摘要：本文在厘清国家公共财政、行业管理以及金融监管政策的大背景下，结合当前西部欠发达地区公路PPP项目融资现状，分析现阶段公路建设项目PPP融资及发展模式存在的瓶颈，并提出建立适应性组织体系、完善价格调节机制以及整合各类资源等改进PPP融资模式发展的对策与建议。
关键词：PPP；公路项目；融资研究；公共政策
引言
随着国民经济不断发展，人民对公路需求日益增长，公路建设里程越来越长，公路建设投资总量增速较快，融资需求较大。本文通过分析公路PPP融资环境及融资困境，针对目前融资问题，本文通过分析外部政策环境、现行融资困境，提出公路PPP融资建议。
一、公路PPP融资研究背景
近年来，政府部门与社会资本合作模式得以大力推广与运用。PPP概念自20世纪80年代开始产生发展并引入我国。该模式目前指的是指政府和企业在基础设施、基础产业、和新型城镇化建设中的项目。以“利益共享、风险共担、全程合作”为理念展开的合作模式[1]。双方根据具体的项目成立特许经营公司，由该特殊目的经营公司负责项目融资、项目建设和后期运营维护[1]。目前，中国经济发展已进入新常态，并正处于转型升级的关键时期。为贯彻落实党中央、国务院“牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线”决策部署，一系列旨在进一步规范PPP项目融资管理，坚决杜绝地方政府违规举债，防范和化解地方政府债务风险的政策和文件相继出台。本文在厘清国家公共财政、行业管理以及金融监管政策的大背景下，结合当前西部欠发达地区公路PPP项目融资现状，分析当前公路项目PPP融资及发展模式的瓶颈，提出建立适应性组织体系、完善价格调节机制以及整合各类资源等改进PPP融资模式发展的对策与建议。
二、公共政策环境
（一）政府管理有关政策
2017年4月，财政部、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会及中国证监会共六部门联合发布 《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），在地方政府融资担保许可、平台公司融资管理、规范PPP行为、规范地方政府债务融资、建立跨部门联合检测和防控机制、信息公开等方面做出规定。
（二）PPP行业管理有关政策
2017年11月财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），该文件在PPP业务准入门槛上，提高PPP项目入库标准，要求PPP项目入库前需要进行合规性审查，并对“不适宜采用PPP模式实施”、“前期准备工作不到位”“未按规定开展‘两个论证’”等不合规的库内项目进行审查清退处理，从源头上避免重大缺陷。
（三）金融监管有关政策
2018年3月，财政部颁布了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）。主要是从国有金融企业的角度重点强调了PPP融资的三个方面：一是PPP项目资本金来源问题，要求坚持“穿透”原则予以管理；二是对“名股实债”等违规操不得提供任何融资支持；三是国有金融机构必须以PPP项目运作是否规范作为融资前提。2018年4月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会与国家外汇管理局联合发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）该文件对国有金融企业期限错配、多层嵌套、明股实债等方面进行了严格规定。而金融机构参与PPP项目资本金融资，主要是通过资管产品投资产业基金的方式进行。
（四）社会资本相关管理要求
2017年11月21日，国有资产监督管理委员会发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管[2017]192号），对央企参与PPP模式项目提出诸多要求，在强化集中管控统一报集团总部审批，控制非主业领域PPP模式项目投向，限高负债和亏损企业PPP投资，需根据“实质重于形式”的原则判断是否进行并表，并立PPP投资决策终身追究机制。
如上一系列的PPP“整风运动”来势凶猛，目的一方面在于引导项目运作回归合法合规和理性。而国内特别是西部地区基本上没有此类项目实现全生命周期的完整退出，且面临着不同的问题与不确定性。
三、公路项目PPP融资现状及主要困境
如上分析，当前公路项目建设资金主要来源于财政资金、地方政府债券、PPP融资资金三种资金渠道。财政资金受限于土地出让收入、税收、国有资产经营收入等无法快速增长，地方政府发债规模和程序严格受限。因此，在国家对地方政府、金融企业及国有企业合力监管的政策背景下，如何运用好PPP融资模式解决公路建设持续发展和建设资金缺口之间的矛盾，成为目前亟需解决的难题。
（一） 项目市场吸引力不足
西部欠发达地经营性公路项目整体效益较弱。为了支持西部地区经济社会发展，根据《逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案》（国办发〔2009〕10号）“西部地区是否取消政府还贷二级公路收费，由省（区、市）人民政府自主决定”。因此，西部地区的收费公路范围多为含二级及二级以上项目。西部偏远地区地处公路网络末梢大量公路项目建设施工难度大、建设成本高、车流量少，部分收费公路通车后收入尚且不能满足日常营运成本。除如上原因外，作为项目发起方政府方所能接受的政府回报率普遍偏低，项目市场吸引力明显不足。
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（二）社会资本自有资本金不足
按照2019年国务院发布的《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发[2019]26号），各类投资项目必须先落实资本金。PPP项目同样适用资本金的规定，且公路项目资本金一般占到项目总投资的20%。目前建筑企业是参与公路PPP项目的重要社会资本方，通过投资PPP项目带动施工主业，获得项目建设阶段的工程承包机会。在传统工程项目减少的情况下，PPP项目是建筑企业新签合同额、营业收入及利润的重要来源。然而如前所述23文件及资管新规的出台打破原有产业基金出资提供资本金的模式，这就要求社会资本方投入更多的自有资金，而建筑类企业普遍存在账面货币资金不足。
（三）政府主管部门重融资轻管理
2015年5月，李克强总理在国务院常务会议上提出，要在交通运输、环境保护、医疗养老等领域推广政府和社会资本合作模式的使用。PPP模式的推广目的在于增加社会公共产品和服务运营供给，同时在于提升基础设施和公用事业运营的服务效率和水平[2]。然而面对经济下行，各级地方政府稳增长压力巨大，特别是公路项目自身因规划全、投资大、上马快等特点，因此公路项目的PPP融资功能为部分地区部门“稳增长”和“补短板”的工作提供了放水的闸门，与此同时却忽略了PPP通过引进社会资本生产管理方面的新技术从而达到提高公共产品和服务的供给效率这一重要功能[1]。
（四）未能建立充分有效的利益调控机制
PPP模式解决的另一个核心是政府与社会资本收益分配机制问题，即在为社会资本创造一定风险环境下具备合理回报空间。按照现行2004版《收费公里管理条例》的规定，“车辆通行费的收费标准制定或调整实行听证制度，通过听证的车辆通行费收费标准方案由省人民政府交通行政主管部门会同价格、财政行政主管部门审核后，报省人民政府审查批准。”目前，公路收费价格调整、未来在物价水平以及总成本上升时公路收费价格能否调整，仍取决于政府部门及相关政策[2]。在当前公路的价格调整机制仍以行政审核权为基础而非市场选择至上的前提下，公路项目长期限的运营和难以市场化的收费价格使得社会资本很难有长期且合理的收益空间。
四、建议与对策
（一）建立新常态下适应性的组织体系
改革适应性的组织架构，部分西部地区交通管理体制仍沿用由省厅直接负责或主导融资，授权建设单位，收费管理单位，养护单位，项目实行“投融资、建管养分离”的建设管理模式。按照现有国家公共政策和融资环境已无法正常运转。原有收费模式下的管理体制和责任主体，在新的PPP项目投融资体制下，有必要进行机构和体制的改革，建立适应性的组织支撑和保障体系，明确主要功能和责任的有效载体。第一，理顺现行管理体制，将现行管理体制完善成为符合国家政策、适应市场化运作的收费公路管理体系，以存量项目为基础增强融资能力；第二明确主体责任，激发主体动力。
（二）整合各类资源实施综合开发
建立由省级政府授权，省级交通主管部门牵头，省级发改、财政、土地、旅游、环保等部门协调联动的工作机制。开展以交通为先导的跨行业的带状经济综合开发机制，统筹收费公路服务区、沿线广告、通信管道、物流、土地、旅游、矿产资源等资源的整合，谋求利益共享，实现组织保障，提高公路项目综合收益。2015年4月，财政部和交通部联合发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号，以下简称111号文），该文件首次提出，“项目沿线一定范围土地开发使用等支持措施”，即“收费公路+项目沿线土地开发”模式，结合地域特点可进一步可探讨“公路收费+沿线旅游资源开发”模式等方案，在一定程度上增强了西部地区公路对社会资本建设投资的吸引力。
（三）实施适度灵活的收费价格调节机制
适度灵活的收费价格调节机制是增加对社会资本吸引力最有效的方式之一[2]。根据2004年9月发布《收费公路管理条例》（国务院令第417号）“车辆通行费收费标准，应当依照价格法律、行政法规的规定进行听证”即“一路一价”收费机制，鉴于此建议，引入“影子收费”政策。意指对于非经营性或西部地区经营能力较弱的基础设施项目，其投资回报是政府通过新建道路和桥梁带来的社会效益的一定比例，每年由政府切出一块预算资金给予支付。如上所述111号文，也提出“项目沿线一定范围土地开使用等支持措施仍不能完全覆盖成本的，可考虑合理的财政补贴”。该模式的核心在于对项目运营成本的核算及补贴标准的设定，为保证成本核算的准确性和公正性，可由第三方机构对项目成本进行核算。
（四）引入开发性金融政策性资金
作为国家的开发性政策金融机构，国家开发银行（以下简称国开行）一直以服务国家战略为目标，积极运用开发性金融手段，促进公路行业信用建设、制度建设和市场建设。截止2018年末，国家开发银行公路行业贷款余额1.79万亿、位居行业首位、贷款不良率低于0.3%资产质量居全行业第一。其主要优势与公路行业尤其是西部公路行业特征具有明显高度契合性。
五、结语
综上所述，在公路PPP项目融资过程中，会存在许多内外部限制因素，公路项目PPP融资面临的困境不言而喻。本文通过分析现行内外部政策及环境，提出建立新常态下适应性的组织体系、整合资源综合开发、实施灵活收费价格调节机制、引入开发性金融政策性资金等方式，尽可能地解决公路PPP融资困境。
参考文献：
[1]王茜.深受政策影响的央企融资难.施工企业管理，2018，（10）
[2]金融监管研究.金融监管政策动态.金融监管研究，2018，（8）
[3]潘林伟.我国银行业竞争秩序规制法律制度研究.重庆大学，2009
作者简介：汪凡卜（1979-08-02），女，汉族，籍贯：天津市，当前职务：处长，当前职称：高级经济师、中级工程师，学历：硕士，研究方向：公路工程管理
论文作者:汪凡卜
论文发表刊物:《基层建设》2019年第29期
论文发表时间:2020/2/24
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