工业劳动者没有工伤保险，每年数以十万计的劳动者因工伤事故和职业病走向死亡或陷入生存危机（注：郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年。）。面对经济全球化，在一些非国有单位特别是私营企业和外资企业中，如果劳动者的职业安全不能得到有效保护，在劳动力资源严重过剩的条件下，就会对劳动者的生命安全造成直接危害，客观上助长恶性工伤事件的发生。同时，建立覆盖全体公民的医疗保险制度，不仅是保护劳动者的身体健康、满足劳动力再生产的需要，也是提高国民身体素质、避免贫困恶性循环的需要。
三、加快农村社会保障制度建设，逐步建立城乡统筹的社会保障体系
面对经济全球化的冲击，中国社会中最为脆弱的人群不是城市下岗失业的产业工人，而是广大农村居民。相对于农村而言，城市具有更多的吸收劳动力就业的能力，而城市生活方式的多样性，也使得城市下岗失业工人能够获取更多的谋生机会。相反，由于农村社会在地域上的封闭性，由于生产生活方式的单一性，随着货币力量的强大和传统的家庭保障、土地保障功能的弱化，农村居民生产生活的脆弱性更大一些。因此，在制度安排上，应当将农村社会保障纳入国家社会保障制度改革的整体框架中，建立城乡统筹、分类多元的社会保障体系，不能厚此薄彼，只城不农或先城后农。当前，应当尽快建立农村社会救助体系，合理发展农村社会保险，积极推进农村教育、医疗和养老保障制度建设。
首先，要逐步建立城乡统筹的社会救助制度。众所周知，中国是一个农业大国，农村贫困问题非常突出。在计划经济时代，农村社会救助网络主要依靠集体经济下的“五保制度”和社会救济制度。实施家庭联产承包责任制后，“五保制度”随着集体经济的瓦解也趋于崩溃。1994年1月，国务院颁布了《农村五保供养条例》，使这项制度走上法制化的轨道。然而，相对于农村庞大的贫困人口来说，单一的制度设计不足以担负起农村社会最后一道安全防线的作用。随着城镇最低生活保障制度的成功实施，建立城乡统筹的社会救助制度变得日益紧迫起来。
其次，要改革和完善农村医疗保障制度。建国以来，中国积极推行农村合作医疗制度，兴建“保健站”，培养了大批“赤脚医生”，极大地改善了农村社会的医疗卫生状况，提高了农村居民的健康水平。据统计，1980年全国农村约有90％的行政村(生产大队)实行合作医疗，成为中国医疗保障制度的三个支柱之一。（注：参见郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年。中国医疗保障制度的三个支柱是指农村合作医疗、城镇的公费医疗及劳保医疗。）改革以来，合作医疗制度趋于解体。在这种情形下，看病难成为广大农村居民的普遍问题，农民的健康指标出现恶化趋势，因病致贫也成为农村社会的普遍现象。因此，改革和完善农村医疗保障制度成为当务之急。
第三，积极推进农村养老保险计划。1991年，国家民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了农村社会养老保险制度的一些基本原则：一是从农村生产力水平较低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步；二是坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；三是坚持自助为主，互济为辅；四是坚持社会养老保险与家庭养老相结合；五是坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向；六是坚持由点到面、逐步发展。到1998年底，全国有2123个县、65％的乡镇开展了农村社会养老保险，参加人数达到8025万人，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元（注：陈佳贵主编：《中国社会保障发展报告》(1997～2001)，社会科学文献出版社，2001年；转引自郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社，2002年。）。今后，积极推进农村养老保险计划，应是探索农村社会保障制度，特别是农村社会保险制度建设的重要突破点。
四、学习发达国家和国际组织的立法实践，加强社会保障立法建设
社会保障事业的改革发展要求社会保障立法配套进行，社会保障作为国家意志的体现，需要用法律手段强制实施，社会保障中的各种关系迫切需要社会保障法律制度予以调整，社会保障改革发展实践中遇到的问题表明，加强社会保障法制建设已迫在眉睫。同时，国外社会保障制度法律的完备化为中国提供了可资借鉴的经验和教训，中国宪法确定了社会成员享有国家或社会的物质帮助权——社会保障权，社会保障法律制度的建立将是宪法原则对社会保障规范的具体体现，因而有着现成的宪法依据（注：郑功成：《社会保障立法迫在眉睫》，《中国民政》1994年第4期。）。当前，世界上发达国家的社会保障立法历史较长，并经历了不断修订立法、逐步完善的过程，已经具备了相对完备的立法体系。
同时，国际组织也通过国际立法和国际协作，不断促进世界各国之间社会保障事业的发展和合作。当今世界，对社会保障制度安排具有影响力的国际组织通常包括如下三类：一是政府间组织。其职责是制定共同准则、协调各国的行动，如国际劳工组织、世界卫生组织、联合国救灾署等机构。二是非官方社会团体。它又可分为非政府社会保障协作组织与非政府社会保障学术组织，前者如国际红十字会等，后者如国际社会保障协会等，其职能主要是沟通信息与技术援助，共同探究社会保障制度安排及技术问题的解决途径、措施等。三是国际经济组织。其职责主要是以促进全球经济发展为基本目标，社会保障并非这类组织的正式业务，但一些国际性或区域性经济组织却对社会保障事务付出了极大的热情，并利用其影响力对一些国家的社会保障制度安排产生着事实上的影响，如世界银行等（注：郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2000年。）。在国际立法方面，国际劳工组织(ILO)已经制定了许多有关社会保障的国际公约和建议书，如第35届大会(1952年)通过的《社会保障最低标准公约》(第102号公约)等。国际劳工组织的公约经会员国正式批准后，对会员国产生法律效力，会员国应当遵守和实施公约的内容。
反观中国的社会保障立法实践，总体来看，社会保障的法律体系不甚完备，社会保障的法律规范不甚统一，社会保障立法的层次较低，社会保障立法的内容亟待完善。这种立法滞后的状况不仅不利于社会保障制度建设，而且不利于中国民主法制社会的发展。同时，社会保障的法制环境也不规范，有法不依、执法不严等现象非常普遍，这大大损害了社会保障机构的形象，也损害了广大社会成员的根本利益。
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