建立与市场经济相适应的行政管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,相适应论文,市场经济论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、 行政管理体制改革是深圳建立社会主义市场经济体制的必然选择
深圳行政管理体制是在改革开放的历史条件下，经过不断探索，逐步建立和发展起来的。
作为改革开放的试验场，深圳特区成立之初，就围绕如何建立社会主义市场经济体制的行政管理体制改革进行了积极的探索。
深圳之所以这样做，主要是由下面几个原因决定的。首先，特区确立的是走外向型经济发展的路子，这种外向型经济呈现出“四个为主”基本特征，即企业结构以三资企业为主、产品以外销为主、经济运行以市场调节为主、建设资金以引进外资为主。在这种背景下，政府已不能沿用传统的方式去管理企业，而必须主要的用法律和经济的手段，并为企业提供良好的服务。这些都对政府的职能、运行机制和组织结构等提出了改革要求。其次，深圳的国有企业几乎是从零起步，多数是靠贷款起家，因此，政府一开始就不是传统意义上的投资主体，企业也不再是简单的部门附属物，而是市场上的竞争者。面对这样的国有企业，政府必须从一开始就采取与原有体制有所不同的管理方式，使政府从经济行为主体和资源配置主体的位置上退出来，将其分别让位于企业、消费者和市场，政府只起服务、监督和宏观调控的作用。第三，在深圳企业中，“三分天下有其一”的大量内联企业，由于其产权不属于深圳，相对深圳市政府来讲它们具有清晰的产权关系，深圳也只能将其纳入间接管理范围之中。这些因素，要求政府职能必须转变，行政管理体制必须改革。
二、具有深圳特色的行政管理“八大体系”
深圳经过五次大的机构改革，初步形成了机构比较精简、职能比较明晰、运作比较有序、行为比较规范的行政管理体系，我们将它总结为八个方面的内容，称之为深圳市行政管理体制改革“八大体系”。
1.“小政府、大社会”的大系统管理体系
大系统管理就是打破计划经济体制下按行业、产品门类设置政府机构的模式，代之以按大系统、大行业设置综合性工业经济管理机构。经过五次机构改革，深圳初步形成了经济管理领域的四大系统：一是大工业系统管理，深圳负责工业经济管理的机构只有一个经济发展局，对全市各种行业、各种性质的工业企业实行统一管理；二是大农业系统管理，将农林牧渔业、乡镇企业、农村经济及海洋业进行统一管理；三是大商贸系统管理，对全市内贸、外贸和旅游业进行统一管理，其最大特点是将内外贸管理有机地结合起来；四是大招商系统管理，建立集中引进外资工作的统筹、协调、审批、管理和服务于一体的外商投资管理体制，实行“一个窗口对外、一站式审批、一个章子生效、一条龙服务”的工作程序。城市管理领域的三大系统：一是大运输系统管理，将海陆空运输和邮电通信的管理职能集中于政府一个部门，以发挥各种运输方式的优势；二是大城建系统管理，将城市规划、国土管理、房地产管理三者结合起来，将三条“线”拧成一股“绳”，实现了“规划为龙头、土地为中心、房地产一体化、房随土地走”的改革思路，将规划、土地、房地产市场管理融为一体；三是大城管系统管理，将市政、环卫、园林绿化的行业管理和城市综合管理纳入系统管理。社会文化领域的三大系统管理：一是大文化系统管理，即对文化艺术、新闻出版、广播电视三位一体的管理；二是大教育系统管理，即把普通教育、成人教育和高等教育机构合并起来，组成新的教育局，统筹对全市的教育管理；三是大社会保险系统管理，即将社会保险和医疗保险合二为一。
大系统管理体制的确立，一方面理顺了部门职能，原来分工过细的专业管理机构职能交叉现象减少了，部门之间的关系理顺了，工作效率也提高了；另一方面，压缩了机构，控制了人员膨胀。深圳市政府的行政机构经过几次机构改革始终控制在40个以内，全市的行政编制得到严格控制，减轻了财政压力，避免陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。
2.以转变政府职能为目标、以间接管理为主的宏观调控体系
深圳市转变政府职能主要循两条主线进行：一是简政放权。二是加强和完善宏观调控，真正做到“放掉该放的，管好该管的”。简政放权主要从四个方面着手：第一，理顺政企关系，向企业简政放权。撤销专业经济管理部门和行政性公司，转换企业经营机制，全面落实企业自主权，同时全面实行企业无行政主管部门改革，将党政机构所办经济实体与行政主管部门在职能、财务、人员、名称四个方面脱钩，取消市属企业的行政级别，按国际通用的市场化指标来划分企业，采用资产、利润、销售三大指标体系，把企业分为三类九级，类别级别实行浮动制。第二，根据两权分离的原则，转变政府的所有者职能，将社会经济管理职能与资产经营职能分离，政府不再承担国有资产经营者的角色；第三，发展市场中介组织，规范中介行为，把政府一部分职能转移给中介组织，发挥其服务、沟通、协调、公证和监督作用；第四，全面改革行政审批制度，取消政府部门的部分审批权限，将一部分审批权改为核准，弱化了政府对市场的直接管理。政府在简政放权的同时，加强和完善了宏观调控，建立新的宏观调控机制，充分发挥财政、金融、税收、价格、土地政策等经济杠杆的调节作用，实现宏观调控手段的转变，走上了制度化、法制化的轨道。
3.层次分明、责权清晰的国有资产管理体系
国有资产管理是一个世界性难题。十几年来，深圳一直在探索它的“解法”。目前已建立起国有资产管理委员会——市级资产经营公司——国有独资、控股、参股企业三个层次的国有资产管理体系。市国资委是市委、市政府授权下的专司国有资产管理职能的决策和领导机构，对全市市属国有经营性资产、非经营性资产和资源性资产进行全方位的宏观监管，并对市级国有资产经营公司行使管理权。资产经营公司专司国有资产的资本经营和产权运作，负责国有资产的保值增值，但不行使行业管理和行政管理职能。市属国有企业是独立的企业法人，按产权关系分别隶属各家市级资产经营公司。资产经营公司与下属企业关系，不是行政上的上下级关系，而是出资者与企业法人的关系。“三层架构”的确立，实现了“三个分离”：即在上层实现了政府的社会经济职能与资产所有者职能的分开；在中层实现了国有资产监督管理与国有资产经营职能的分开；在下层实现了国家终极所有权与企业财产权的分开。通过层层授权，形成了以资本为纽带的产权关系，基本上解决了国有资产“责任主体虚置”问题，体现了在社会主义市场经济条件下政府管好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，有效地保障了国有资产的安全与增值。
4.科学的公务员管理体系
公务员是行政管理工作的承担者和执行者，一支高素质、专业化的公务员队伍是做好行政工作的前提和保障。深圳在改革政府机构、转变政府职能的同时，进行了公务员科学管理的探索。1996年，市、区两级政府机关工作人员顺利完成了向国家公务员的过渡，全市共过渡公务员16187人，其中市直机关过渡11343人，各区共过渡4844人。逐步建立了公务员职位分类、录用、考核、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、辞职辞退、退休、申诉控告以及工资福利等十四项管理制度。对公务员管理在“进”、“管”、“出”三个环节严格把关，逐步提高公务员队伍的政治、业务和文化素质，实行公务员公开招考，择优录用，严格考核，对不称职者，降职或辞退，实行优胜劣汰。在公务员考核方面，设置优秀、称职、基本称职、不称职四档，使考核更具可操作性。从1996年开始，凡年度考核为基本称职的人员，一律停止公职，离岗培训，培训不合格或合格后不服从安排的，均予辞退。1996、1997两年共有196人被“请”进离岗培训班，对培训不合格者，坚决辞退。 迄今为止，全市共辞退63人，开除66人，辞职82人。这次改革，使政府机关不再是“保险箱”，公务员不再端“铁饭碗”。对工资制度也进行了相应的改革。这样，一支高素质、专业化的国家行政管理干部队伍基本形成。
5.科学化、民主化的行政决策体系
行政决策是行政管理活动的“中枢”，市场经济条件下的行政决策必须迈向科学化、民主化，不能靠“拍脑袋”决策。深圳建立了各级行政决策组织，尤其是健全了市政府常务会议、市长办公会议制度，明确了各自的决策范围和决策程序，政府决策的内容紧紧围绕着未来发展的战略问题、改革开放、经济发展的重大问题、群众关心的热点难点问题以及精神文明建设的重要问题进行。为了保证行政决策的民主化和科学化，市委、市政府专门颁发了《关于加强调查研究工作的决定》，要求对重大问题要做到“四不决策”：即没有经过认真调查研究不决策，没有经过充分咨询论证不决策，没有两个以上的可行性方案作比较不决策，没有经过领导集体讨论不决策。市委、市政府在决策过程中十分注意处理中央与地方的关系，敢闯敢冒与科学态度的关系，改革、发展与稳定的关系，首长负责制与集体决策的关系，行政决策与发挥人大监督，政协参政议政和群众参与的关系，眼前利益与长远利益的关系。由于决策逐步走向科学化、民主化，从而有力地推动和保障了深圳改革开放事业的顺利进行。
6.适应决策科学化、民主化的信息咨询体系
在市场经济条件下，行政决策的范围日益广泛、对象日益复杂。适应决策科学化、民主化的要求，深圳建立起以宏观经济调控系统为核心的行政信息系统，和以决策咨询系统为主的包括社会民意咨询系统、民间咨询系统在内的行政咨询系统。其中行政信息系统由行政采集系统、专业职能调控系统、综合调控系统和市领导决策支持系统四个层次的信息处理系统以及四个大型共享数据库、模型库、方法库、知识库，加上覆盖全市各职能局（办）、各区、银行、海关等的网络组成；决策咨询系统由市政府高级顾问会、日本深圳协力会两个高层次的重要咨询会议制度和以市委政策研究室为主的研究咨询机构组成；社会民意咨询系统则是以政务咨询委员会为中心，包括各职能部门成立的咨询委员会（小组）在内的多层次的社会民意咨询监督网络；民间咨询机构则以“综合开发研究院（中国·深圳）”为代表。深圳的行政信息咨询系统已构成一个从上而下、从内到外、从政府到民间的多渠道进行咨询的系统，使政府能从各个层面收集意见，形成了科学决策。
7.反腐倡廉的行政监督体系
“没有监督的权力，必然导致腐败”，建立和完善反腐倡廉的行政监督体制是保障行政机关正常运作的必要手段。深圳在改革行政管理体制、进行制度创新的同时，建立健全了以行政内部监督为主，党的监督、人大监督、政协民主监督以及群众监督、新闻舆论监督相互配合的行政监督体系。1987年5月，深圳成立了全国首家行政监察局， 制定了一系列的行政监察法规、规章，建立了监察咨询网络和社会监察网络，到1997年，全市共聘任兼职监察员1200人。市人大及其常委会加强了对政府的行政执法、经济工作、干部人事任免的监督；深圳还十分重视发挥党对党员干部的监督作用，先后实行纪检部门对领导干部任命的监督制度、反腐保廉工作责任制、反腐保廉述职制度、建立党员干部廉政档案制度以及一年一度的党风廉政建设大检查等多项制度。
8.与市场经济相适应的行政法规体系
改革要与立法紧密结合，立法要体现改革的精神，要用法律引导、推进和保障改革的顺利进行。深圳在进行行政管理体制改革的同时，加强了行政立法的力度，初步形成了包括市人大及其常委会制定的法规、市政府制定的规章和政府各部门、区政府制定的规范性文件在内的三个层次的行政立法体系，立法范围涉及公务员管理、行政组织、行政行为、行政程序以及行政监察、廉政建设等方面，其中属行政法范畴的48项，占立法项目总数的24.4%，政府机关的组织、职能、编制、工作程序初步做到了有法可依。
“徒法不足以自行”，市委、市政府采取了各种有效措施落实依法治市、依法行政。首先是加强公务员队伍尤其是领导干部的法制教育，提高法律意识；其次建立依法治市的领导机构和工作机构，为依法治市、依法行政提供组织保证，市委成立了依法治市领导小组，设立了专职办公室，政府的法制机构建设也得到了加强，市政府成立了行政复议办公室，与市法制局合署办公，政府各职能局大都设立法规处；再次改革审批制度，简化审批程序，“承诺制”、“窗口办事”、“一条龙服务”等形式被广泛运用。同时，改进执法手段，加强执法队伍建设，着手组建综合性的行政执法队伍，建立健全行政执法的各项规章制度，如行政处罚票款分离制度、行政执法责任追究制度、行政执法人员持证上岗制度等。经过十多年的改革，深圳行政管理体制基本适应特区经济、社会发展的需要。目前，政府工作部门39个（不含台办），人员编制（不含公安、安全、司法）2422名，基本上形成了机构较为精干，职能配置较为合理，行政运转较为协调的行政管理体系。政府职能的转变和机构的优化，有力地促进了社会经济的发展。从1979年到1997年的18年间，深圳国内生产总值由1.96亿元提高到1130亿元（1997年数字，下同），年均增长33.2%；工业总产值由0.7亿元提高到1255亿，年均增长51.5 %；贸易出口总额由0.093亿美元提高到254.99亿美元，年均增长46.8 %；地方预算内财政收入由0.1721亿元提高到144.78亿元，年均增长45.3%；产业布局逐步向发达国家和地区的现代经济结构趋近（目前深圳市三大产业的比重为1.4∶49.3∶49.3）， 各项主要经济指标和综合实力位居全国大中城市前列。深圳18年来所取得的巨大成就与行政管理体制的不断深入改革和有效运作有密切关系。
三、深圳行政管理体制的几点体会
深圳行政管理体制改革之所以能步步深入，取得成效，我们的主要体会是：
1.行政管理体制改革必须适应经济体制改革进程和市场经济发展的要求。
作为上层建筑重要组成部分的行政管理体制改革是由它的经济基础决定的，是由市场经济发展需要而提出来的。如果行政管理体制改革严重滞后于经济体制改革，就会成为生产力发展的障碍；过于超前，又会失去内在的动力和客观基础。因此，行政管理体制改革的内容必须与经济发展的脉博合拍。深圳的经济体制改革，由最初的政企分开到所有权与经营权分离；由减税让利、承包责任制到股份制、现代企业制度；由企业横向联合到组建企业集团；由单个要素市场到完备市场体系形成。与此相适应，特区行政管理体制改革，也由撤并专业经济管理部门到组建投资管理公司、建立大系统管理体系；由调整机构到转变政府职能，建立新型的行政管理体系；由政府“独揽大权”到充分发挥社会中介组织的作用，一步比一步深化，紧跟经济发展的节奏，不断推进市场经济的发展。
2.行政管理体制改革必须紧紧抓住政府职能转变这个关键。
职能是机构赖以存在的依据，机构是职能的裁体，转变政府职能，是行政管理体制改革的核心。过去有的机构改革之所以成效不大，就是因为只在机构设置、人员编制等数量增减上做文章，而没有抓住转变职能这个关键。深圳在行政管理体制改革，特别是改革中重点突出转变职能这一核心问题，围绕党政关系、政企关系、政资关系、政事关系、政社（社会中介组织）关系等方面进行大胆尝试。通过职能的转变，政府从对微观经济的直接参与转到对市场经济的宏观管理、从直接管理转到间接管理，促进了市场经济体制的建立。政府各机构的设立、权限的划分、关系的确定，都依据职能范围来确定，较好地解决了部门职责不清、互相扯皮等现象，从1986年第三次机构改革至今，政府机构一直稳定在40个左右。
3.行政体制改革要求领导决心大，敢碰硬。
邓小平同志在《精简机构是一场革命》的讲话中曾告诫全党：机构改革第一条决心要大，要坚定不移，不能受干扰，不能犹豫，不能妥协，也不能半途而废。这就要求党政主要领导要从战略的高度重视机构改革，亲自抓改革。只有下定决心，排除万难，才有望取得改革的成功。
在已进行的五次行政管理体制改革中，历届市委、市政府一方面加强领导，下定决心，积极推进，协调解决有关矛盾；另一方面又率先垂范，敢于顶住各种压力。尤其是在涉及权利以及人事方面的重大调整等难度高、阻力大的改革时，都以改革大局为重，敢于挑战旧体制，冲破关系网，打破人情关，积极稳妥地处理和化解各种矛盾和问题，使各项重大调整得以顺利进行。在党政关系方面，明确党委与政府的职权范围，强化政府的经济、社会管理职能，把“坚持行政首长负责制”落到实处。在政企分开方面，更是大刀阔斧，在80年代初期第一次改革时就将电子、轻工、纺织、机械等10多个行业主管局和20多个行政单位改为公司企业。1994年，又颁发了《深圳市企业无行政主管部门改革实施办法》（下简称《办法》），进行企业无行政主管部门的改革。《办法》规定，深圳党政机关与所办经济实体彻底脱钩，今后不准再办企业；解除企业与市区机关的挂靠关系，取消行政隶属关系。
深圳市委、市政府的坚强有力、敢于领导与率先垂范，对全市行政管理体制改革起着关键性的作用，可以这样说，深圳市行政管理体制改革的逐步深入和取得成功，是历届市委、市政府敢闯敢冒的结果。
4.行政管理体制改革必须做好充分调查研究， 实事求是地提出改革措施。
在每次机构改革中都很重视调查研究。如在1992年“三定”时，对65个单位的职能问题进行了问卷调查，并重点对经济口、城建口、文教口等职能交叉较多的10多个部门进行了专题调查。如在城市供水管理体制方面，针对水源开发、水网建设、供配水等相互脱节、责任不清等弊病，提出了改多头管理水体制为城市供水管理“一体化”的管理模式，即由水务局统管水务行业等等。针对国土由市、区分级管理导致土地多头审批，不按规划建设等弊端，提出改国土分级管理为集中统一管理等。
5.行政管理体制改革应统筹规划，整体推进。
一是深圳行政管理体制改革一开始就有一个明确的目标，即行政管理体制改革要以服务经济基础的需要为出发点，遵循“小政府，大社会；少审批，多服务；高效率，法制化”的改革思路，以最终建立办事高效、运转协调，行为规范的行政管理体系为目标。二是深圳行政管理体制改革是分阶段、有步骤地进行的。三是各项改革措施相互配套、整体推进。
6.行政管理体制改革应坚持机构改革与行政组织立法紧密结合。
行政管理体制改革更深层次的目标是使政府各部门的每项行政行为都达到有法可依、依法办事。只有政府部门高度重视并严格实行行政行为法定化，才能从制度上克服官僚主义，纠正“长官”意志，巩固机构改革的成果。深圳在行政管理体制改革中，十分注意吸取我国历次机构改革的经验教训，坚决摒弃人治观念及其做法，克服机构改革中的主观随意性，逐步实现机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。市委、市政府还制定和公布了有关机构编制管理的制度和规定，运用行政立法和财政预算等手段，将行政管理体系纳入法定化的轨道。
深圳行政管理体制改革虽然取得了一定的成绩，但与社会主义市场经济发展要求相比还有不少的差距。目前，我们正按照十五大提出的政治体制改革的目标和任务，按照国务院机构改革的精神，根据邓小平同志“三个有利于”的原则和“小政府、大社会；少审批、多服务；高效率、法制化”的改革思路，进一步深入地推进行政管理体制改革，力求取得更大的成效。
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