全球公共政策的协商民主逻辑及其实现路径
汪家焰1，钱再见2
(南京师范大学1.公共管理学院；2.地方政府治理创新研究中心，江苏 南京210023)
摘 要： 全球公共政策是实现全球治理的主要途径，在构建人类命运共同体的全球治理话语体系中，协商民主与全球公共政策过程民主化的内在逻辑具有一致性。作为一种民主决策方式，协商民主致力于维护全球公共政策的正义性，提高全球公共政策制定的效率，增强全球公共政策的权威性和约束力。然而，在国家利益与全球公共利益的张力下，全球公共政策过程中的协商民主运行还面临诸多挑战和困境。因此，需要秉承人类命运共同体这一全球治理理念，构建全球公共政策议程设置的民主协商机制，消解协商主体话语权力的不平等性;优化全球公共政策制定的信息公开机制，防止决策过程中的“黑箱”操作;完善全球公共政策执行的问责机制，克服协商结果落实过程中的“集体行动困境”。
关键词： 全球治理;全球公共政策;协商民主;人类命运共同体
全球化进程的纵深发展在推动世界经济与政治进步的同时，也带来了各种全球性问题和全球性风险。这些问题与风险困扰着世界各个国家和地区的发展，使得全球治理面临着诸多挑战。近些年来，随着国与国之间的交往日益增多，国际事务和国内事务的边界不断受到挑战，诸如全球金融危机、恐怖主义、互联网安全、环境污染、气候变暖等全球性公共问题日益突出，没有一个国家可以置身事外。从全球治理的角度来说，全球公共问题的解决过程就是一个制定和实施相应全球公共政策的过程。在现代民主社会，公共政策是一个民主的决策过程，全球公共政策亦应如此。正如“全球公共政策”概念的倡导者之一沃尔夫冈·赖尼克(Wolfgang H.Reinicke)所说：“从质量方面来看，全球公共政策需要在国家之间建立一种新的合作形式。成功的全球公共政策，不仅需要各参与其中的主体在既定的国内主权基础上展现出合作的意愿，而且还需要他们在实践中承认并接受其他国家关于集体利益的观念以及对公共物品的定义。”[1]85-86习近平在十九大报告中发出构建人类命运共同体的时代呼吁，并指出：“中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化……中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。”[2]60构建人类命运共同体理念的提出，无疑为促进全球公共政策提供了一种新的方案，就是以协商民主促进全球公共政策民主化和全球善治的实现。本文正是在这一背景下对全球公共政策的协商民主逻辑及其实现路径进行的一项初步探索。
1 全球治理中的全球公共政策逻辑：协商民主的视角
自冷战结束以后，多极化世界格局逐渐形成，在高度复杂性和不确定性的治理环境下，靠某一个或几个国家解决全球性问题的时代已难以奏效，而是需要全球各个国家共同参与、相互合作。随着全球化进程的不断深入和世界政治经济格局的深刻变革，全球治理理论兴起。全球治理是“国际体系中以主权国家为核心的各个行为体的共同合作，通过正式的制度和非正式的安排，协调各自利益和政策，以应对全球化时代人类社会所面对的各种跨国和国际挑战，并支持各个国家实现国家治理水平提升的活动”[3]。治理强调的是多元治理主体的协作[4]，全球治理理论的核心内涵体现的是全球共治，而非强国主导的霸权政治，集中体现为“平等、民主、合作、责任和规则”等五个关键词[5]。因此，从民主的逻辑上我们可以推断出，与全球治理相适应的民主机制应当是协商民主。协商民主被认为是一种“人民通过广泛参与、信息共享和公开讨论的途径行使权力并达成共识的公共决策方式、公共组织形态和公共治理形式”[6]。戴维·米勒(David Miller)也认为：“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的。”[7]201由此可见，协商民主倡导的理念与全球治理的核心内涵是一致的。尽管说以协商民主来推进全球治理还未在全球舞台上发展成熟，但应是作为全球各国共同努力的目标。
以联合国等国际性组织为基础的全球治理机制得到了一定的发展，并促进了各主权国家在解决全球共同问题时逐渐由以国家利益为核心的对抗路线走向以民主协商、谈判为核心的合作治理。中国也积极参与全球治理，并一直以负责任的大国形象秉承和平共处、构建和谐世界的理念积极参与全球治理，从推动金砖国家、上海合作组织、“一带一路”倡议等区域性合作框架，到提出构建人类命运共同体的全球治理理念，中国政府在全球治理的协商民主实践中发挥了重要的作用。从实践来看，全球治理往往都是通过制定和实施相应的全球公共政策来实现的。全球公共政策是指各个主权国家、国际非政府组织等治理主体为了解决关乎全球公共利益的公共问题，在全球范围内制定和实施的公共政策，它具有全球公共性、正义性、普遍约束力等特征。与国内公共政策相比较，全球公共政策过程超越了主权国家的权力结构，主权国家不再是公共政策过程中的唯一权力主体，而是作为全球公共政策网络中的一个行为主体参与全球公共政策的过程。因此，要使全球公共政策建立在民主而非霸权的基础之上，就需要各个行为主体平等参与、协商决策、达成共识和共同分担全球公共政策责任。由此可见，协商民主与全球治理、全球公共政策具有紧密的逻辑关联：协商民主是全球治理的应然方式，而全球治理则是通过具体的全球公共政策来实现的，因而构建民主协商的全球公共政策模式就成为实现全球治理民主化和全球善治的应然逻辑。具体而言，这一逻辑体现在以下三个方面。
1.1 维护全球治理中主权国家平等性的内在要求
在国际关系中，坚持主权国家相互平等是首要原则。对于全球治理来说，主权国家无论大与小、强与弱，其参与全球治理的平等权利都应当得到切实的保障。换而言之，任何一个国家都有参与全球治理过程并理性表达自身利益诉求的平等权利，而不是弱国只能沦为强国独奏的听众。全球智囊组织罗马俱乐部的创始人奥锐里欧·贝恰(Aurelio Peccei)指出：“从长远来看，作为富裕的国家，要认识到这个狭小的地球不是他们随意地相互争夺，打败别国，或者依仗强大，使弱小国家服从，从而使自己获得利益的场所，而是我们大家分开而又共同居住的地方，是大家互相依存的地方，是共同富裕或贫穷的地方……那种企图分割世界，使其变成狭隘的民族国家的大杂烩的想法和做法，只会阻碍我们很好地利用地球，扩大现代人日常的恶行所带来的恶果。”[8]62-63如果不能有效解决各国在全球治理过程中话语权力不平等的现象，全球治理会沦为少数几个强权国家利用全球舞台追求自身利益的工具。
首先，在央行投放资金基本传导至实体经济方面，报告指出央行投放的资金基本上全部传导到了实体经济。超额准备金率（超储率）是衡量银行体系流动性的关键指标。从货币运行机制看，商业银行在资产扩张过程中，如发放贷款、购买外汇、购买债券等，都会在其负债方派生出等额存款。随着存款增长，银行须按要求把相应的超额准备金划转为法定准备金，由此起到支持银行资产扩张的作用。超储率的高低，既可以衡量银行流动性水平，也是货币政策是否有效传导的重要标志之一。
全球公共问题的不断涌现是全球化进程中各主权国家之间相互依赖程度日益加深的结果，因此，这些问题具有全球公共性，需要世界各国共同面对、共同解决。正如联合国前秘书长科菲·安南所说：“全球化和相互依赖促使我们去重新思考我们该如何管理我们的共同活动和共享利益，因为我们今天面对的许多挑战超越了任何一个国家可以独自解决的地步。在国家的层面，我们必须更好地治理;在国际的层面，我们必须学会一起更好地治理。有效的国家对两种任务而言都是必不可少的。”[10]8-17从全球治理的角度来讲，全球公共性来源于公共问题的“全球外部性”特征。伊安·戈丁(Ian Goldin)认为，全球“相互依赖的水平已经倍增，源自高速推进的全球化的外部性或溢出效应也在倍增”[11]6。就性质而言，外部性存在正外部性和负外部性之分，前者是指对他人造成某种有利影响，后者则是指对他人造成不利影响而又不用承担赔偿。如果一国的行为对他国或地区带来益处或损失而没有因此获得报酬或承担赔偿，就是全球外部性的体现。然而，在实践中大多数全球公共问题都具有负外部性。由于这种负外部性超越了主权国家的边界，而在国际层面上又不存在超越主权国家的世界性政府，传统政府框架下靠行政与法律手段化解全球外部性的决策机制在全球层次上难以奏效。
1.2 化解全球治理中全球负外部性的有效方式
从全球公共政策过程来说，构建一种协商式的全球公共政策模式正是维护全球治理中主权国家平等性的内在要求。艾丽斯·马瑞恩·杨(Iris Marion Young)认为，协商民主包括四个要素：一是“包容性”，所有受到影响的公民都应当被包括在讨论与决策过程中;二是“政治平等性”，所有受到影响的公民都享有平等的权利和有效的机会来表达他们的利益和想法;三是“合理性”，参与者要有开放的胸怀和认真倾听的态度，愿意在深思熟虑后改变个人不合理的偏好;四是“公开性”，参与者应当以他人可以理解和接受的方式公开说明自己的利益和偏好[9]23-25。在全球治理场域中，协商民主的这四个要素同样适用，参与全球治理的各个主权国家只有在平等参与到全球公共政策的公开协商讨论中，才有可能合理表达自己的政策诉求和利益偏好，并以相互包容的心态去倾听他国的利益和想法。通过这一充分协商讨论而制定出的全球公共政策，才能体现出各个主权国家在全球治理中的参与效能感，相互之间的主权平等性方能得到有效的保障。
如上所述，全球治理的协商民主模式强调各参与治理的行为主体通过理性平等的对话来共同商讨解决全球问题的方案，从而实现多方合作共治。就全球公共政策过程而言，这一治理模式具有维护全球公共政策的正义性、提升全球公共政策制定的效率、增强全球公共政策的约束力等积极功能，进而促进全球公共政策公共性的本质属性和全球公共利益的实现。然而，由于主权国家在当前的全球治理体系中仍然占据主导地位，全球公共政策过程中的协商民主运行还面临着诸多挑战与困境。
作为对社会价值的权威性分配，公共政策在伦理向度上以正义性为价值导向。公共政策的正义性是达成政策共识、实现公共利益的基本前提，全球公共政策亦是如此。公共政策的正义性是指有效消解政策负外部性的一种政策状态，是在政策实践中对政策的负外部性进行有效避免和治理的一种政策结果。具体而言，政策正义需要满足两个条件，即在既定的政策条件下根据政策的规定，如果一个主体既不会因为他的行为而对他人的利益产生不利影响，也不会因为不能获得他应得的行为收益而蒙受损失，那么这项政策就是正义的。在这里，两个条件是严格限定并且同时满足的，缺少一个就不能构成政策正义[14]。正义有程序正义和结果正义之分，就公共政策而言，由于决策主体的有限理性，制定一个判定决策结果正义的统一标准是不现实的，因此公共政策的正义性还需要通过程序正义来维护。公共政策的程序正义是指在公共政策议程设置、制定、执行、监督、评价与终止的全过程中，按照法定的顺序、方式与步骤做出政策选择，以最有效的方式实现公共利益，并充分保障公民民主权利的制度性选择与行动秩序的总和。对全球公共政策来说，其正义性体现在全球治理体系中的各主权国家依照全球秩序中的国际法、国际公约等国际法律规章，平等地参与全球公共政策过程，共同制定有利于各国利益的全球公共政策，消解全球外部性，最大限度地实现全球公共利益。协商民主的一个基本要素和基础性条件就是强调参与协商的各主体拥有平等的话语权力，并明确要求协商过程中的话语权力以公共利益为导向，协商参与主体在平等、理性、公开的讨论中，超越权力的自利性倾向，实现公共政策的正义性目标。正如菲利普·N.佩蒂特(Philip Noel Pettit)指出的，“任何民主的做事方式，都应该是包容性的、理性判断的和对话的……它必须是开放的，是指每个人都可以听到，必须是非强制性的，是指人们不必担心说出自己的想法;它必须近似于哈贝马斯所强调的理想的言论条件”[15]。
政策制定以后的关键是政策执行，即将政策文本转化为政策行动，解决实际的问题。对全球公共政策来说，经各个国家协商讨论达成政策共识以后，最重要的就是各个国家采取一致的集体行动，将政策落实下去，解决全球公共问题。全球公共政策要得到各国政府的有效执行，需要有较强的权威性和约束力。马克·沃伦(Mark E.Warren)认为：“权威与协商民主之间存在一种必要而共生的关系，它可以促进健康的协商式决策。”[18]换言之，在全球治理中，协商民主是一种有效的民主决策方式，而政治权威则有助于协商民主决策的顺利实施，二者相互促进。协商民主鼓励多元主体参与决策协商，吸收来自多方的智慧，促进决策的科学化与民主化。各主权国家在就全球公共政策进行充分协商的过程中，经过理性的辩论和说服，分歧逐渐缩小，共识逐渐形成，由此制定出的全球公共政策符合各国共同利益的政策，自然会得到各国的普遍认同，因而具有较强的权威性，对各国都具有普遍约束力。
1.3 克服全球治理中票决民主机制缺陷的必要补充
从民主的实现形式来说，有票决民主和协商民主的区别。实际上，对于现代民主实践来说，这两种民主形式都是不可或缺的，它们各自并不能成为独立而完整的决策过程，只有两者有机结合，才能真正实现决策民主化。在公共政策过程中，由于利益诉求的多元化，意见分歧是客观存在的，协商也不可能达成完全一致，最终决策方案的选择还需要通过票决民主来实现，否则只能议而不决。所以，协商论者埃尔斯特(Jon Elster)认为“协商绝对不可能是达成集体决策的唯一程序，它总是需要投票或讨价还价或两者一起作为补充”[13]80。但是，这并不意味着协商民主不重要，缺乏充分协商讨论的票决民主很容易成为世界体系中不平等的根源。
公共政策过程的民主化不仅仅是在决策制定时有民主，更重要的是在议程设置环节实现民主。政策议程设置是指社会问题被认定为政策问题，并被纳入决策机构的议事日程或行动计划的过程。在复杂性社会背景下，面对纷繁复杂的全球治理难题，每个决策者的注意力总是有限的，只能同时关注有限的政策议题并做出决策。正如托马斯·R.戴伊(Thomas R.Dye)所言：“决定哪些问题成为政策问题，甚至比决定这些问题的解决办法更为重要。”[19]28对全球公共政策议程设置来说，没有平等参与协商的话语权力，全球公共政策的共识便无法达成。例如，全球气候变暖是一个已经被科学证明的事实，但由于西方一些发达国家为维护自身的利益，刻意认为全球变暖不是一个全球问题。从1972年第一次国际环保大会公布的《联合国人类环境会议宣言》，到1992年联合国环境与发展大会通过的《联合国气候变化框架公约》，再到1997年的《京都议定书》和2009年的《哥本哈根协议》，各个国家之间经历了长达30多年的谈判与协商，仍然对采取什么样的政策方案来应对存在较大的分歧。因此，在主权国家仍然占主导地位的全球治理体系中，首先需要构建全球公共政策议程设置的协商民主机制，消解协商主体话语权力的不平等性，在协商讨论中把全球各国共同关心的问题及时纳入全球决策议程。在这里，罗尔斯提出的正义原则对构建平等的全球公共政策议程设置的民主协商机制不无启发。
在当前的全球治理体系中，票决民主依然是发挥重要作用的一种民主形式，尤其是联合国中常任理事国的“一票否决制”常常成为大国之间利益博弈的工具。作为全球公共利益承载者的全球公共政策，更加需要通过协商民主与票决民主的相互结合才能及时有效地解决全球公共问题。但是，国家的实力强弱往往意味着其在票决中的实际影响力大小，主权国家之间的实力不均衡也就给票决民主在全球公共政策过程中占主导地位提供了可能，这也是当前全球治理过程中利益博弈的现实写照。因此，在全球治理中引入协商民主的机制，通过构建协商式的全球公共政策模式可以使各参与方在决策之前进行充分的协商辩论，各自的利益都得到合理的表达，并在协商讨论中实现偏好转换和理性说服。以此克服全球治理中票决民主机制的缺陷，提升全球公共政策的合法性和有效性。
2 协商民主促进全球公共政策的功能及其限度
为应对全球公共问题而制定相应的全球公共政策时，世界各个国家存在着不同的利益诉求、价值观念和政策主张，因而容易存在分歧与冲突。在以和平与发展为时代主题的全球化时代，为了达成符合全球公共利益的全球公共政策，就要求各个主权国家行动者进行协商合作、共同讨论解决问题的方案。协商民主通过理性平等的协商讨论、审慎思考，能够包容他者与自己不同的政策主张，甚至改变自己不合理的政策偏好，降低对他国造成的负外部性。弗兰克·费希尔(Frank Fischer)指出：“一个政策论点是否有效，取决于在相关的参与者之间进行开诚布公的意见交流时，是否能够抵挡得住最广泛的反对和批判。有效的政策主张一定来自于七嘴八舌争论不休最终达成共识的辩论过程。”[12]226从这个角度来说，构建协商式的全球公共政策模式是化解全球治理中负外部性的有效方式，它可以使全球各主权国家在制定全球公共政策的过程相互坦诚地进行充分交流与理性辩论，最大程度地达成共识，制定符合全球公共利益的全球公共政策，从而有效解决全球公共问题。
2.1 维护全球公共政策的正义性
第三，社团缺乏科学的理论指导，发展势头不强劲。调查中61.9%的人认为社团活动凝聚力低，社会辐射力差。主要原因在于对学生社团组织发展缺乏理性的指导，虽然每个社团都配备1～2名指导教师，但高校在社团管理办法中，对指导教师的责权利等缺乏明确规定，未能充分调动指导教师的积极性，有些指导教师对社团活动从不参与或指导很少。社团是自发组织，学生缺乏系统的思想理论，在建设社团过程中难免发展后劲不足。
在全球公共政策的制定过程中，通过引入协商民主的决策方式，有助于优化全球治理的决策过程。这可以为各个全球治理主体提供一个平等协商的有效平台，促进作为治理主体的各主权国家平等参与全球公共事务的协商，表达各自的利益诉求。同时，治理主体以“他者的身份”听取其他国家的意见，实现政策偏好转换，就某一问题逐渐达成共识，将其纳入全球决策议程，最终制定出符合正义性的全球公共政策，有效应对全球公共问题。然而，在当前的全球治理体系中，主权国家依然是占主导地位的治理主体，由于发展水平的地区差异，各个主权国家之间的实力是不均衡的，导致他们话语权力的不平等。当今的全球治理体系仍然是工业化进程中塑造起来的“中心-边缘”结构，这无疑是协商民主在促进全球公共政策正义性进程中必须克服的一道障碍。
2.2 提升全球公共政策制定效率
根据公共政策系统理论，信息系统是公共政策系统中的一个基础性子系统。从某种意义上来说，公共政策过程就是信息的获取、加工、传递、流动、转换与利用的过程。尤其是在信息化时代，决策效率需要充足的决策信息作为保证，因此，信息系统的运行影响着整个公共政策过程的运行效果甚至直接影响一项公共政策的成败。在全球公共政策的制定环节中，需要各个参与主体共享决策信息，相互了解对方的“底牌”才能有效制定符合各国共同利益的公共政策。协商民主强调协商主体之间的信息共享，可以为决策提供充分的信息资源。艾米·古特曼(Amy Gutmann)和丹尼斯·汤普森(Dennis Thompson)指出：“公开是协商的核心，只有在协商过程切切实实地公开的前提下，才能保证民主的责任。在理想型的协商模式下，公民之间是相互负责的，而协商的公开性则要求协商过程的参与者负有说明其提出某项立法或政策动议的道德合理性的责任与义务。”[16]3-7在全球公共政策制定中，各主权国家通过公开透明的协商讨论，摆明自己支持或反对某项政策方案的理由或建议，使得这些与协商相关的决策信息可以为各参与主体公开获取，从而增进相互之间的了解和知情度，并有效地促进政策偏好的转变，逐渐达成政策共识，推进全球公共政策的制定。
故宫解说词，作为一种旅游文本，集文学性、艺术性、宣传性为一体。其英译的目的是满足外籍游客的基本信息需求，并实现跨文化交际。在连贯性原则的指导下，故宫的英译文本应使用类似目的语的写作手法，提高语言的可读性，提供充分的背景信息帮助外籍游客更好地了解文物的文化内涵。而忠实法则要求译者要注重文本的内在逻辑，忠实于原文。
然而，在参与全球协商时由于各主权国家的国家利益与全球利益之间存在一定的张力关系，完全的信息公开是比较困难的。在全球公共政策制定环节中呈现的是一个典型的“黑箱状态”。与国家内部治理不同的是，全球治理中不同主权国家之间的协商不仅关乎基于全球共同利益的相互妥协与合作，还关乎国家之间因利益分歧而存在的权力较量与竞争。对于主权国家来说，掌握信息的多少就意味着参与协商过程时话语权力的大小，亦即对协商决策过程的影响力和控制力的大小。约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)指出：“民主过程中的实质性参与，要求参与者必须获知充分的相关信息，而保密则减少了公众可获得信息的质与量，使公众参与陷入步履蹒跚的困境。”[17]115-156在全球公共政策协商的场域中，主权国家之间实力的强弱差异决定了协商过程中的信息不对称。一些西方强国为了维护自己国家的利益，在针对不利于自己国家利益而又不愿意做出让步的时候，就会打着保护国家信息安全或国家机密的理由，选择隐瞒自己的政策偏好，阻碍政策共识的达成，从而使原来不合乎全球正义的政策得以维持，背离了全球公共利益。这既不利于全球公共政策的有效制定，也不利于全球公共问题的及时解决。
2.3 增强全球公共政策的权威性和约束力
作为区域性开发与建设的政府融资平台，承担着融资及建设的重要职能，虽有部分经营项目，但投资的基本是公益性项目，了无收益，获利风险大。
然而，由于在全球治理场域中缺乏“世界性政府”这样的权威主体，不像国内政策执行中有一个政府的权威进行引导与规制。在全球意识尚未形成的情况下，主权国家之间的竞争状态会向全球治理领域延伸，将全球治理当作维护本国利益的博弈场，而全球公共政策正是他们竞争博弈的工具。由此，即便是当各国就全球公共问题应对达成共识并制定相应政策后，常常会在具体的执行细则和冲突解决方案上发生分歧，靠协商形成的约束力很难对所有国家起作用。缺乏全球性权威主体的规制，全球公共政策的普遍约束力必然会被削弱，尤其是对那些霸权观念依然很强的西方发达国家来说，靠自我约束来严格执行协商制定的全球公共政策几乎不可能。
3 优化全球公共政策过程的协商民主路径
当前，面对全球治理体系中的诸多挑战，化解全球负外部性，解决全球公共问题简单来说有两个方法：要么阻止全球化进程，使全球问题回归国家内部问题;要么以开放包容的心态相互合作，共同协商解决。人类文明的进程显然不会也不能走闭关锁国的历史退路，各国应共同面向未来，秉持人类命运共同体的全球治理理念，改变现有全球治理体系中的不合理因素。为全球公共政策过程中协商民主的有效运行创建有利条件，使之成为一种可行的全球决策模式，从而促进全球公共问题的有效解决，实现全球公共利益，增进全球福祉。
3.1 构建全球公共政策议程设置的协商机制，消解协商主体话语权力的不平等性
通过对石门全县范围进行土地质量及硒含量调查，研究富硒土壤成因规律，评价土壤及柑橘富硒程度，可得出以下结论：
一方面，根据机会公正平等原则，构建平等的全球公共政策议程设置话语表达机制。无论国家的强与弱、富与穷、大与小，赋予参与全球治理的各个主权国家平等参与全球公共政策协商过程的话语权力。在国家间实力存在客观差别的情况下，尽管不可能确保各个国家在全球治理中发挥同等作用，但他们在全球公共政策过程中平等的发言权则应予以保障。在全球公共政策议程设置环节，任何事关全球公共利益的问题无论由谁提出，都应该被纳入全球协商的程序中。尤其是西方一些发达国家应摒弃霸权政治的行动逻辑，以人类命运共同体的理念看待各个国家在联合国的合法平等地位，认真倾听并尊重他们的声音。同时，广大发展中国家可以根据区域发展的共同利益联合起来，以区域性组织的形式增强自己在全球舞台上发声的力度，从而使那些具有全球负外部性的全球和区域性公共问题及时纳入全球决策议程并得以解决。
另一方面，根据差别原则，构建弱国在全球公共政策议程设置中的协商能力提升机制。国家实力的强弱必然决定着他们在全球公共政策议程设置过程中发声的力度是有限的。一些大国强国应该本着全球正义的道义责任感，在全球治理中承担起大国责任，对那些落后欠发达的国家和地区提供支持与援助，帮助他们提升参与全球公共政策议程协商的能力。只有当这些国家有效解决好国内基本的发展问题，他们才有信心和能力参与全球治理的协商过程，在全球舞台上表达自己的利益诉求，从而为全球公共政策的正义性贡献自己的一份力量。否则，即便有平等的参与协商的机会，也会心有余而力不足，最终变为只有那些大国强国关心的问题才能进入全球决策议程，全球协商也会蜕变为不平等的话语霸权，从而损害全球公共政策的正义性。
3.2 优化全球公共政策制定的信息公开机制，防止协商决策过程中的“黑箱”操作
政策议程设置意味着问题即将进入决策程序，但对全球治理来说，与国家内部决策相比，制定出台解决全球公共问题的有效方案比就全球公共问题达成共识要难得多。因为，从全球政策议程设置到备选方案的选择中间还有一个国家间利益博弈的过程。从决策的角度来说，博弈就意味着各国在协商决策过程中刻意的“有所保留”，表面上就共同关心的问题协商达成一致意见，实际上依然各自坚持自己的利益和政策立场，相互拉锯，最终只能在博弈中互相猜忌而损耗资源与时间，导致解决问题的政策方案迟迟不能出台，错失问题解决的良好时机。因此，需要构建一种透明的全球治理体系，优化全球公共政策制定的信息公开机制，保证各参与方在全球公共政策制定环节秉持相互信任的原则，相互交换信息，防止协商决策过程中的“黑箱”操作，促进协商结果的早日达成，从而及时解决关乎人类命运的全球公共问题。
一方面，各主权国家在面对全球公共问题时应摒弃狭隘的国家中心主义观念，树立一种全球观念和全球意识。理性审视国家利益和全球利益的关系可以发现，二者其实并非是相互对立的。全球利益实际上是利益发展的一种高阶状态，它离不开国家利益而单独存在。全球利益是各主权国家的国家利益的聚合，是全球公意的体现。全球问题和全球风险给世界各国带来的危害是共同的，每个国家都应该摆脱国家中心主义的窠臼，以一种全球意识和全球思维来思考问题，在不伤害本国国家利益的前提下与其他国家携手合作，共同协商解决问题的方案。实际上，国际关系并不一定是零和博弈，国家之间可以通过合作来实现利益的最大化。只要各个主权国家协调好国家利益与全球利益的关系，暂时的妥协与损失也许带来的是长久的和谐与共存。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)指出：“国家将更倾向于获取更大的双赢结局——以能够带来更大的总体收益的方式解决国际问题——即使其直接收益可能会有所损失。当他国收益时，它们也将从中收益。共享的利益将因此进一步扩大。”[20]122
另一方面，国家之间应建立完善的互通对话的长效机制。全球治理需要各参与主体就全球治理议题展开对话，互通信息，为制定有效的全球公共政策提供信息支撑。一是可以借助联合国等国际组织平台，建立全球治理问题共商对话机制，就全球治理议题互通信息，展开协商，相互了解各自的政策偏好，求同存异;二是可以利用外交平台，建立国家之间的全球治理信息交换机制，使不同国家就同一全球问题交换意见与政策偏好，促进相互学习、相互理解，实现偏好转换，达成共识;三是可以充分利用互联网平台，建立全球治理信息共享机制，使各国在应对诸如全球疾病预防等一些紧迫的全球公共问题和全球风险时，能够及时实现信息共享，快速了解事态的进展，果断采取一致行动，促进全球公共政策的顺利达成。
3.3 完善全球公共政策执行的公共问责机制，克服协商结果落实的“集体行动困境”
全球公共政策制定出台以后，还要确保其能够得到各参与方的有效落实。其实，与国家治理一样，全球治理也是一个权责统一的过程，即它不仅要求在全球治理中优化配置公共权力，也要求对全球决策“落地”结果进行一定的问责，从而保障全球公共政策的权威性和约束力。全球治理和全球公共政策过程是在各主权国家、全球和地区性非政府组织等多元主体中展开的一项“联合活动”。恩格斯曾指出：“联合活动就是组织起来，而没有权威能够组织起来吗?”[21]275权威作为人类社会客观存在的一种社会服从关系，在任何社会发展阶段，对于联合活动的组织与秩序的维持都具有重要作用。在全球公共政策过程中，为了防止协商制定的政策在执行中落入“集体行动困境”，就有必要通过全球公共问责机制予以矫正。这种全球公共问责机制有赖于一种合理的全球主权国家间权威关系的形成。
破解全球公共政策执行的集体行动困境，需要通过重构主权国家间的权威关系来完善全球公共政策执行的公共问责机制，从而提高全球公共政策的权威性和约束力。根据马克斯·韦伯的划分，权威有三种类型：传统型权威、魅力型权威和法理型权威[22]77，在全球治理领域，权威的来源应是一种法理型权威。在“中心-边缘”结构的全球治理体系中，通过霸权与依附关系形成的权威是一种不符合全球正义的权威，在其规制下的全球公共政策执行必定反映的是西方发达资本主义国家的利益，是对全球公共利益的一种背离，问责无疑是一句空话。因此，需要告别霸权逻辑下的不平等的国家间权威关系，重构一种基于平等合作的新型国家间权威关系。如上所述，协商民主的优势在于，通过充分协商制定的公共政策是符合全球公共利益和全球正义的，在协商过程中能够改变原来不同的利益偏好，进而形成一种共生共存的关系，主权国家间的权威关系也得以重构。经过协商得以重构的权威已经不是霸权逻辑下的权威，而是一种全球共生共存的权威。通过这种全球共生共存的国家间权威关系重构，保证全球公共政策执行的问责机制才能够真正发挥作用。为此，一方面从主观上来讲，各个主权国家应在全球协商决策的治理实践中形成合作共治的全球治理理念，相互监督并遵循共同的全球规则体系，在处理全球事务中相互尊重彼此的国家利益，共同维护全球公共政策的权威性。另一方面，从客观上来说，需要进一步改革全球公共政策执行问责的组织与制度体系。具体来说，各个主权国家应在以联合国等全球性国际组织为基础的全球框架下，进一步改革提升联合国作为协调全球治理主体的组织独立性和权威性，维护各主权国家在联合国中的平等代表性，并完善国际法律法规，制定违背全球公共政策的惩戒机制，提高全球公共政策执行不力的成本，形成对全球治理各个参与主体的普遍约束力。通过主客观两方面的努力，逐渐形成有力的全球公共政策执行的公共问责机制，从而有效克服全球协商决策结果落实的集体行动困境。
第一，闽商团队协作往往局限在狭隘的宗亲乡族关系网络内。闽商习惯于依据血缘、地缘及业缘关系组建商业行销网络，习惯于在同宗、同文、同乡中寻找信任感和安全感，在由宗亲乡族观念指导建设成的闽商网络里寻找合作伙伴。〔2〕137但是这种宗亲乡族观念又受制于地域而十分狭隘，往往形成众多地方小帮派，不利于形成闽商大团队。这种宗亲乡族观念也容易形成非开放性、排它性，不利于闽商开展更广泛的合作与竞争，不利于融入现代经济与全球化。
4 结语
全球公共问题和全球风险的日益凸显迫使全球各个国家必须采取共同行动，走向合作共治的全球治理道路。在全球治理过程中，围绕解决全球公共问题和化解全球风险而制定的全球公共政策应该是符合全球公共利益和全球正义的政策。协商民主的理论特质与实践优势为全球公共政策过程民主化提供了一条可行的路径，从而有助于维护全球公共政策的正义性，提升全球公共政策制定的效率，增强全球公共政策的权威性和约束力。当然，构建协商式的全球公共政策模式任重而道远，需要全球各主权国家坚持以全球公共利益为价值导向，秉持构建人类命运共同体的全球治理理念，通过充分的民主协商缩小分歧，最大程度达成共识，制定相应的公共政策，并共同维护其权威性，使全球公共政策文本转化为解决全球公共问题和化解全球风险的有力行动方案，实现全球善治的目标。
设置均衡室入口inlet条件为速度入口，其值为不同喷浆速度下对应的进口速度。唇板出口outlet条件为压力出口，唇口与大气直接相连，故表压力设为0。沟槽辊和导流板的壁面(wall-move)设置为Moving wall，旋转轴为+Z，即辊子沿逆时针方向旋转。其他面均设定为无滑移、绝热的壁面，所有壁面粗糙度设为0.0016 mm，对整个流场沿Y轴负方向施加重力(9.81 m/s2)。
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The Deliberative Logic of Global Public Policy and Its Realization Path
WANG Jiayan，Qian Zaijian
(School of Public Administration ，Nanjing Normal University ，Nanjing Jiangsu ，210023 )
Abstract： Global public policy is the main way of global governance.In the global governance discourse of“common community of human destiny”，deliberative democracy and democratization of global public policy process are logically consistent.As a democratic decision-making method，deliberative democracy is committed to safeguard the justice of global public policy，improve the efficiency of global public policy-making，and enhance its binding force.However，under the tension between national interests and global public interests，the operation of deliberative democracy in global public policy process still faces many challenges and dilemmas.Therefore，it is necessary to adhere to the global governance concept of“common community of human destiny”and to construct a democratic deliberation mechanism of global public policy agenda-setting to eliminate the inequality of the discourse power of the deliberative body，to optimize the information disclosure mechanism of global public policy-making to prevent the“black box” in the decision-making process and to perfect the public accountability mechanism for global public policy implementation to overcoming the“collective action dilemma”.
Key words： global governance，global public policy，deliberative democracy，common community of human destiny
中图分类号： D523
文献标志码： A
文章编号： 1007-5194(2019)01-0070-09
收稿日期： 2018-10-15
基金项目： 国家社会科学基金项目“公共权力运行公开化路径研究”(13BZZ032)，项目负责人：钱再见;江苏省研究生科研与实践创新计划项目“当代中国政策议程设置的民主向度研究”(KYCX18_1142)，项目负责人：汪家焰。
作者简介： 汪家焰(1989—)，男，南京师范大学公共管理学院博士研究生，美国德克萨斯大学奥斯汀分校政府系联合培养博士研究生;钱再见(1965—)，男，南京师范大学地方政府治理创新研究中心主任，教授，博士生导师，强化培养学院院长。
责任编辑：赵 超
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