被征地农民养老保险待遇调整方法的探索——以宁波市为例，本文主要内容关键词为：宁波市论文,为例论文,养老保险论文,待遇论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
伴随着工业化、城镇化、现代化进程的加快，中国国民经济结构已经发生了重大变化，产业结构在升级，就业结构也在持续变化，城镇化率已经从1978年的17.9％提高到2007年的44.9％。快速的城镇化导致了大规模的失地农民群体现象。
2008年金融海啸发生以后，国家提出投资4万亿来拉动内需改善经济，同时，中国从出口驱动型向内需驱动型经济增长模式的转变也会带来持续的投资拉动，各种力量结合在一起，必将带来新一轮的大规模征地。
失去土地，农民就失去了生存的基点，被征地农民逐渐成为我国城市化进城中出现的一个特殊的、具有历史阶段特性的社会阶层。随着被征地农民数量的逐年增多，其养老保障问题日益突显，能否合理解决被征地农民群体的养老问题，直接影响到我国新时期的经济发展和社会和谐。
现行被征地农民征地补偿给付水平偏低，无法弥补由于土地被征用对农民造成的利益损失，[1]且补偿方式单一，以货币安置为主，因大多数农民在现金消费上存在短期行为，货币补偿对被征地农民起不到养老保障的作用，[2]由于被征地农民综合素质不高，就业观念普遍落后，导致大量被征地农民转化为城市贫民。[3]因此，被征地农民面临着收入下降、就业困难和长远生计缺乏保障的重重风险，[4]其结果必然会影响到社会的安定。
近年来，一些地区对被征地农民的养老保障进行了探索。在国务院有关文件提出要求和指导精神后，各地政府为被征地农民建立养老保障的步伐加快，各地相继出台了一些实施办法，有的已比较成熟。[5]被征地农民是城镇化过程中因征地而产生的一个特殊群体，是处于城乡之间的边缘群体，将这一群体直接纳入城市或农村现有社会保障体系，都会出现某些不相适应的问题。因此，有些地方针对被征地农民的特殊情况，专门建立被征地农民社会保险制度。[6]但在被征地农民养老保险实践中，各地基本上将每月保险金给付固定，让参保农民承担了养老金的实际购买力逐年下降的风险。政府虽宣称按照物价和通胀指数对保险金的给付额进行调整，但出台的政策中缺少明确的承诺和实施计划，会让老百姓产生政府只是口头敷衍的疑虑。[7]
因此，当前完善和推广被征地农民的养老保障制度，对保护农民利益意义重大，且已刻不容缓[1]，它不仅是解决被征地农民的老年生活、维护被征地农民的合法权益等问题的有效举措之一，也是缩小城乡差距，促进公共服务均等化的重要一步。
二、现有被征地农民养老保障制度安排
目前，各地被征地农民社会保障制度主要有两种做法，一是区分城市规划区内外，分别加入城保或农保制度，二是单独建立被征地农民养老保障制度。[8]
单独建立被征地农民养老保险制度的地区，制度基金来源由政府、村社集体组织和个人三方共同承担，政府承担的费用从土地出让金收入中列支，集体承担的费用从土地补偿费收入和村集体积累基金中列支，个人承担的费用从征地安置补助费中抵交。
不同于城镇职工基本养老保险，被征地农民养老保险的基金建立上有两个特点，一是征地对象年龄跨度大，职业多样化，二是基于征地过程是一次性的，补偿也一次性完成，因此参保缴费也多为一次缴纳。
不同地区的被征地养老保障制度差异很大，没有统一的模式。其运转方式可以归结为以下几种：
1.基数定档法。按照不同档次的享受标准确定不同的缴费基数，由被征地农民个人选择缴费的基数，并将所缴费用进入个人账户，根据选择的缴费基数确定不同的养老金享受标准，并规定享受标准根据社会经济发展情况逐步调整。
2.“双低保障”法。即实行“低标准缴费，低标准享受”的养老保险办法，到法定退休时间，可按照低标准享受的规定享受养老费，一般由基础养老金(社会平均工资的20％×缴费系数)和个人账户养老金组成，并规定最低享受标准，同时在城镇职工退休费调整时，其享受标准可按缴费系数相应调整。
3.“小城镇社会保险”法。该种方式是将被征地农民作为特殊群体纳入不同于城镇职工基本养老保险的小城镇社会保险体系，一次性按照社会平均工资的60％标准的17％比例缴清至少15年保险费用，并享受20％社会平均工资的养老待遇。
4.“统账结合法”。养老基金筹集上，个人，村集体经济组织，政府三者共同负担，个人和村集体进入个人账户，政府补贴进入统筹账户。在待遇享受上，养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，其中基础养老金根据社会经济发展情况逐步提高，个人账户养老金为个人账户累计储存额除以月除数，从个人账户中支取，个人账户存储额支付完以后，由社会统筹账户中支取。
现行被征地农民养老保险体制设计具有以下几方面的特点：充分考虑被征地农民缴费能力较低的实际情况，缴费标准普遍较低。考虑到被征地农民收入的不稳定性，一般采取一次性缴清应缴养老费用的办法，社保部门会为其建立一个个人账户，由村集体和个人一次性缴费组成，一般会实账运行。养老金支付标准各地不一样，但享受标准普遍较低，且与个人账户基金积累关系密切，体现了效率公平原则。随着社会发展水平的提高而逐步提高养老金待遇。在制度设计时，也考虑到了被征地农民与城镇职工养老保险体制的衔接问题。
三、被征地农民养老保险政策设想和待遇调整系数的制定
(一)被征地农民养老保险政策设想
被征地农民现象，是我国城市化进程当中不可避免的，我们相应建立起被征地农民养老保险制度，是保障在我国的城市化建设过程中作出贡献和牺牲的社会成员基本生活的必要措施。目前各地所实行的被征地农民养老保险体制脱胎于城镇职工养老保险体制，但又不同于城镇职工养老保险，是由于我国目前的经济发展水平无法容纳所有被征地农民进入城镇职工养老保险的客观因素决定的。但是，被征地农民这一带有社会发展阶段性特征的群体不会永远存在，被征地农民养老保险制度也最终要并入城乡统筹的社会保障体系中去，因此，被征地农民养老保险政策注定是一个过渡性的临时性的制度。这决定了在制定被征地农民养老保险制度时，要优先考虑政策的可操作性，易实施性和可转接性。
农民在被征收土地的同时，身份转变为被征地农民，同时获得安置补助费。基于这样的特点，一般被征地农民养老保险大多采用参保时趸交的形式，参保人员的缴费额不会像城镇职工养老保险一样存在由于缴费年限和个人缴费意愿等不同而造成的个人账户数额差异很大，而是在同档次待遇标准上缴费额相等。因此，被征地农民的养老保险，各个参保人的个人账户积累额只存在档次间的差别，这就决定了在确定养老金的待遇标准时，即使按照缴费待遇挂钩的原则，待遇标准也只存在档次间的差别而没有因个人账户积累额的不同导致的个体差别，因而不用因人而异的确定基于个人账户部分的缴费额。
个人账户的一致性这一被征地农民养老的特点，决定了被征地农民养老保险的待遇标准调整可以较城镇养老保险的待遇确定更为便捷。一般来说，调整养老金的基本通用做法是在“普加”的基础上“特加”。“普加”即不考虑年龄段、退休时间、退休级别、技术职称等因素，对所有已经办理离退休手续的人员给予同一额度的养老金增额，“特加”则较为复杂，不同的省市通常会在普加的基础上，根据级别、退休年限、职业类别等造成个人账户差别的因素并结合公平原则区别增加调整额。
本着简化操作和降低管理成本的原则，在确定养老保险待遇发放时，不必要像城镇养老保险一样分为基本养老金和个人账户养老金两部分分别确定，而是直接确定一个养老金的待遇标准即可。这样大大简化了基金和账户的管理成本。从长远来看，为了以后被征地农民养老保险制度的顺利转接，确定的待遇中要按政策制定的比例分为从基金中支取的和当年财政补贴部分。当需要将被征地农民养老保险同城镇养老保险统一时，直接将被征地养老保险基金余额按参保人数和参保档次及剩余领取年限用精算方法分摊作为个人账户余额，转接到城镇养老保险中去。
(二)被征地养老保险待遇调整系数的确定
无论基于上文对被征地养老保险制度的设想还是目前的各种被征地农民养老保险制度，在确定养老保障待遇时，待遇调整额度的确定都是一个关键问题。为使养老保障金能切实保障被征地农民的基本生活，待遇标准不能一成不变，必须根据社会经济生活的变化相应调整，但具体调整的额度和方法，目前还没有比较成熟的做法。目前我国社会养老保障制度中，待遇调整所遵循的一贯规律是，城镇职工基本养老保险制度养老金待遇调整参考机关事业单位养老保险制度的调整幅度，而机关事业单位养老金是考虑物价指数的变动因素调整的。其他相关制度养老金待遇的调整又都基本是以城镇职工基本养老保险制度为参照系。当然也有个别地方参照最低工资的调整幅度、城乡低保标准的调整幅度等。现行被征地农民养老保障制度设计中，一般是按照社会平均工资的浮动或者根据社会经济发展情况调整，是一种较为笼统的政策，待遇调整有很大的随意性和盲目性，没有与经济发展的各项指标结合起来，缺乏科学的精算，没有具体的可操作化的指标或标准体系，从而无法保证调整的金额能与经济发展水平相适应，这就造成被征地农民养老保障每年的待遇调整成为一种随意为之的事情。
鉴于目前被征地农民养老保险待遇调整方法的空白，本文就试图设计出一个指标体系，能使待遇调整系数与经济发展和农民生活水平真正关联起来，使调整额度科学合理，从而保证被征地农民养老保障制度的待遇调整既符合社会经济发展状况，又可以合理的保障被征地农民的基本生活。
待遇调整是社会保障制度中较为复杂的一项工作，要涉及许多问题，如待遇调整的依据、待遇调整要考虑的因素、待遇调整的参考系等等。社会养老保险金待遇的调整是受诸多因素如经济、社会、人口等综合作用的影响，绝非是单一因素的影响，而且要综合考虑参保人需要、财政能力、基金预算平衡等多方面。
参保人的养老金需要取决于以往的收入水平和消费行为特征；财政补贴能力取决于政府的财政收入；财政收入的数值一定程度上与当年的通货膨胀指数及各项经济发展指标是正相关的，同时各项经济指标会影响国民的消费行为，可以考虑通过消费与财政收入的关联来反映经济发展对居民消费行为的影响；从养老保险基金平衡的角度要关心参保人口的余命特征。
基于以上几个待遇确定需要考虑的方面，并通过对大量影响因素的选择和对大量数据的模拟分析，本文认为，在待遇标准的确定上，有四个因素尤为重要，人口余命特征，人均收入水平，财政能力，消费需求。因此，拟决定以“60岁以上人口期望余命平均变动率”代表人口因素；“农村人均纯收入发展速度”代表个人经济因素；“财政收入平均增长率”代表地方经济因素；“基本生活消费支出对于财政收入的弹性系数”代表消费与经济的联动因素，并将这四个因素作为影响被征地人员养老保障水平的核心因素，可以反映影响被征地农民养老水平基本方面，以这四个参数的变动来确定养老保险待遇调整系数，能将养老保险的待遇水平跟经济、社会、个人消费的发展状况联动起来。
各因素之间的关系及待遇调整模型设计如下：
K为待遇调整系数；
E为60岁以上人口期望余命平均变动率；
F为上年财政收入平均增长率；
Y为上年人均纯收入平均发展速度；
D为上年基本生活消费支出关于财政收入的弹性系数。
在以上模型中，关于几个重要指标计算的说明如下：
(1)60岁以上人口期望余命平均变动率(E)。60岁以上人口期望余命是一个X岁的人平均继续生存的年数，是生命表中独立于生存基数的序列，期望余命平均变动率E＝
/39。之所以在确定养老保障待遇的时候需要考虑到60岁(即开始领取养老金的年龄)以上人口的期望寿命，是基于随着人民生活水平和国民素质的提高，人均寿命不断延长，但是养老保险基金最终要财政兜底，所以寿命延长带来的基金风险是不得不考虑的因素，待遇调整额也必须根据人均寿命的变化来相应作一些调整。之所以选取60岁以上人口期望余命平均变动率来代表人口寿命发展变化的指标，是因为通过对各地区生命表中60岁以上人口期望余命变动率的测算和比较发现，同时期不同地区的变动率是一个比较稳定的指标，没有显著差异，基本可以看作一个常数，表明同时期各地区的人口指标差异不大，基本反映一定时期的人口素质。但不同年份生命表的60岁以上人口期望余命变动率指标又有一些发展变化，如根据宁波2005年1％抽样人口普查数据制作的生命表中，60岁以上人口期望余命变动率为0.5290，与2000年的0.5069相比，有一定延长，这与人口素质发展和生活水平提高有关。总的来说，指标发展的速度不是很快，但是考虑到养老保险的时间跨度较大，在较长周期内的养老保险待遇测算中考虑进去寿命发展的指标是十分必要的。
表1显示了我国部分地区60岁以上人口期望余命的变动率，将浙江各地与全国其他地区的这一指标进行方差分析，得出在95％的置信区间下组间没有显著差异(P=0.7524)，可以说明各地区这一指标相对稳定。
(2)上年财政收入平均增长率(F)。该指标可以根据当地连续若干年份至上一年的财政收入数据计算得出。
(3)上年人均纯收入平均发展速度(Y)。该指标可以根据当地连续若干年份至上一年的人均纯收入数据计算得出。人均纯收入发展速度=当年人均纯收入/上年人均纯收入。
(4)上年基本生活消费支出关于财政收入的弹性系数(D)。基本生活消费支出关于财政收入的弹性系数所需数据可从当地统计年鉴获得。基本生活支出关于财政收入弹性系数=基本生活支出变动率/财政收入变动率；基本生活支出考虑年鉴中食品和衣着支出。
四、基于宁波市的实证分析
宁波市是浙江省较早开展被征地人员养老保障制度的城市之一，并取得了一定的成效，目前已有53.26万被征地人员参加被征地人员养老保障，已有30多万人开始领取养老保障金。
《宁波市被征地人员养老保障试行办法》(甬政发[2002]125号)(以下简称“《办法》”)是相对独立于城镇职工基本养老保险，针对被征地人员养老问题设计的一项制度。其政策的主要内容是：将土地被征60％的农民和“撤村建居”居民列为参保对象；待遇标准设立三档，允许参保对象根据本人条件自行选择，一经选定，不再变动；缴费标准与待遇标准相对应，劳动年龄段以上人员根据预期寿命缴费逐年递减；缴纳养老保障费的标准根据宁波市经济发展和被征地人员待遇调整情况及银行利率变动等因素，由市劳动保障局会同市级有关部门提出意见，报市政府同意后公布实施；被征地人员应缴纳的养老保障费原则上一次缴清，个别经济确有困难的，经批准，允许分次缴费；缴费实行个人账户管理，资金实行收支两条线管理；被征地人员养老保障基金实行市、区两级统筹。
自《办法》出台6年来，宁波市政府对被征地人员养老保障待遇、缴费标准进行了逐年调整，累计参保人数逐年增加，重点对象参保率逐年提高，具体情况见表2。
根据上述待遇调整模型，结合宁波市有关数据，计算出宁波市2004、2005、2006、2007、2008年的待遇调整系数，见表3。
利用上述待遇调整办法，我们基于表3的待遇调整系数，以《办法》规定的1档待遇标准300元、2档250元、3档200元为依据，可以计算出宁波市自制度实施以来的待遇调整额度，见表4。
图1 制度实施以来一档待遇标准对比
由表4和图1可以看出，按照我们计算的待遇调整系数法计算宁波市被征地人员养老金待遇标准，比宁波市实际各年的被征地农民养老保障待遇要低一些，其2008年待遇应该是1档为370元，而宁波市近年来被征地农民养老保障待遇调整采取各档相同的调整额度，其中2004年在2003年待遇标准基础上各档统一增加40元，此后每年增加20元，到2008年1档待遇调整为440元，但是两种方法的调整轨迹基本契合，说明采用调整机制的待遇调整系数法对之进行规律的调整能较好的配合经济社会发展的规律，而且具有连续性，而每年采取固定额的调整方法固然灵活，但是缺乏稳定性。且随着社会指标的变动，通过调整机制对待遇进行的调整可以始终与经济生活贴合，而固定额调整就不具备自动调节的功能。
总之，通过计算得出的调整额和各年待遇实况进行对比，待遇系数调整法(也可称因素调整法)与宁波市现有的调整办法是不同的，二者之间的本质差别在于：
1.可操作性方面。采取待遇系数调整法由于要考虑社会经济发展的动态因素，比现行调整办法相对要复杂一些，但是可以将公式模块化，只要将每发生的一年的相关指标值输入模块，通过计算机系统可以简捷操作，获得所需要的待遇调整系数。
2.科学性方面。待遇系数调整法调整待遇时需要考虑和被征地农民生活有关的收入、消费以及人口因素，所以较现行的调整办法科学性要强一些。虽然设计的待遇调整系数计算办法有待于进一步验证和论证，但是总是代表了一种可能的、较为科学的待遇调整方向。
3.稳定性方面。待遇系数调整法作为一个调整机制，使每年的待遇调整贴合当年的各项社会经济人口指标，是一种平稳的动态变化，不会出现人为波动，实现了调整标准的动态可持续。
五、结论
被征地农民养老保险制度还有很大的可完善空间，特别在制度设计上，建议将精算理论引入到被征地农民养老保险制度设计中来，科学分析和评估养老保险的成本和债务，为建立长期稳定的社会养老保险制度提供数量分析依据。
在待遇标准上，被征地农民养老金领取标准不能简单的参照城镇低保或农村低保标准，待遇的确定既要考虑财政的平衡，还要考虑被征地农民承担货币实际购买力贬值的损失和生活水平提高带来的消费增长。本文提出把养老金领取标准与农民人均收入和消费、地方经济发展水平、物价指数及政府的财力等多方面的指标结合起来，建立养老金增长机制，用公式的方法科学地确定被征地农民的养老保险待遇水平，尽可能减少人为因素，并且使待遇调整机制化，不只是政府部门的口头允诺和随性而为。养老保险待遇调整的方法，在各地被征地农民养老保险制度里都没有确定的调整办法，本文提出的待遇调整系数法为建立被征地农民养老保险调整机制提供了参考和借鉴的依据。
同时，科学合理的被征地农民养老保险待遇调整办法，也可以推广运用到确定城市低保，最低工资，城镇养老等的标准调整中去，丰富以往的标准确定方法。
从长远来看，在制度设计的初期就要考虑好未来被征地农民养老保险参保人员的制度转接问题，要在制度设计上保证转接的可行和顺利，本文在简化制度运行和增强制度的可衔接性上提出了自己的见解和设想，虽然还很不成熟，但作为一种尝试性的探索，期望能起到抛砖引玉的作用，引起同行的关注和完善，对建立我国被征地农民养老保险调整机制起到积极的促进作用，也希望能为各地完善被征地人员养老保险制度和待遇调整机制提供些许指导和参考，以促进我国各地被征地人员养老保险制度设计上的不断优化和改进，使被征地农民养老保障这一阶段性的制度能完成它应有的历史性角色和任务。
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