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[中图分类号]F120 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306(2000)01-0093-04
现行宏观政策的效果与分析
（一）现行宏观政策的成绩与不足
现行宏观政策的运用大致是：自1996年起逐次采用的以降息为主的单一货币政策；1998年起实施降息与放松信贷并重的综合货币政策；1998年下半年启用以增发国债扩大基础投资为主的积极财政政策。
以上政策对扩大内需和保持经济社会发展起了非常重要的作用。(1)在亚洲金融危机超预料影响下仍确保了1998年8%的增长目标。1999年上半年为7.6%，超过年初指导数7%。(2)1000亿元国债投资要求银行配套1000亿元，地方配套1050亿元，启动率为1:2.62，1998年各季度投资分别增长10.3%、15.2%、28.2%、18.9%，1999年一季度为22.7%。(3)推进了结构调整，一、三产业明显回升，1998年同比分别增长35.6%和32.5%，东中西部投资同比分别增长17.9%、13.5%、33.7%。(4)企业效益提高。1993年一季度工业企业利润同此增长1.7倍，亏损企业同比减亏10.6%。(5)改善了就业状况，按目前的就业与经济增长系数：增长1%创造就业50～80万人。1998年GDP增长中投资贡献占4.8%，财政政策占1.5%，直接创造就业100～200万人。(6)提高了居民预期，创造了宽松发展环境。1999年6月公布的消费者三大指数分别比4月上升0.2、1.2和0.7，刚性趋势逐渐软化，调节逐渐生效。
在取得上述成绩的同时，政策效果与预期目标和改革发展的要求还存在较大差距。(1)增速继续减缓。数据表明，1999年上半年工业增加值、产销率、GDP指标增长同比上升、环比下降，正增长行业少且增幅较小，负增长行业多且减幅较大。(2)物价持续下降。1999年全国商品零售价格同比下降3.2%，居民消费价格同比下降1.8%，降幅逐月扩大。(3)投资增长减缓。1999年上半年国有及其社会投资同比仅增长15.1%，回落较大，国有及其他投资完成比去年下半年下降4.3%。(4)外贸出口下降。据统计上半年出口下降4.6%，外商直接投资下降19.9%，实际直接投资下降9.2%。
（二）现行宏观政策的分析
现行宏观政策的不足各有原因，如持续运用的以调低利率为主的货币政策的低效，主要是目前货币传导机制不畅通，利率的市场外生性及其与货币供给、投资或储蓄、消费的相对脱节等（冯用富等，1999）。以举债扩大投资为主的积极财政政策的效果似乎“来去匆匆”，效果究竟会如何？进一步加大实施后的正负面效应会怎样？尚有待深入分析。
以需求调节为基础的凯恩斯理论认为，短期内供给水平不变，总需求是决定经济增长和就业的主要因素。总需求中消费需求受边际消费倾向递减影响呈现不足，投资需求受资本边际效率递减和“流动陷阱”阻碍市场利率无限下降影响亦呈现不足，因而经济发展中总供需一般会呈现一种非充分就业均衡，采用相应的财政货币政策增加消费的投资、拉动经济就是凯恩斯学派的政策切入点（如图）。同时凯氏认为“流动陷阱”限制了货币政策的运作空间，而投资乘数和加速原理的交互作用则成倍地放大了财政政策的拉动功能，需求调节中财政政策更有效。然而凯氏需求至多是供需实现环节的货币购买力，因缺乏其微观成因和涵盖生产、分配、收入等原生性、结构性内在特质而只是吸纳和消化供给的货币“壳”即“凯氏有效需求”，运用财政政策就成为从财政渠道增加货币供给。经验表明，如果靠举债增加财政支出，则税赋和政府债务增加会导致滞胀。正是出于对财政政策货币效应的担忧，我国宏观调控中的财政政策一直实行“适度从紧”。应当说运用举债增加投资较单一且又有“凯恩斯壳”雏形，使运用前景相对有限。一是政策调用的货币量小政策会趋于无效，量大则易陷入“凯恩斯壳”。目前国债年收入近2000亿元，占GDP的1.6%，即使年国债收入全用于扩大投资并考虑启动系数的乘数效应，其拉动作用亦相对有限；二是我国目前的状况与凯氏大萧条的投资萎缩不同，财政扩大投资会产生一定“挤出效应”抵消民间投资。另外运用财政政策拉动需求有明显的短期性，如凯恩斯政策就经历了反萧条的简单扩张财政政策、补偿性财政政策和“充分就业预算”财政的演变，政策运用呈现相机性和灵变性，既不能一蹴而就，也不能持续运用，缺乏相对稳定，这也是我国拉上型政策频繁更新效果难以持续的重要原因。
以供给调节为基础的供给学派针对“凯恩斯极化”重举市场法则大旗，认为在完全竞争市场生产一批商品的同时也会创造一笔相应的价值，商品供给与价值需求微观上是互生的，如果维持这种和谐，总供需会自动实现充分就业均衡，因而可行的政策原则是“无为”与“或有为”，即总体上确认市场配置的对称性而减少干预，政策上实施“单一规则”的货币政策，即以均衡于经济增长的货币供给为唯一工具，或减少征税对市场供需均衡的影响。其次是遵循市场配置原则实施干预即“顺热而为”，认为改变市场配置效率的比较基础——相对价格就能调节配置方式。政策上通过改变收入分配和货币的相对价格——税率和利率，改变税收的收入效应、替代效应与货币偏好，影响消费与投资、闲暇与就业配置，内在地推动经济发展。一些国家正是选择这两项政策对付“凯恩斯失灵”的。目前我国已运用或考虑通过两政策扩大需求，单一货币政策运用如前述，减税政策在目前因无运用空间（项怀诚，1999）而难以选择，尽管某些配套措施也采用减税，但无法成为重要的政策工具。根据我国的国情，供应学派重视基本经济规律的观点，“无为”、“不变”的政策原则，以及相对普遍稳定的政策设计运用或许对我们还有重大借鉴意义。但也要看到经济现实的复杂性、综合性一方面使质朴的理论过于理想而苍白无力，如完全竞争市场与减税行为效应近乎虚幻导致政策折扣；一方面过于抽象归真的理论与现实政策相距甚远，难以寻求准确承载理论精髓的政策工具，这也是供应学派理论欠系统、政策工具较少的重要原因。
分析表明，扩张性财政政策的短期性、外生性及其货币效应使有限正效应与“凯恩斯风险”并存，货币政策与减税则因要求成熟的市场机制的理性行为而难以奏效，因此我国现阶段简单运用某种政策工具都难免杯水车薪、隔靴搔痒。
现行宏观政策的基本取向与改进措施
（一）基本取向
现阶段宏观政策的研判选择除依据已有的理论及经验外，更须依据国情，我国现阶段改革要求的制度创新、发展具有的阶段特征与结构特征等，是决定政策取向的基本内容。
制度创新是宏观调控不可或缺的重要内容。如凯恩斯学派在市场制度失灵时选择政府制度干预替代市场以恢复其效率，以政策干预、负债经营、相机抉择、充分就业预算（中性制度）创新经典公共财政制度，使经典财政的超经济属性转为经济的“内在稳定器”而内生于市场制度。供应学派则通过税率和利率调整改变市场制度中枢——相对价格，在创新市场制度和复活市场效率方面更有内生性。两类政策在相对成熟的市场制度下调节弹性高、修习度好、波幅较小。我国处于制度转换时期，总量调节通常是外生手段常常因制度干扰失效，出现“收死”、“放乱”或调节钝化，“政策用尽、形势依然”调节波动较大。因此加速市场建设，理顺政府调节与市场配置的关系，如深化国企改革强化国企的市场主体地位，深化金融改革健全完善地方金融体系，深化财政改革确立地方财政的主体地位等，通过制度转换确立宏观政策的内生性，通过微观主体和市场分散化解政府的经营风险。
发展的阶段性是目前通货紧缩的重要特征。改革以来我国经济增速之高为战后少见，日本战后高速增长的18年（1956～1973年）年均增速9.73%，最高13.5%。我国自80年代起两项指标均高于前期日本，即使同东南亚高增长诸国相比也位居前列，但效益增速却低于各国。目前的现象表明中国经济变迁及发展战略转换已不可避免地进入了一个阶段“洗盘”过程，宏观政策要适应这种调整、顺势而为。
结构调整是目前经济发展的主要特征。(1)分配结构调整。我国财政收入占GDP比重长期略大于10%，严重低于发展中国家20%～30%和发达国家30%～40%的平均水平，分配结构客观要求调整。(2)收入水平调整。据统计目前产品仍保持原工业化初期的价值构成，补偿相对偏低的占20%，工资绝对偏低占15%，严重制约了消费需求增长。6万亿元储蓄按3亿户计户均不超过2万元，按城镇人口并考虑“洛伦兹效应”户均不过3万元，难以承担目前动辙数万元级的教育、养老、住宅、汽车等消费。(3)城乡结构调整。“二元”发展重心由城市转为城乡并重，农业产业化、农村社区建设与公共服务改善、开拓农村市场等举措促使农村生产方式和生活方式转化，形成农村新的经济增长点。(4)区域结构调整。区域发展结构由东中西“梯度发展”转向“中西部倾斜发展”，东部的实力与中西部的资源优势、发展潜力酝酿着新一轮增长。
综上所述，现阶段中国宏观政策的基本选择是：在顺应经济发展、结构调整和市场建设要求的基础上，适时适量地运用财政货币政策。顺应经济发展、结构调整和市场建设是涵养政策体系的内生性、推动型稳定根基，构建长期的、功能稳健与经济及制度转换相协调的政策机制；适时适量地运用财政货币政策以有效地激活或强化经济增长，以发展及制度转换中凸现的增长契机为基础，培植并维持良好的经济发展势头。
（二）改进措施
1.实施全面积极财政政策增加调节力度
(1)推进费改税，提高两个“比重”，增强财政政策力度。扩大财政规模是全面积极财政政策和发展调整的基本要求，目前财政收入占GDP比重为11.8%，加上政府部门收费达25%、政府基金达28%，实施费改税提高两个“比重”潜力巨大，也是规范政府与市场关系，创新政府制度的重要措施。
(2)完善国债制度，增强财政政策内在性。增发国债是积极财政政策的主要内容，国债制度效率是影响政策效率的重要因素。目前提高国债制度效率主要是扩大国债规模、强化地方对国债投资的管理，增加国债品种及流动性，从宽口径政府资金（预算内、预算外和政府基金）和居民应债能力看，目前国债依存度、偿债率和债务负担率均偏低，国债规模有一定扩张余地（刘溶沧等，1998）。国债投资作为政府支出有区域公共偏好特征，实行地方投资管理有其合理性，目前国债投资由中央转贷管理，难以满足区域公共偏好和更有效地促进地方发展，同时地方用债机制不健全，效率难提高，应实行中央控制下的地方债务制度，强化地方的债务主体地位及责权利机制，建立地方国债制度创造财政平衡。改革以来财政收支无论年度或年际均未平衡过，财政呈现滚动赤字、滚动债务和负债经营平衡方式，市场经济要求实施积极的财政平衡政策，在不增加中央财政赤字和负债的条件下，通过地方举债分散化解国家财政赤字压力和负债。结合结构转换增加支持国企改革、中西部发展和教育科学的国债品种，促进相关产业及区域的发展，增加国债流动性，提高其投融资能力。
(3)调整财政支出，增强财政政策启动力，特别是对高新企业和中小企业的扶持力。按市场经济下财政职能转变的宏观要求建立公共财政支出结构，如削减行政事业费规模，降低政府运转成本，提高政府工作效率；逐步减少竞争性财政投资；按公共财政要求安排支出的优先次序，确保政府运转、国家安排、科学教育、社会保障、基础设施等重点支出。改革财政投资支出方式。财政投资支出目前采用拨改贷、拨款和资本金等方式，拉动经济力度有限，调整财政投资支出应结合周转金清收实施投融资，用担保、贴息、建立产业创新或科技创新基金、补贴、挖潜改造等杠杆手段带动社会投资，特别是扶持高新企业和中小企业发展。
(4)重新评价周转金政策。1998年压缩周转金800亿元对增发国债1000亿元有一定抵消作用。清收周转金强化管理是必要的，但在通缩时建设性的周转金用于平衡预算，对回落的经济和业已衰退的财政经济建设职能来说并不合适。周转金制度改革应当既符合其初衷，又满足宏观政策要求，给周转金合理的出路。
2.深化金融改革，推行地方金融体制建设。市场化是中国金融改革与发展的基本取向，改革初期因通胀多从宏观紧缩的要求出发考虑金融改革与发展，通缩时期则要求从金融繁荣及其市场化规律来考虑金融改革与发展，特别是在总量政策失效的条件下，金融结构改革与创新在培植内生性、推动性、大力支持高新企业及中小企业发展等方面尤其必要。
(1)放开准入限制、繁荣金融市场。金融改革与发展的方向是市场化、开放化、多元化、多层化，要求改革通胀时期的金融控制和市场准入限制，提供繁荣激活金融的条件。
发展直接金融。直接金融是我国金融改革与发展和推动经济增长的重要内容，目前我国直接金融在货币市场和资本市场中都较单一，发展潜力大。发展直接金融应结合金融创新和结构调整，为构造金融的内生性打下基础。
发展产融银行。产融结合是企业制度和金融体制的创新。产融银行有拓展产融行业，降低经营成本、创新金融方式的作用。我国90年代初始建产融银行或财务公司，应在此基础上总结经验、制定政策、规范管理、扩大发展。
发展地方银行。目前银行存差达12000亿元，一方面大企业因结构调整畏贷；一方面地方经济和中小企业发展良好，融资困难且成本高。建立以地方银行为主的产融体制，构造与地方经济增长相关的金融增长，对金融改革发展和治理通缩均有重要意义。构建多层资综合性的地方银行体系大致包括：以国有商业银行为主的多元化的中心城市银行体系，促进区域协调发展；以城市商业银行、信用社、合作银行为主的地方财政、企业或定向募集入股的地方银行体系，支持中小企业和个体工商户发展；以农村信用社为主，农村基层组织和农户入股的农村股份制银行，支持农村经济发展，改变地方金融缺位与发展滞后的状况。
(2)整顿信用秩序、创新信用制度。信用是市场经济和金融改革发展的基础，信用制度不健全、信息不对称会制约产融关系及发展，影响投资运行，整顿信用秩序、健全信用制度是宏观政策的重要社会条件。应依据信息技术创新信用制度，如健全完善银行信息网与银企信誉的产生、传递和评价制度；通过立法加快评估业法制化、标准化、规范化建设，规范银行信息的采集、整理、加工制作、传递、评价、结果运用等；脱钩改制逐步分离改评联系；颁制公允评估准则，严格评估范围，统一评估指标，不同评级不同对待，增强对有潜力的高新企业和中小企业的信用扶持力度。
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