发展旅游和遗产保护能否“双赢”（下）——关于中国世界遗产资源保护、开发与旅游业发展相互关系的分析，本文主要内容关键词为：中国论文,遗产论文,世界遗产论文,相互关系论文,旅游业发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（二）应对问题的主要原则
1、全面理解和实施可持续发展战略
脱贫是可持续发展的基础。可持续发展概念的前提是“满足当代人需求”，对于贫困地区来说，生存受到挑战，实际上自身失去了全面实施可持续发展战略的前提。中国一些世界遗产地目前经济发展水平非常低，面临着脱贫的艰巨任务，合理开发遗产资源发展旅游业，这是带动当地经济发展、脱贫致富的现实选择。
可持续发展特别强调能力建设。如果说要关注可持续发展战略的实施，就不能认为是只要保护不要发展。能力建设也是可持续发展的核心内容之一。所谓能力建设就是要通过系列手段，提高区域资源和环境自身保护与发展的能力。在这种情况下，对于技术、资金、人力资源都相对落后的欠发达地区来说，选择启动条件相对容易、环境和资源相对代价小的旅游等产业作为增强自身能力的起点，这是实施可持续发展战略、增强自我发展能力的一种举措。
可持续发展战略的最终目标是发展。可持续发展强调保护，但对发展不是无条件限制。人类制定任何发展战略及其实施的推动，只有一个根本目标，就是推进人类社会的整体进步，这是理解可持续发展战略需要首先认识的前提。可持续发展战略是从人类社会连续发展的过程着眼，提出了资源有效利用、优化环境、促进社会、经济发展的一种良性循环发展模式，因此，它不强调区域发展的高速度，而重在强调发展过程中人与自然生态系统的协调能力及其自我良性发展的能力。所以，对自然遗产、文化遗产和其他资源，可持续发展战略的实施完全不是被动的保护，谨小慎微地留给后人享用，而是应当在现有经济、技术条件下，适度开发这些资源，促进区域社会、经济的发展，促进人类文明的进步。从而，随着经济、技术条件的逐步发展，更加有能力对自然、文化资源进行开发。
可持续发展战略实施的阶段性和区域性。不同的区域，可持续发展战略的内容、实施步骤不同。对于自然生态系统脆弱、生产力发展相对落后的区域，发展和保护的矛盾会表现得非常突出，决策选择也非常棘手。经济发达地区的发展过程已经经历了资源消耗和环境容量大量占用的阶段，处于经济发展的优势地位，处理环境与发展关系协调的两难问题就会更加从容。但是，面对可持续发展战略实施的高涨呼声，经济欠发达地区所需要的宽松经济发展条件已经不复存在，受到的环境和资源限制日益增多。因此，如果经济欠发达地区落入片面保护环境和资源的思路，经济将很难起飞，可能在市场竞争中处于越来越不利的位置。
2、在中国的现实国情背景下分析和处理与世界遗产地开发与保护的问题
中国的现代化过程，要解决的问题实际上是西方国家几百年逐步解决的问题，在自然条件和人口压力都与欧洲有较大差距的情况下，中国要通过这几十年或者上百年的时间实现现代化过程，任务是相当艰巨和超常规的，这就意味着中国的社会、经济、政治都需要加速发展，否则中国的社会经济状况就可能永远落后于发达国家。
在这种背景下，中国世界遗产地的开发与保护必须从中国当前的实际国情出发，从世界遗产地居民的生存权和发展权出发，而不可以也不可能照搬西方发达国家的通常做法。面对中国的国情，必须把世界遗产保护的理想化模式和发展的实际需求结合起来加以考虑，把可能性和可行性结合起来考虑。如果仅仅从保护至上的角度出发，极端地追求只要保护、拒绝开发的目标，这实际上在设计一种不可能做到、世界遗产地也不可能接受的事情，从而失去了探讨问题的基础。因此，如果真正想解决问题，就应该从实际出发，从发展着眼，这才可能真正解决问题。
从经济可持续增长的角度来看，资源的有效保护和可持续利用永远是第一位的，但是，中国作为一个发展中国家，难以做到像发达国家那样，把有限的遗产景观资源封存起来，在划定的特殊范围内，由政府出资，清空常驻人口，拨出大量资金对遗产资源实施无偿保护。在经济欠发达地区，大部分地区的财政支付能力非常有限，更加难以实施对遗产资源的有效保护。同时，我们还面临着现实的当地居民生存权的巨大压力，不论是从人权的角度出发，还是从尊重当地居民文化多样性的角度出发，完全不可以以保护的理由把当地居民拒之于现代经济增长的范畴之外，因此，把这些常驻人口统统迁出景区同样是不现实的，无论中央政府还是地方政府都难以负担搬迁的巨大费用，难以负担构建再生产体系的费用。对于居住在景区内的人口来讲，让他们远离故土去适应一种新的生活方式也并不是一件容易的事情。
（三）问题解决的主要思路
1、从发展的过程看待和实施对世界遗产地的开发与保护
世界遗产都是通过漫长的历史时期逐步形成和遗留下来的，是特定历史时期的活化石。从自然遗产来说是保护生物多样性，注重原生性；从文化遗产来说是要保护文化的多样性，注重原创性；从景观来说，是保护景观的多样性。但是，引伸的问题就是，即使我们付出百分之百的努力对遗产地保护到极限，我们是否有可能保住真正的原汁原味？而且，这里边还有一个问题，就是原生性也好，原创性也好，应当保护到一个什么程度？或者说按哪个年代的状态加以保护。实际上，今天的世界遗产，特别是文化遗产，都是历史发展过程中长期积累的结果，正是因为每一代人都对遗产发展做出过不懈的努力，才有可能不断“造就”更多的遗产，推动人类文明的进步。比如说北京的故宫，这是从元大都以来就开始建设，历经元、明、清三朝建设，一直到现在，如果按照元朝的原创性要求保护，显然已经不是今天的故宫。
这就引发出一个更深层次的问题，作为历史的延续，现代社会的一切发展成果都是今后世界遗产地宝库的候选对象，世界遗产地本身也在不断发展。巴西的首都巴西利亚，1975年建成，距现在不到30年的时间，然而已经进入世界文化遗产的行列。所以，对于历史遗产，要从发展的角度看待，不应当对其合理的开发一律视为破坏。良好的后续开发，可能是对世界遗产环境的进一步美化，对其内涵的进一步挖掘和展现，实际上，可以进一步提升遗产地的价值。
2、加强立法和执法
目前，中国已经出台了文物保护法、有风景名胜区管理条例、森林法、自然保护区管理条例等。在此基础上，建议出台自然文化遗产保护法，同时特别要加强执法力度。只要在市场化的过程中不断完善法规体系，加强执法力度，才能确保世界遗产资源按照遗产保护的有关要求，合理开发，永续利用。
3、倡导专家、新闻媒体负责任的监督和正确导向
需要分析正确看待媒体中一些关于开发与保护的报道。需要特别注意的是，近年来，一些不了解情况的专家和新闻媒体经常忽视旅游业发展对社会经济和环境改善巨大作用的主流，把旅游资源开发与环境保护对立起来，把个别地方出现的问题当作全局的问题，经常用一些歪曲之词加以攻击。特别是一些媒体片面追求新闻的轰动性，对一些世界遗产地开发与保护作了许多不符合事实真相、不负责任的报道，对世界遗产地的发展造成极大危害，这些做法已经引起国家宣传主管部门的高度重视，并且及时纠正了一些不负责的新闻报道。在信息时代，媒体的观点和导向直接影响到社会舆论的取向，为此，在世界遗产地保护与开发的选择中，媒体必须以客观、科学的态度，实事求是地引导舆论，在对世界遗产地负责、对地方经济发展负责的前提下发挥媒体的监督和促进作用，成为世界遗产地可持续发展的倡导者和推动者，而不是断章取义，夸大其词，增加混乱。
4、充分发挥世界遗产资源应有的社会效益
世界遗产，顾名思义，就是说它属于全人类，具有平等地向所有公众宣传、教育的社会义务。但是，在世界遗产资源的经营管理中有许多困难。比如，世界遗产地的游客流量过大，对环境有破坏，从保护的角度出发需要控制流量。在中国现有的体制条件下流量调节主要方式是涨价，这就意味着剥夺了许多低收入居民参观世界遗产的权利，背离世界遗产资源公益性特点。中国世界遗产地目前的门票价格普遍在100元人民币上下，显著高于一般旅游景点的门票价格，加上景区内交通消费，游览一处世界遗产的消费通常在200元左右，尽管这种价格调节一定程度上缓解了游客流量的压力，但是，却同时使世界遗产社会效益的发挥受到很大抑制。再比如，中国一直对在世界遗产地修建索道的问题存在莫名其妙的争议，甚至有一种观点把修索道和破坏资源武断地直接加以联系。诚然，在一处世界遗产，不修索道游客的确可以从头游览，把遗产的价值理解得更全面，但是，与此同时，在没有索道的情况下，老弱病残只能望门兴叹，失去了游览自然文化遗产的权力，尽管可以有替代方式，比如说轿抬、人背等，但是，这种丑陋的现象与美丽世界遗产景观相对照无疑是对人类文明的一种讽刺。反过来说，如果在修索道方面设计、建设科学，就完全有可能减少破坏，满足更多人游览世界遗产的愿望，这是人本主义精神的体现，是世界遗产资源发挥更大社会效益的合理选择。
5、区别对待，分类保护
世界遗产资源的市场化进程是一个逐步深化的过程，对传统体制的改革是每一个层次，每一个阶段，每一个重大问题都会碰到的问题。对于遗产资源的开发也有一个深化认识的过程，要允许各地根据实际情况进行改革探索，逐步建立相对规范的分类指导管理体系。这里，分类指导就是区别对待。中国广阔的国土面积，极不平衡的经济发展水平决定了遗产资源开发不能套用一种模式或者一种方法，不同类型的资源需要探索不同的开发模式。
目前，绝大多数利益主体热衷于能够直接产生经济效益的世界遗产资源，对于难以直接获取市场价值的遗产资源，尽管也非常需要保护，但是，往往难以采取市场化的运作方式。比如说民族语言、地方音乐和戏曲，以科学研究价值为主的遗产地等。因此，对市场化运作可以寻找到经营和保护主体的，采取市场化的运作方式；对于目前通过市场化运作渠道难以寻找到保护主体的，必须由国家建立必要的机制，确保世界遗产地的保护已经科研、宣传等业务的开展。一个比较切实的做法是，可以采取以遗产养遗产的模式，就是国家收取进入市场经营的世界遗产地的一定管理费，建立世界遗产基金，用于非市场化运作的世界遗产地的管理以及所有世界遗产地的整体宣传和研究等。
6、有效的保护需要多个利益主体的通力协作
世界遗产资源作为公益性特征很强的社会资源，保护的主体应该是政府，但是客观地来看，面对社会经济发展的巨大压力，中国政府在保护方面心有余而力不足。西方发达国家，这类资源的保护很大程度上靠企业的资助和志愿者的协助，但是，这类的非政府组织和企业，目前在中国数量还比较少。所以，中国就不得不把保护的主体推向市场，依靠市场保护，就必须遵照市场规律办事。市场化本身不是资源破坏，反而是世界遗产资源保护主体的市场选择结果。因此，作为政府，就需要研究如何引导市场在保护方面的积极因素，因为市场保护的积极因素说到底就是一个利益导向，就是通过利益的导向，导向到政府需要的行为上来，这才是一个本质性的问题。因此，社会舆论、政策设计和制度都需要通力合作并往这个方面导向，才有可能在市场化过程中实现世界遗产资源有效保护、合理利用的目标。
7、有序申报世界遗产，有序发展旅游业
近几年，我国出现了空前的“遗产热”，这其中有三个支撑点：一是我国这方面的资源确实非常丰富，具备申报基础条件的地方比较多；二是遗产效应已经为许多地方所认识；三是各个地方对于争取国际品牌的制高点都非常热衷，作为推进地方工作的一项业绩在推进。
但是，各地在申报遗产的过程中，耗费巨资，大兴拆迁，愈演愈烈。与广大农村地区农民收入下降、城区大量下岗工人形成明显的对照。面对各地社会经济发展的实际情况，实际上需要冷静地思考一下，耗费巨资申报遗产是不是各个地方应当普遍选择做的工作？当前具备不具备这种条件？否则，就是一种最大的破坏。因为不惜损害当代人利益（解决温饱等问题），而去着眼于子孙后代的利益，这既不符合可持续发展思想，也缺乏根本的逻辑。遵照当地资源和社会经济发展的现实、实事求是、量力而行倒是我国在世界遗产工作中必须遵循的原则。
四、五化：解开争论症结的一种思路
几年来，关于自然与文化遗产保护与利用的争论沸沸扬扬，而实际上又都在讲“在保护的基础上合理利用，在利用的过程中强化保护”。这就说明争论的症结并不是要不要保护和要不要利用的问题，而是谁来保护和利用的问题以及怎样保护和利用的问题，而这些深层次问题的本质是利益关系的协调问题。在争论中，文人、官人、商人彼此之间交叉，又组合或更加复杂的关系，也使争论更加复杂化。各种争论虽然都强调国家利益至上，强调可持续发展，但一般都忽略了“沉默的大多数”——民众的意愿，在许多地方，就是穷人的利益。如果我们换一个角度来看，也许可以解开争论的症结，这就是用“五化”的思路来分析研究自然与文化遗产的保护和利用问题，以超越于本质上的利益之争，以适应实际发展的需要。
1、资源公共化
遗产属于国家所有似乎成了公理，之所以成了公理，一是文物保护法和风景名胜区管理暂行条例的规定，二是只要国有似乎就具有天然的道德优势。其实在计划经济框架下制定的法规已经无法适应市场经济的发展。道德优势更是传统观念的反映，古今中外的历史无不证明，凡是国有的就容易演变成无人负责的，往往形成负面影响。另一方面，国家实际上没有足够的力量来维持局面，某种程度上也形成了“内部人控制”的状况，产生了局部性的和阶段性的私有化状况，这是比私有制更恶劣的一种状况，因为这种状况可以破坏资源而不必承担责任。国家并不是抽象的，必须有具体的代表者来行使所有权。从实际情况来看，多数归地方，少数归部门，部分归公众，个别归个人，本已不是铁板一块，在现实生活中更演化为千姿百态。从国际情况来看，也是按照历史沿革和自然形态形成各种方式，并不强调国家所有。从具体状态来看，自然与历史文化遗产有各种类别，各种规模，各种等级，也不可能一刀切为国有。物质形态的遗产尚可明确所有权，非物质与口述遗产的所有权如何明确？即使从物质形态的遗产来说，一个地方划为国家级风景名胜区或一座寺庙划为国家级文保单位，甚至一件文物定为一级文物，就要收归国有，显然难以做到。
因此，核心问题并不是国家所有权的问题，但自然和文化遗产本身具有公共性，所以，应当从公共性资源的角度来认识，为公众保护，对公众开放，实施公共管理。希腊、西班牙等许多国家的古堡都允许出售，包括外国人也可以购买。有的只是一欧元的象征性价格。但是，法律要求购买者必须投入资金进行维护，必须有相应部分对公众开放，必须展现其真实性和完整性，从而形成了保护与利用的良性循环机制。资源公共化并不排斥国有方式，国有方式也可能是主体方式，但不应是惟一的。
2、运作市场化
如果能够认可资源公共化，运作市场化就是题中应有之义。一般来说，市场化方式是成本低、效率高的方式。在各类产权能够明晰的情况下，对遗产保护的责任心会逐步提高，利用的集约化程度也会大大提高。有恒产者有恒心，追求利益并非必然带来短期行为和破坏行为。遗产的利用方式也是各种各样的，研究本身也是一种利用方式，也需要保护。旅游与资源保护之间有天然的利益关系，也形成天然的制约关系，在旅游利用方式中，破坏资源无异于自杀，是非理性行为。如果对目前遗产破坏的现象深入分析，可以清楚地看出，主要是权力部门和垄断行业所致，恰恰是“国”字号的破坏，这是制度所决定的行为。从根本上来说，恰恰是市场发育不足，市场化运作不到位所造成的。
运作市场化，就必须按照市场规则进行，要在公正、公平、公开的基础上适度竞争，资源是垄断性的资源，运作绝不能是垄断性的运作。其要点一是资源所有权的多元化，二是资源使用权的多样化，三是内部管理的企业化，四是外部管理的公共化。
3、部门管理功能化
市场化绝不意味着放弃管理，作为公共资源的遗产，必须施行强有力的公共管理，其中的一个重要方面就是部门实施功能性管理。目前，对景区的外部管理是“九龙治水”，但“九龙治水水更大”。根本原因在于一些部门还是因袭部门统属的观念实施管理，在某种程度视遗产单位为直属单位。因此，职能交叉，互争地盘，甚至产生“依法打架”的现象。而使景区无所措手足，都是中央的来头，都保留着一定的资源，都不能得罪。解决这一问题的根本是明确和逐步强化功能性管理，各在其位，各司其职。如建设部门是规划管理功能，公安部门是治安管理功能，环保部门是环境管理功能，旅游部门是旅游市场秩序和质量管理功能。为此，一是在法规方面要调整到位，法规不能是“部门法”，而应当是体现公共管理性质的“功能法”，另一方面，法规也不能是单纯的“管理法”，也应包含民法或商法等方面的专业内容，还应包含“促进法”的内涵。二是在政府机构改革中，努力减少以至消除职能交叉重复甚至冲突的因素，明确职能才能发挥功能。三是在具体操作过程中，有所为有所不为，应该由市场解决的问题要放手，应该由部门解决的问题当仁不让，对于在新情况变化中产生的新问题以至管理空白应谋定后动，协商处理。自然与文化遗产本身就是新概念，管理也是新管理，需要一个探索的过程，但应该是创造性的探索，而不能局限于传统观念传统手段对传统领域的管理。
4、综合管理属地化
公共管理的另一方面是综合管理，综合管理属地化既是符合现状的，也是符合长远发展方向的。地方政府承保护之重，负发展之责，也应得遗产之利，才有可能使对遗产的公共管理真正落到实处，也才能使部门的功能性管理统一协调。
现在各地申报世界自然文化遗产的积极性空前高涨，一是看中其品牌效应，二是看其重其需求拉动效益，三是可以由此培育出新的经济增长点。如果我们不保护和支持这种积极性，遗产的保护也就难以形成合理的机制，有些地方甚至可能放任自流。任命式、任期制的政绩考核必然助长短期行为。合理的制度安排应当是责权利的统一，最终形成综合管理属地化的良性发展格局。但要是世界自然文化遗产单位一律上收中央直接管理，结果可能无申报积极性，无管理热情，而中央又鞭长莫及，各类地方具体问题无法解决，最终违背初衷。
5、福利大众化
遗产的保护和利用既是目的也是手段，最终是促进社会福利的增长，而社会福利的增长也不能为少数人所垄断，必须成为大众的福利。
福利大众化首先是大众要有权利享受自然文化遗产，这也是遗产作为准公共产品的本源。因此，在市场运作的基础上，需要加强公共管理，并实行适度的公共政策。实行收票游览制度，是运作市场化的客观要求。但以保护为名，大幅度形成高票价，在某种程度上就是对大众福利的一种影响。以研究为名，少数人甚至个别人长期垄断资源，更是对大众福利的剥夺。为加强保护而限制人数应按照公平的原则，采取预约等形式，形成先来后到的排队机制，否则就只能形成官人和富人的天堂，而影响大众福利。
其次是遗产地的大众有权通过遗产地的保护与利用谋取相应的福利。保护第一是正确的，但保护不是惟一。“莫使遗产成遗憾”的另一面，应当是“莫使遗产成遗物”。公共化的资源利用要谋取公众性的福利，才能使保护形成内在功力，形成良性机制。如果遗产地没有形成与百姓息息相关的利益机制，百姓就无须考虑保护。他们自身要生存、要发展，就要占用资源，不创造新的资源，就会对原有资源构成破坏。
第三是大众化福利的分配机制，不能完全依靠市场自身自发形成，还要通过公共管理和公共政策的施行加以完善。除了“围绕遗产形成市场，围绕市场组织产业”之外，还要“围绕产业合理分工，围绕分工促进就业”，以谋求大众福利的不断增长。
在遗产的保护与利用的关系上，争论可能会始终持续下去。客观来说，保护与利用有矛盾之处，但这对矛盾要统一到发展上。我们必须从自己的实际出发，通过借鉴国际经验，把事情办好。
五、结论
保护世界遗产不排斥对其合理利用。中国的一些世界遗产地，由于成功地处理了保护与利用、学术研究与旅游开发的关系，获得了社会效益和经济效益的“双赢”。他们的共同经验就是：立足保护，加强论证，科学规划，适度开发，依法保护。
旅游的发展与资源保护是最大的利益一致者。旅游的基础是环境，没有好环境就没有旅游的发展，所以如果说发展旅游从主观上就要破坏环境，这是不合逻辑的。但是，在旅游发展的早期确有一些地方缺乏科学规划和管理，在这个过程中对世界遗产地可能会形成一些破坏。因此，作为政府部门，最大的任务就是规范各地方的世界遗产资源开发行为，努力使其从一开始就走向良性发展的轨道。旅游的经营需要好的环境，所以旅游的经营客观来看会促进环境改善，会加强保护。保护的加强会进一步推动旅游的经营，这是一个互相补充、互相促进、互相强化的关系。比如，从1999年开始，国家旅游局在全国开始推行《旅游区点质量等级与划分标准》国家标准，倡导旅游景区在门票收入里拿出10%用于保护，其出发点正是对于旅游发展与资源保护目标一致性认识的举措。
旅游发展不总是和破坏资源以及破坏环境联系在一起。不应当把生态环境破坏的很多罪名强加于旅游开发。越来越多的事实证明，只要注意协调好保护与开发的关系，发展旅游不但不会带来破坏，还可以增进保护，增强保护的能力。发展旅游和可持续发展战略的实施不是对立关系，而是相互协调、相得益彰的关系。
我国旅游业发展的事实证明，遗产资源的市场化开发是经济发展环境代价最小的一种现实选择。只讲保护，不讲发展，地方经济长期陷入贫困的窘境中，连基本的生存条件都难于保证，资源保护的经费无从来源，因此，贫困和落后是保护不了资源的，只能造成生态环境的日益恶化。从各个方面综合比较的结果来看，利用遗产资源优势，发展旅游业，是实现世界遗产地经济良性增长，与环境资源冲突最小，环境代价最小的途径。只要遵循可持续发展原则，按市场经济规律办事，尊重中国国情，中国旅游业在发展过程中就完全有可能更多得到世界遗产资源强有力的支持，并在世界遗产保护中扮演更加积极的角色，真正实现旅游发展和遗产保护“双赢”的目标。