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中图分类号：F833.313.48文献标识码：A文章编号：1000—335X(2007)04—0007—05
公共投资是基于公共产品的非排他性和非竞争性而由政府(公共部门)担当投资主体并提供公共服务的经济行为。虽然公共投资源于公共产品的性质和市场失败的缘由使得政府成为公共投资的主体，但这并不必然地保证政府或公共部门提供公共服务具有效率性，由于存在政府失败和信息不对称，政府在提供公共服务时也可能发生X—非效率，即便是政府提供公共服务是有效率的，但受政府的公共财政能力制约，投资不足现象时有发生，由此诱发的公共服务不足是形成和加重非效率化的重要原因。因此，改进公共投资的效率，提高公共服务的质量，始终是公共部门着力要解决的问题，现实中，日本等国家采取PFI方式来改进公共服务提供方式，以提高公共服务的供给质量就是一种创新性的公共产品供给方式。
一、PFI由来及其特征
所谓PFI(Private Finance Initiative)，即私人主动融资，是指以获取最大化价值的公共服务为基本原则，在公共产品(公共设施等)的设计、建设、维护管理及运营上充分、有效地运用民间资金、技术、知识及管理能力，以民间为主导提供公共产品的运营方式。[1] PFI作为公共产品的一种新的供给方式发源于20世纪80年代的英国。第二次世界大战结束后，作为战胜国的英国经济增长缓慢，撒切尔政府认为国有经济效率低下、所占比重过高是导致经济增长缓慢的重要原因，推行全面大规模的私有化与民营化成为撒氏政府摆脱经济衰退的妙药。在撒氏政权终结之时，私有化与民营化的浪潮席卷整个英国，在能够民营化的领域，几乎毫无例外地全部实施了民营化和私有化。即使在一些民营化和私有化比较困难的公共产品领域，也尽力促进民间资本的参与介入，运用民间的经营经验和技能，提高公共产品的供给效率。1992年梅杰政府建立和健全鼓励民间资本积极介入公共产品生产的各项法律和制度，推行公共事业PFI化，提高公共产品生产效率，以提高公共服务质量，同时减少财政支出，以实现小政府的目标。到1997年工党的布莱尔政府执政时，专门成立了PFI的事业推进机构(Trakforce)，在所有的公共产品和公共服务领域全面推行PFI。到2002年10月，英国实施PFI的公共事业数量达524件，累计金额达5.3万亿日元。从事业的领域看，医院占28.2％，学校占19.1％，两项合计占到了近一半。
PFI作为一种新的公共产品提供方式其基本的理念就在于“能够由民间事业者提供的公共产品尽量委托给民间提供”，在这一基本理念的支配之下，PFI与传统的公共产品提供方式存在明显的差别，具有以下三大特征。
第一，公共产品的提供主体由政府公共部门转换为民间部门
传统意义上的公共产品(公共设施)的提供者无疑是政府公共部门，并且公共产品从其设计、施工、管理和维护的所有环节均由公共部门主导，公共产品的所有权、经营权、支配权和收益权都由政府公共部门所有并决定公共产品和服务的营运的全过程。在PFI公共产品运营方式下，政府的角色从根本性质上发生了变化，政府公共部门不但不直接提供公共产品和服务，而且通过向民间部门支付费用而由公共产品和服务的提供者转变为公共服务的购买者。同时，公共产品从设计、建设、维护、管理与营运等全部都由民间部门承当，民间部门成为公共产品和服务的承担主体和支配者。
第二，以VFM最大化为前提
VFM(Value For Money)是指国民税赋回报最大化，即由政府公共部门提供的公共产品，其建设或生产所需的投入源于国民税赋，最有效率地使用国民税赋，为国民提供最大化的价值服务成为公共产品运营的核心问题。PFI导入的核心理念与标准就是VFM最大化。如果引入PFI这一新方法不能提供最大化价值的公共产品和服务，那这一新方法也就失去了引入的价值和存在的依据。实际上PFI与传统的公共产品提供方式相比，有利于降低公共产品的提供成本，从而有利于实现VFM价值最大化。
第三，公共部门与民间部门风险分配明确化
在传统的公共产品生产和供给过程中，由于政府公共部门是主导，其大部分风险自然就由公共部门来承担。引入PFI方式后，提供公共产品和服务产生的风险由公共部门和民间部门共同承担，能够由民间部门承担的风险尽量由民间部门承担，民间部门不能承担的风险，则由政府公共部门承担。这样，PFI这一方式就使得公共产品的风险由政府向民间部门发生了转移。在这一转移过程中，如果风险由政府向民间部门转移得过多，民间部门就可能通过提高服务收费或通过降低产品质量以降低成本的方法来转移风险，这无疑会减低VFM，无法实现VFM的最大化。因此，实施PFI，进行风险转移时，最重要的是合理界定风险性质，明确哪些风险应由政府公共部门承担，那些风险应该由民间部门承担，这是PFI成功的关键所在。明确和合理的风险承担机制会对民间部门产生一定的压力，有利于增强其经营的动力。
二、PFI的主要运作方式与事业实施原则
日本开始在公共产品供给领域引入PFI是在1999年。1999年7月日本政府颁布PFI推进法，成立了内阁府PFI事业推进委员会。2000年3月，经由PFI推进委员会的审议，由总理大臣决定并发布了实施PFI事业的“基本方针”，其后，又公布了实施PFI事业的5项指导方针(关于PFI实施程序的指导方针、关于PFI风险分担的指导方针、关于VFM的指导方针、关于PFI契约的指导方针、关于PFI监督机制的指导方针)。由此，PFI被正式引入日本并开始由官方大力予以推进。到平成17年3月末，实施PFI的项目全国已经达到180项，其中包括43项已经建设完成并开始营运的公共事业项目。[2]
(一)PFI的主要运作方式
PFI的原则是由民间部门提供公共产品或服务，其生产投资由民间部门自己负责融资和承担融资成本，并通过向政府公共部门或使用者的收费回收成本并获取盈利。从资金回收角度看，PFI主要有3种类型的运作方式。
第一种是公共服务提供型。民间事业者建设和运营公共设施，通过向政府公共部门提供公共产品或服务获取回报，收回投资，这种方式最能体现PFI的基本理念，广泛用于医院、监狱、道路、公共信息系统建设等领域。
第二种是独立投资回收型。根据政府的事业许可，民间事业者建设、运营公共设施，利用公共设施的使用付费所得，收回投资。原则上政府不进行资金投入和支持，全部投资由民间部门独立承担。
第三种是官民共同事业型。这种类型的PFI，利用政府公共部门资金和民间资金共同建设公共设施，但事业的具体运营由民间部门承担，以民间部门为主导。适用于这种类型的公共产品，一般很难直接通过产品的使用收费收回投资，投资回报依存于公共产品的多品种开发或再开发。这种公共产品的生产和建设允许政府公共部门进行援助和支持，但一般不是对经营上的资金支持和援助，而是限定在产品生产或公共设施的建设上，也就是在公共资产的形成上予以一定的支持援助。
实施PFI建设的公共设施项目，根据建设完成后所有权转移形态的不同，分为BOT和BTO两种方式。所谓BOT(Build Opeiate Transer)是指由民间建设部门自己进行融资，建成后拥有所有权，在公共设施事业期间进行维护、管理和营运，到事业期结束时再将公共设施移交给公共部门。所谓BTO(Build Transfer Operate)，是指民间建设部门自己进行建设融资，在实施建设完成后立即将公共设施的所有权转交给公共部门，民间部门通过设施的使用收费，对公共设施进行维护、管理及营运，直到公共设施使用功能终了为止。由此可见，两种方式的基本差别在于在公共设施建设完成后期所有权是否立即转移给政府公共部门。所有权转移时间不同，税负负担有所不同，从而两种方式带来的经济效果也不尽相同。传统的公共设施建设由政府公共部门进行建设融资并在建成后期所有权立即转交给公共部门，在这种情况下当然不涉及到税赋问题。但是在运用PFI方式建设完成的公共设施，其所有权归民间建设部门所有的情况下，就产生了民间部门所有者的税赋问题，具体涉及到地方固定资产税、城市计划税、国税中的法人税等。因此，BOT和BTO两种方式前者涉及课税问题，后者不存在这一问题。这是两者比较明显的区别。由于BOT方式的所有权在建设运营者手里，民间部门更有动力进行合理化建设与管理，更能发挥建设管理者的优良的技术能力和丰富的管理经验，因此从经营效率角度考虑是一种更具优势的建设管理方式。
(二)PFI的实施程序与原则
以PFI方式提供的产品或服务毕竟是公共产品，政府公共部门按照社会需求提出公共产品生产计划，制定公共产品生产的基本方针，并根据民间部门的招标方案，按照优胜劣汰的原则来最后决定民间事业者，并与之签订契约，以民间为主体进行公共产品的生产。在这一生产过程中，涉及到为民间事业者提供融资的金融机构、为民间事业者提供保险服务的保险机构和为政府公共部门提供咨询服务的多个事业主体。
PFI的实施程序大体经过10个步骤。首先是由政府公共部门按照社会需求提出公共产品生产和建设的想法与草案，对采用PFI的可能性进行探讨，接受来自咨询机构的建议与意见，制定并发布公共产品生产或建设的基本方针与政策，召开说明会，向民间部门征集公共事业建设方案，最终确定并公布PFI事业的选定结果及具体实施方法。在最终确立PFI事业实施方案后，开始发布招标公告，面向社会进行公开招标，对投标方案进行审议，选定中标人并与中标的设计部门、建设部门和运营管理部门签约，这些部门根据合同和契约进行设计、建设和营运管理，直至事业运营期结束。
为确保公共事业建设顺利进行，在实施公共产品PFI的建设过程中，应遵循以下几大原则。[3]
第一，坚持公平性原则。以PFI方式推进公共事业的建设就是要有效利用民间部分的资金、技术和经营能力来提高公共产品的供给效率。因此能否选拔优秀的民间部门来承担设计、建设和管理职能成为能否实现这一目的的关键。只有坚持公平竞争，才能有效发挥竞争机制优胜劣汰的作用，为优秀民间企业的脱颖而出提供条件。
第二，坚持透明性原则。从公共事业草案的制定到正式方针的形成以至于公共事业全过程都有必要保持高度的透明性，做到信息收集公开化、信息发布及时化，令工程设计质量、工程进展以及管理过程置于公开评价和监督之中，以便能够按照社会需求提供高质量的公共产品。
第三，坚持效率性原则。这一原则要求尊重民间企业在公共设施的设计、建设和管理上的自主性和创造性，这种自主性和创造性是民间部门优良的技术、管理能力和丰富经验能够得以运用于公共产品生产和管理的前提。只有尊重民间部门的自主性和创造性，才能降低成本、提高公共产品的供给效率，实现VFM的最大化。
三、日本PFI与传统的“第三部门”差别
PFI说到底是一种官民协作的公共产品生产和供给方式，但是官民协作的公共产品生产和供给方式并非只有PFI一种，例如PPP(Public Private Partnership)，即公共部门与私人企业合作模式，也是一种广为存在的官民对等协作公共产品的生产与供给方式。满足这一方式的条件是民间事业主体在公共事业功能期或相当时期里持续参与公共产品的生产与供给，民间事业主体对公共事业的参与具有自主性并对等承担责任，同时其行为必须与公共政策相一致并能够反映公共政策的本质。PFI在PPP的基础上，具有更强的规定性和更多需要满足的条件：(1)以PFI方式生产和供给的公共产品，其建设资金主要由民间事业者自己进行建设融资并承担融资成本，同时公共部门也可进行有限的公共资金投入；(2)工程的设计、施工以及完工后的维护、管理和运营全部由政府公共部门委托给民间事业者，政府公共部门与民间事业者成为较为纯粹的委托代理关系；(3)根据政府公共部门与民间部门的委托代理协议，签订详细的事业契约，合理划分所承担的风险并使之契约化。
20世纪70年代以来，日本就大力推行官民协作进行公共产品生产和供给，政府鼓励民间资本进入公共产品生产领域，一是借助民间资本减轻政府财政压力；二是寄望于民间资本的介入提高公共产品的生产效率，增加公共产品供给，提高公共产品质量。为此，政府与民间共同出资成立新的公共事业生产和建设法人单位，称为“第三部门”。所谓“第三部门”按照日本总务省的定义是指依据商法或民法的规定所设立的由地方公共团体出资不低于25％的商法法人或民法(财团)法人，商法法人包括股份公司、合名公司、合资公司。但事实上的“第三部门”几乎都是以营利为目的，所以以非营利为目的的社团法人或财团法人的“第三部门”并不多见。[4] 从表面上看，“第三部门”与日本目前大力推进的PFI很相似，都有民间事业的参与和民间资本的介入，官民协作共同生产和供给公共产品，但两者存在本质差别。
第一，从事业对象看，PFI事业对象公共性高，原本应该由公共部门生产和供给，现在委托给民间事业者生产、供给和经营。而“第三部门”方式的事业对象是公共部门有必要监督、指导和出资的事业，这些事业的公共性并非都很强，也就是说这些事业有些可以完全民营化。
第二，在事业者的选定上，PFI采取公开招募和竞标，引入竞争机制，确保优秀民间部门承担公共产品的生产、供给与经营，但“第三部门”对民间事业者的选定主要采取官民协议方式，缺乏公开性。
第三，也是最重要的一点是PFI权责分明，官民明确划分风险承担范围。“第三部门”权责划分不清，导致民间部门过度依赖公共部门，风险由民间向公共部门转移，最终由政府公共部门承担。
第四，PFI实际上是民间部门(企业家)经营公共事业，而“第三部门”是公共部门(公务员)经营公共事业。PFI的经营责任在民间部门，但由于民间部门提供的是公共产品，因此政府公共部门在整个产品生产和供给期间一直负有责任，并通过签订详细的契约承担自己的责任与义务。
第五，从监督机制上讲，PFI监督的是整个公共产品生产、供给和经营的整个过程，而“第三部门”只在行政上对事业会计处理的正确与否进行检查和监督。显然两者监督对象存在明显差异，进而产生的效果也不同。
四、日本引入PFI的意义与需要进一步解决的政策课题
日本引入并大力推进PFI事业，原因在于PFI具有的内在的功能性优势，也与日本财政状况、传统公共产品供给方式的效率性紧密相连。
首先，采取PFI方式，能够有效发挥PFI自身固有的功能性优势，获取最大化的VFM。第一，事业风险由政府公共部门转移给民间部门后，风险责任明确，民间部门对风险管理的动力增强，民间部门长期积累的风险管理经验和能力能得以发挥，比政府公共部门更有能力对转移给他的风险进行最适管理，从而达到降低事业费和缩短工期之目的。第二，全部工程进行统一招标，由单一民间部门承接，这样民间部门就可以整个工程实施期和使用期为对象，充分发挥民间部门在技术和管理上的优势，采取各种有效的方式和方法，最经济、最有效地推进公共设施的运营，以达到降低成本的目的。第三，以PFI方式提供公共产品和服务，要求政府部门改变传统的招投标方式，由传统的“式样性招标”转变为“职能性招标”，两者最大的不同是前者的招标已经给民间部门详细规定材料、结构、设计方法等的规格和方法，民间部门对公共产品的设计和职能的改进并没有多大的发言权，很难采用创新的技术和方法。而职能性招标只规定产品的基本性能，在满足这一性能的前提下，采取的具体方法由民间部门自己决定，这样，民间部门从自身利益出发会采用最先进的技术和最优良的方法进行创造性的招标设计和施工，从而达到降低成本之目的。
其次，采取PFI方式供给公共产品，能够缓解公共财政压力，提高公共产品的供给效率和企业的竞争性、创造力。第一，运用民间资金，缓解公共财政压力。在当今日本，财政状况之恶化当属发达国家之首。一方面政府公共机构的膨胀速度超过了财政收入增长速度导致公共财政负担加重，同时公共财政功能突破财政平衡预算进一步扩展到经济运行调整上，调节经济景气几乎成为公共财政的必然职能，从而财政资金不足成为一种恒常的现象。虽然财政重建的呼声不绝于耳，但受财政资金短缺困扰而始终没有根本性转变。因此，推进PFI，公共产品的投资资金由原来的政府融资转为民间企业自己融资，承担建设成本，这样就在公共产品的生产和供给中引入了民间资金，有利于减轻公共财政的压力，缓解财政危机以实现财政重建和小政府的结构改革目标。第二，运用民间技巧，提高公共产品的供给效率。传统上，在政府主导的公共产品生产和供给体制中，公共部门对公共产品投资的资本收益性并不太重视，导致成本观念薄弱，提供相同品质和数量的公共产品需要更多的公共投资，同时公共部门处在垄断供给的情况下，缺乏改进质量、降低成本的动力，在公共产品的供给上常常存在非效率现象。引入PFI，运用民间企业的优良技术、丰富的管理经验和能力，民间企业成为公共产品的供给者和管理者，公共产品由政府组织型供给方式转变为市场组织型的新的供给方式，由此，必然改变由政府主导下的公共产品的效率评价标准。PFI运行机制以VMF为评价标准，重视公共产品供给和服务的经济性、效率性和有效性(3E)，民间部门按照市场原则，通过追求其自身的经济效益来增进和改善公共产品投资的收益性，进而可以提高公共产品供给的数量和质量，在一定程度上能够有效克服传统公共产品供给方式的非效率性。第三，引入竞争机制，促进优秀企业脱颖而出。传统公共产品生产与供给的委托代理关系具有强烈的行政化色彩，民间事业者的选定缺乏竞争性，而PFI方式所形成的委托代理关系淡化了公共部门的行政化色彩，引入了市场原则和竞争机制选定民间事业主体，从而增强了民间主体间的竞争性和创造力，有利于更优秀的民间事业者脱颖而出。
当然，日本在实施PFI的过程中，还存在一些障碍，亟需解决。
1.税制问题
如上所述，以BOT和BTO方式实施的PFI事业，由于所有权转移时间上的不同，BOT方式就涉及征收固定资产税、城市规划税的课税问题，而BTO方式就不涉及课税问题，从而造成税收处理上也存在较大差异。问题在于无论是BOT方式还是BTO方式，其公共产品最终都要转移给公共部门，而且，两者提供的公共服务的目的性并没有不同，提供的服务质量在本质上也无差异，只因所有权向公共部门转移的时间上的前后不同产生税收处理上的差别，从课税中立性的角度看，这显然是不公平的。同时原本BOT方式更有利于激励和提高民间企业的创造性，但由于税收的差别性处理而影响企业的积极性，从而不利于VFM的最大化。
2.折旧期限问题
PFI事业经营期限一般要短于法定的公共设施的使用期限。为了在事业经营结束时期将剩余的价值予以收回，就必须通过征收更多的服务收费，以便计提超过租税法上所规定的折旧额。而超过法定折旧额的服务性收费被看作具有利润性质，因而成为法人税的课税对象。其结果是所课征的法人税实际上转嫁到了服务收费上，增加了公共部门的支出负担，不利于实现VFM的最大化。
3.关于补助金问题
日本的补助金制度原则上规定对民间企事业不予补助。对采取BTO方式的民间企业可以纳入补助金支付范围，而采取BOT方式的PFI事业，则不在补助金支付的范围之内。如上所述，BOT方式的PFI事业更有利于民间企业发挥其积极性与创造性，提高公共产品的供给效率和质量，实现VFM的最大化。但这种补助金制度却迫使要想获得补助金的PFI事业必须采取BTO方式，从而与实施PFI的宗旨相背离。
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