对人大质询制度设计和实践的审视，本文主要内容关键词为：人大论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年1月15日，哈尔滨滨江桥收费站的闭道栏杆被撤除，收费站“寿终正寝”！老百姓拍手称快的背后，是万文国等10名省人大代表于2004年初在黑龙江省人代会上对省政府的质询。如今，人大质询渐渐多了起来，质询“零记录”正在不少地方被改写，沉默了几十年的人大质询逐渐走向前台。解读一个个质询案例，我们发现：质询事实上推动了政治和谐。
质询的制度变迁
随着人大制度行进的步伐，人大质询制度和实践的演进，大体经历了以下四个阶段。
初创期：1954年～1979年质询作为一项权力载入宪法文本，但质询实践一片空白。
人大质询制度发轫于1954年宪法第三十六条的规定：全国人大代表有权质问国务院及其各部、委。1975年宪法把人大听取和审议工作报告、撤销决议命令、罢免、质问、特定问题调查5种监督方式删改为听取和审议工作报告一种，质询权被勾销。1978年宪法恢复了全国人大代表的质询权，质询对象扩大到“两高”，同时也赋予地方人大代表以质询权。但是，质询因缺乏相应的程序保障而无法操作。
尝试期：1979年～1989年人大质询制度在实践中被启动，法律文本被激活。
此间，全国人大代表质询的对象只是国务院及其各部门，全国人大常委会组成人员的质询对象除了国务院及其各部门，还包括“两高”，质询时间为人大及其常委会的会议期间。1982年全国人大组织法规定：一个代表团或者三十名以上的代表可以书面提出质询案，全国人大常委会组成人员十人以上可以书面提出质询案。
地方人大代表、人大常委会组成人员的质询对象是政府及其所属部门、“两院”。地方组织法1986年修正案增加人大常委会组成人员质询的规定，并明确了提出质询案主体的人数要求，即省级和设区的市人大常委会组成人员五人以上联名，县级为三人以上联名。
质询开始活跃在人大会场。代表质询不留情面和后续处置比较到位，是这一阶段质询活动的特点。1980年在五届全国人大三次会议上，北京代表团170 多名代表就新中国成立以来投资最大的宝钢工程建设问题向冶金工业部提出质询，成为“共和国第一质询案”。
人大工作具有自上而下的复制性。
1980年，湖南省双峰县人大常委会就猪场建设问题质询县政府，成为县级人大代表质询的开端。1981年，在江苏省五届人大三次会议上，南京市代表团和盐城、扬州地区代表团以及省军区代表团，分别就财政预算、计划安排、小化肥生产、苏北灌溉总渠水质污染、改进学校教育工作和仪征化纤总厂建设等问题，向省政府有关部门提出5项质询。1985年，湖北省六届人大三次会议上， 代表们就乱收费问题质询省邮电局。1988年，在江苏省七届人大常委会第二次会议上，16名常委会组成人员，联名就镇江谏壁电厂粉煤灰排放污染长江问题对省电力工业局提出了质询。1989年，湖南省七届人大二次会议上，31名人大代表就省国际经济开发公司清理整顿公司工作向省政府及有关部门提出质询，一位副省长被依法罢免。湖南省人大代表由质询继而提出罢免，是人大问责并处置政府官员的一次尝试。这些案例无疑是“共和国第一质询案”的呼应。
完善期：1989年～1998年这期间人大质询的制度设计基本完成，制度完善侧重于操作规程的细化。
1992年通过的代表法，除了继续规定全国人大代表有权依照法律规定提出国务院及其各部门的质询案外，质询对象还增加了“两高”；并首次规定提出质询案的代表有半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复（注：1989年通过的全国人大议事规则第四十四条曾规定，“提质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的，可以提出要求，经主席团决定，由受质询机关再作答复”，但没有以半数以上不满意作为再作答复的量化规定）。
1995年修改后的地方组织法规定，质询案由主席团或主任会议决定交受质询机关口头或者书面答复。对质询案的处理不适用议案处理的程序（注：对代表提出的议案，主席团有权决定是否列入议程）。也就是说，“主席团只能决定答复的形式，不能决定不交被质询机关答复”，从制度上保证质询案“不得搁在主任的口袋里”。
一些法律法规对质询也作了相关规定。如1994年6月通过的预算法规定，人大代表或者常委会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出质询，受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。各地人大对质询还在监督条例，或评议、预算监督、建议办理、执法检查等单项的监督法规中作了补充。
这一阶段，人大质询虽然在徘徊中前进，但在实践中还是不乏有影响力的案例。如1990年1月，在湖北省武汉市八届人大常委会第十三次会议上，马克昌、刘道宏等8位委员质询市公安局。同年7月，江苏省兴化市十届人大常委会第二次会议上，8名常委会委员质询市政府，征收教育基金被“叫停”。1994年2月， 湖南省湘潭县十届人大三次会议上，提出了5件质询案，代表质询肖文和等人非法生育未处理、罗斌贪污案、水利建设等问题后，县政府开除了肖文和等人的公职，并对237 名违法人员进行了处理。1994年11月，广东省发生了一起对省国土厅拒不执行《广东省城镇房地产权登记条例》的质询。广东质询的当天，海南的省人大代表就返还海口公共汽车公司燃油附加费问题质询了交通厅和财政厅。
突破期：1998年以后1998年“依法治国”写入宪法，人大质询在实践中出现第二波活力。
省级人大及其常委会首次提出质询案的有：1998年，湖南省人大常委会部分组成人员质询省移民局挪用移民资金；1999年初，河南省九届人大二次会议期间，23名省人大代表联名对省建设厅挤占挪用购房资金、房改产权证发放不及时两个问题提出质询；1999年，四川省九届人大二次会议上，部分人大代表质询省社保局挪用养老金建社保大厦；2002年1月，贵州省九届人大五次会议上，50 位人大代表提出“花溪收费站应该依法撤除的质询案”；2003年1月， 北京市部分人大代表质询市高院：代表建议为什么拖了八个半月才答复；2004年初，黑龙江省十届人大三次会议上，万文国等10名省人大代表联名提出《关于滨江桥收费站的质询案》；2005年，陕西省人大代表质询省交通厅。至于一些市县级人大及其常委会会议上的“第一质询案”则不胜枚举。
2002年首次提请全国人大常委会审议和2004年“二审”的监督法（草案）专门列出一节内容规范质询。“质询主体回避制度”成为一个亮点，与质询问题有利害关系的代表或者常委会组成人员不得参与质询案的提出，旨在推动“理性质询”、“公正质询”。
2000年出席广东省九届人大三次会议的佛山代表团20名人大代表就南江工业园电镀城污染问题质询省环保局，人大代表对省环保局的答复进行了表决，满意与不满意比为5：23，受质询机关再作了答复。2002年2月，沈阳市22名代表就孙刚涉嫌诽谤两次质询市公检法，代表对前后两次答复都进行了表决。人大代表通过表决评判受质询机关的答复是否满意，成为地方人大质询的新内容。
告别“质询惧怕症”
全国人大至今只提出过两件质询案，即1980年宝钢质询案和2000年就烟台“11·24”特大海难事故质询交通部。全国人大常委会没有提出过质询案。
有关资料显示，1986年以来江苏省地方各级人大及其常委会质询只有10次左右。据《人民代表报》一项问卷调查显示，约83.1％的代表未曾使用过质询权。全国人大常委会办公厅新闻局1994年对100个县级人大的问卷调查显示，1991年到1994年只有12个县级人大及其常委会行使过25次质询权。有专家据上述调查样本估算，25年来有不少于80％的地方各级人大及其常委会没有产生过一起质询案。就全国而言，一年质询案超不过30起，这与我国280多万名各级人大代表数量相比，显得有些不协调。
人大质询权为何常常弃之不用？公众和传媒对此颇有微辞。
人大质询虚置既有制度问题，也有观念问题。
如党政职能混合，质询政府暗含问责党委领导；政府和“两院”的官员在人大代表中比例过高，人大代表质询政府，颇有些“自己质询自己”的味道。
质询不到位的另一个原因是观念。“质询严厉化”，人大质询与罢免、撤职等职权一样被贴上了“刚性监督”的标签，质询被误认为监督的“撒手锏”。于是，质询看起来很美丽，用起来却带“刺”，成为一只“烫手的山芋”，质询对象谈质询而色变。
在“求和”、“和为贵”的传统政治文化影响下，监督理念长期被淡化。人大监督常常被这种超越制度力量的文化心理因素所制约。这种以冲突、交锋为讳忌的非制度力量在人大监督领地表现为“四个不得，四个担心”，即监督多不得，少不得，硬不得，软不得；担心得罪领导，担心对方反感，担心影响关系，担心自己被动。人大代表和常委会组成人员顾虑重重，不愿质询；应质询时放弃质询，或者改用询问等其他平和监督方式；即便质询之剑出鞘，多为“见好就收”，将质询升级为撤职、罢免的情形微乎其微。党政官员更是担心人大质询问责，担心质询影响波及领导权威，影响“一府两院”形象。政治文化具有相对稳定性，对政治制度和政治行为有着较为长久的干预。在这种语境下，人大质询常常被“供养”在法律文本里，便也不足为奇了。
事实证明，质询被“冷处理”，甚至搁置在“抽屉”里的情形时有发生。1998年，湖北省九届人大二次会议上，代表们拟就地方性法规交到报社后一个月刊登等问题提出质询，省委宣传部闻讯后，立即找人大协调，允诺予以解决，致使这起质询案“流产”。2000年6月，深圳市三届人大一次会议上， 杨剑昌代表领衔提出对市公安局的质询案，最后却变成了“听取解释”的询问。2004年，广东省惠州市人大代表就市政府迟迟不执行市人大常委会关停违规建筑东江明珠高尔夫球场的决议提出质询，但人大常委会力劝代表放弃质询。
人大质询果真如此可怕吗
地方组织法释义对人大质询作了如下解释：“质询是对被质询机关工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动”；“质询的目的，是在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评，以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误。”质询是通过代表的行为实现人大监督的目的，是人大法定的监督方式之一。
法学家郭道晖认为，“质询是我国宪法和法律规定的人大行使监督权的一种重要方式，它是人大和人大代表知情权的体现，在人大的监督体系中是便捷有效的重要一环。”
由此，我们不难解读：质询的功能是获取信息和敦促受质询机关行动。与审议、询问、建议、约见等相比，其程序更复杂，略显刚性，正如原全国人大常委会副委员长彭冲所言，“质询案本身带着一点弹劾性”；与罢免、撤职、撤销等监督方式相比，又显现柔性。把质询定位为刚性监督的“柔性版”似乎更贴切一些。
其实，回归到宪法和法律的规定，我们大可不必感染“质询惧怕症”。
另一种政治和谐
政治和谐不等于没有不同意见。真正的和谐应该体现在民意与公共意志之间通畅地对流，民意能正常传递，国家机关依法有序行使权力，公共政策理性化，民怨和社会问题减少到最低限度。
历年人大质询的内容，集中体现了人们关注的焦点问题，如国家机关不依法行为、公职人员失职渎职、滥用职权、物价、环境保护、“三乱”以及公益事业等等。如2003年河南省鲁山县人大常委会组成人员质询县公安局消防大队强行收取赞助费，同年陕西省安康市汉滨区人代会上质询区检察院查处某挪用公款案不力，2004年黑龙江省人代会上就撤销高额收费的滨江桥收费站对省政府质询，2005年初辽宁省辽阳市人代会上质询市民政局殡葬管理混乱导致“死不起人”，等等。质询不只是听一听政府的解释，看一看政府的表态，而是人大主动要求“知情”，或“纠偏”。
质询所指向问题的解决或部分解决，打开了民意“上”行的通道，解开了群众心中的“疙瘩”，化解了矛盾和民怨。质询敦促政府公开施政，提高管理效绩，促进了责任政府的构建，可以说，质询促进了区域性的政治和谐。
2000年1月，广东的省人大代表质询省环保局，导致省环保局局长被调离、 一名副局长被撤换，此起质询案轰动全国，质询的效力被人们认识。有位全国人大代表说，“政府部门不可能每件事情都让人满意，做得不好不能没人出面质询。人大要花大力气监督，就不能没有质询。”全国人大常委会副委员长成思危对广东人大的这一质询给予了很高的评价。人大质询成为悬在执政官头顶上的达摩克利斯之剑，始终提示着他们时刻应恪尽职守。
2005年4月，《半月谈》一篇署名文章指出，“提不提质询案， 提什么样的质询案，怎样提质询案，实际上是人大代表素质的体现。”质询前的调查和质询中的交锋，对人大代表的执行职务能力是一次难得的训练。而人大代表履职水平的提高恰恰是推动社会和谐的动力。人大代表闲置法律赋予的质询“特权”，“意味着他们还没有真正学会如何当人大代表”。人民赋予人大以权力，作为国家权力机关——人大行使法定权力的到位程度本身就是检验政治和谐的一把标尺。
当前，腐败问题成为政治和谐的“毒瘤”。据新华社报道，2004年，全国各级检察机关共立案查处涉嫌职务犯罪的国家机关工作人员43757人， 立案侦查贪污贿赂、挪用公款百万元以上的案件1275件，立案侦查涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2960人。面对被查处的腐败官员人数和案值的上升，对人民和国家利益的巨大侵害，其中有些问题并不是人大代表、人大常委会组成人员不了解，但为何不见质询？震惊全国的綦江虹桥倒塌事件、湛江特大走私案件、湖南嘉禾强制拆迁事件和四川沱江严重污染问题，以及江苏“铁本钢铁有限公司”总投资约105 亿元的大型钢铁联合项目连闯红灯、一路上马，都是在当地人大的眼皮下发生的，但人大代表却没有依法说“不”。有人发问：“这里有没有人大？”“人大代表在哪里？”
坦白地说，人大失语，监督缺席，显然不是法治意义上的政治和谐。人大质询作为一种法定的权力制约机制，如果在实践层面能有效的发挥作用，行政效率就会得以提升，反腐倡廉成本就会得以降低，从而更接近政治文明、和谐社会的彼岸。