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选自美国《中国安全》季刊2009年冬季号
2008年12月，中国领导人宣布中国海军将向索马里海域派出两艘军舰，参与那里的打击海盗行动。这一决定反映了中国日益增长的全球利益以及非传统安全问题对其利益构成的威胁，特别是日益增长的海盗行为扰乱了穿越亚丁湾的重要海上通道的交通运输。国际社会在该地区已与这种威胁奋战多年，但直到不久之前中国拒绝与包括美国在内的其他国家进行海上安全合作的努力。因此，这项决定也可能反映了中国可能转而在国际安全事务中发挥更大的作用。自“9·11”事件爆发以来，打击非传统安全威胁的行动几乎完全由美国来领导，但法律和政治观点的分歧阻碍了中国参与诸如“防扩散安全倡议”(Proliferation Security Initiative)和联合特混舰队(Combined Task Force 150)之类美国所主导的国际航运安全行动。事实上，中国官员和学者都公开质疑这些行动背后的国际法基础。另一方面，中国已更多地支持国家间的合作努力，包括对《美国集装箱安全防范措施》(Container Security Initiative)的支持。根据中国对国际海洋法的看法分析中国选择加入或退出具体的国际努力的决定，将对洞察未来的合作途径提供帮助。它也可能预示着中国将如何尝试塑造未来的全球海洋治理。
海上治理与海上安全
从历史上看，沿海国家仅能对其有限领土边缘的、可以较容易从岸上进行控制的海域行使管辖权。所有国家仍然可以自由、和平地利用广大海洋区域进行经济、安全和防务活动。海上治理的缺乏自然有其益处。它促进了商业通信自由，允许那些处于优势的国家有效地利用海洋资源，使海上大国在不触及沿岸国主权的情况下和平地建立起全球贸易体系。但是，海盗袭击商船由来已久，它们至今仍然存在。因此，早期的国家治理实践发展出两种特殊的法律体系使主权国家能够行使域外管辖权以维持公海的安全和秩序。
为解决海上船只管辖权的问题，所有船只都必须悬挂其船籍登记国的国旗。在海上时，船旗国管辖是运用国家权力来管理船上活动，并在船上保持最基本的管辖权。但是，船旗国管辖是对国际法允许国家管辖全球海上公共运输秩序的补充，并在沿岸国无权或无力行使该权力的区域发挥作用。这一前提形成了国际合作打击索马里海盗行动的基础。
普遍管辖权的法律建构是这些国际法工具中最先进的，它使主权国家具有打击海盗和应对海上无国籍船只非法行为的权力。普遍管辖权允许所有国家利用其海军部队捕获违法船只，并根据俘获国的国内法对海盗成员进行审问和起诉。同样，海上航行的无国籍船只应遵从任何国家的管辖。为了执行普遍管辖权，任何国家的军舰可靠近和登上被合理地认为具有海盗嫌疑的船只和无国籍民船。如果有合理理由，军官和登船搜查或攻击人员可进一步登船询问，如果有必要可不考虑该船船旗国的利益而管制该船。因此，对于极少数海上犯罪——包括海盗和无国籍行为——船旗国管辖优先的范式是以选择为转移的，所有国家都享有对嫌疑船只的平等执法权力。这种程度不同寻常的域外管辖权是基于这样一种观点，即有些罪行的破坏性如此之大，各个国家具有一致利益来打击它们。这种传统框架在《联合国海洋法公约》(UNCLOS)中得到认可。它反映了历史悠久的国内法和国际法的重叠，并在维护海上安全方面实现了沿岸国和国际安全利益的平衡。
除了传统的国际法建构，一些国际公约也规定了海上管辖权的合作框架问题。所有这些公约保留了船旗国管辖原则以使这些国家在其所属船只上执行该国法律，但也还包含以个案方式处理的机制，这些机制认可了外国海军舰艇可不顾及船旗国利益而开展海上执法活动。这些公约包括三个额外的、至关重要的海上安全执法领域：非法贩运麻醉药品或精神调理物质、贩运奴隶和开展国际恐怖主义活动。例如，1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》(Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation)及其2005年议定书也许是对抗海上恐怖主义行为最重要的法律手段。该公约呼吁各国通过严格履行国内和国际法职权进行海上合作。该议定书提出恐怖组织利用船只进行恐怖袭击，运送恐怖分子或运输旨在援助发展非法的大规模杀伤性武器计划的货物。但是，到目前为止，国际法不承认这些罪行受到普遍管辖权的约束。因此，执法人员在海上对这些类型的罪行仍然限于直接船旗国直接管理或外国海军舰艇应船旗国强制执行的具体请求。从根本上说，这种国内法和国际法的结合使海洋国家能够切实维护商业安全并确保全球海运系统的稳定。
一个复杂因素
对船只司法管辖权的讨论带动了沿海国家海上濒临区域管辖权的发展。沿海国曾经只有领海这一个区域的管辖权。然而在20世纪，在领海之外增加了三个新的沿海国特殊管辖权区域：毗连区、专属经济区和大陆架。现在，除了船旗国和海洋大国外，沿海国也有海上执法权益。管辖权规则重叠的发展不可避免地导致各国在“什么国家有权力在什么地点执行什么法律”问题上的冲突。《联合国海洋法公约》明确解决了许多类似的问题，但其残余部分仍可以做出不同的解释，或许这将留待未来的法律文件来解决。
例如，尽管大多数国家都认可所有国家在其他国家的专属经济区内适用普遍管辖权，但在中国看来，在这些区域法律管辖权的权力平衡应有利于沿海国家。中国不愿直接参与一些以美国为首的海上安全行动就源于这种意识分歧。中方立场似乎是在另一个国家的专属经济区行动时，他国海军舰艇必须得到沿海国同意并且不能进行超出无害通过权之外的任何其他活动。中国学者提出的观点认为，在没有沿海国同意的情况下进行其他军事活动是对“航行自由原则”的滥用，并且它“破坏了这些国家专属经济区内的和平、安宁和良好的法律秩序，从而侵犯了沿海国家的主权和专属管辖权”。
在国际会议上，中国学者和官员认为将专属经济区用于军事目的是一种主要海上大国确定的“冻结议程”，是一种长久以来强加于实力较弱的沿海国而未与之进行协商的霸道做法。他们认为沿海国家应该寻求建立一个“新的平衡机制”，以保护专属经济区在处理非传统威胁中维护国家主权和安全的独特作用。具体来说，中国的学者试图将“敌对”界定为“……（任何）行动将损害沿海国家的国家安全利益……包括开展军事活动或在外国专属经济区部署军事力量”。中国学者对《联合国海洋法公约》第56条“沿海国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及其他国家的权利和义务，并应以符合本公约规定的方式行事”的规定与第58条 “各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”的规定存有异议。中国学者进一步指出第59条规定：“在本公约未将在专属经济区内的权力或管辖权归属于沿海国或其他国家而沿海国和任何其他一国或数国之间的利益发生冲突的情形下，这种冲突应在公平的基础上参照一切相关情况，考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性，加以慎重解决。”
中国学者将沿海国在专属经济区的利益置于国际社会其他国家之上，他们认为《联合国海洋法公约》赋予沿海国资源、管辖权之上的主权来行使其权力、维护责任和保护环境。由于沿海国家海岸附近有额外的安全利益，在实际情况下，未经沿海国明示同意在其专属经济区进行国际军事活动的余地，这一点是不言自明。因此，中国政府迄今拒绝接受海军舰艇在由其他国家专属经济区组成的占世界海洋40%的范围内主动执行国际法——即使这样做的重要目的是为了防止大规模杀伤性武器的扩散。
不管其目前的看法如何，中国正日益成为一个全球性的海洋国家，其战略关注越来越与其他主要海上大国趋同。正如一些观察家指出的那样，中国的港口进出口吞吐量比世界上任何国家都多，这将中国与世界所有地区和海洋联系在一起。因此，中国对其海上利益的看法已扩大到包括关注国际恐怖组织、全球经济失调、保护海洋作为一个“共同的商业运输工具”、保护海外中国企业的权益，以及其对遥远的原材料供应的依赖。中国和美国现在有许多共同的安全考虑。例如，双方都要维护一个和平的国际环境，并一致同意核武器的进一步扩散将是一个严重的危险。不幸的是，中国对国际海洋法观点的连带效应限制了自己日趋强大的海军实力在其他国家的专属经济区内出现大规模破坏性的非传统威胁时恢复秩序并保证安全。因此，旨在提供海上安全的中美全面海军合作仍然遥遥无期，不过双方在某些领域已经取得一些值得注意的成果。
中国海上安全决策的对比
美国集装箱安全防范措施——决定参加
通过对占每年海运贸易绝大多数的1.08亿货物集装箱实施港口国管理和安全标准，《美国集装箱安全防范措施(CSI)》加强了海上和港口安全。中国和美国之间的巨大贸易额使两国在集装箱安全方面具有共同的利益。2006年，中国出口总额的21%流向美国，总价值约为2500亿美元，这也许是中国决定参与该计划的主要原因。在CSI的主持下，非武装的美国海关与边境保护局官员驻扎在世界各地的主要港口在与东道国对口官员一道对所有运往美国的、可能构成潜在威胁的集装箱进行非介入检查和辐射探测。这是一个真正的双边计划。港口国享有互惠权利选送海关人员到选定的美国主要港口，美国海关和边境保护局与伙伴国分享信息。此外，虽然驻扎在海外港口的美国海关官员有权拒绝任何特定的集装箱装船运往美国，但只有出口国海关机构才能决定其法律是否受到了侵犯。因此，执法仍然完全掌握在港口国手中并在其控制之下。由此，港口国的国家主权得到充分尊重。目前，上海和深圳这两个大陆城市充分参与到该计划当中，这可能提供了一些贸易竞争优势，因为经过预筛选的集装箱在美国港口可以得到快速受理。
同样，成功的合作还存在于美国海岸警卫队和中华人民共和国海洋执法部门之间。他们在北太平洋地区海岸警备执法机构论坛机制下，通过联合巡逻打击非法漂网捕鱼执行本国渔业法律。根据这一计划，中国官员登上美国海岸警卫队快艇在公海对中国渔船执行国内渔业法。中国官员也在美国海岸警卫学院进修学习。此外，近30年来，中国已允许美国海岸警备队核查人员进入中国港口检查美国籍的船只并对港口安全的必需条件进行检查。这项计划需要每一个国家的国内法互惠执行，这是其成功的关键所在。这种合作方式免受对国际法权力不同解释所引起的障碍困扰，而不幸的是，在其他更广泛的美中合作方面还深受这些阻碍困扰。
联合国发起的打击海盗行动——决定参加
由于索马里官员承认该国没有足够的能力在其领海阻止针对国际航运的海盗活动，因此中国对在索马里领海采取国际军事行动投了赞成票。然而，中国支持1816号决议的声明明确强调索马里同意接受援助的重要性。它指出，国际援助“应该基于索马里政府的愿望，并只适用于……索马里的领海”。鉴于中国对国际社会在其他国家专属经济区行动权限的限制性意见，索马里请求联合国采取行动是至关重要的，因为它明确提出邀请国际社会帮助打击在索马里领土及索马里管辖海域的海盗行为。
在决定派出自己的海军力量帮助维护海上安全的过程中，中国已明确表示这是郑和下西洋之后中国首次向海外派遣海军舰艇的行动所负国际安全使命使然。中国在一份声明中说，中国有责任保护中国籍的船舶和渔船，它也将应香港、澳门和台湾的要求保护悬挂这些地区旗帜的船只。此外，有官员指出，有6艘中国籍船只2008年在该地区受到袭击，并且一艘被劫中国渔船上的17名人员仍然被劫匪囚禁。
尽管是从国家利益出发，中国决策者对参与打击海盗行动也进行了巧妙的处理，以避免违反中国所特有的不干预别国内政的政策。它曾多次批评“霸权”国家使用武力“欺凌”弱小国家。这是索马里政府要求安理会援助并且安理会一致决定向它提供援助对中国来说十分重要的另一个关键原因，索马里政府的要求对中国认为这一行动具有政治合法性并符合国际法十分关键。总而言之，中国政府在打击索马里海域海盗问题上的法律和政治建议符合其国际社会无权在无相关国同意的情况下在该国专属经济区进行军事活动的一贯主张。
为强调其立场，中央军委法制局提出正式意见认为，中国海军在亚丁湾打击海盗行动的合法性有三大支柱：联合国安理会有关决议的授权；索马里政府要求国际社会援助并同意国际社会在其领海和专属经济区采取海军行动；中国签署的《联合国海洋法公约》允许“在领海以外的海域……并由该国政府已授权”的打击海盗活动。
从战略上来看，中国领导人派遣一支小型舰队加入打击海盗行动已被描述为中国海上战略的“调整”。鉴于中国历史上的海上防御态势，这是一个准确的评估，即使著名的中国分析家也坚持认为中国的“海军战略仍然将重点放在近海防御”。尽管如此，这一变化是中国和平崛起与和平发展政策的制定者做出的长期承诺，他要求中国作为安理会常任理事国应在联合国安理会加强国际安全的多边行动中发挥更大作用。这些思想家都试图阐明以“互信、互利、平等、合作”为基础的中国“新安全观”。
即使有这些对行动政治和法律合法性的明确表述，中国领导人似乎仍有所保留。在打击海盗行动中，中国海军必须被视为促进全球治理而未对现有大国构成威胁，以避免可能引起来自其他担心中国不断增长的军事实力的亚洲国家的平衡行为。因此，中国领导人为特遣舰队制订了一个窄范围的任务清单：阻止海盗活动；只为向索马里人民运送人道主义物资的船只护航；护送中国籍商船（包括提出请求的香港、澳门和台湾地区船只）；向位于潜在危险海域的其他国家的商船提供信息；并向发现自己受到攻击的商船提供“必要的救援”。值得注意的是，中国海军特遣舰队指挥官明确排除了中国军队离船登岸的可能性。
美海军高级将领欢迎中国参加在亚丁湾的打击海盗行动的决定，并承诺在该地区与中国军队进行包括分享有关情报、建立通信线路在内的密切合作。这是一个好兆头，因为它反映了美国尊重中国的利益，并愿意接受中国在东亚地区之外发挥维持区域稳定的作用。正如一位中国高级官员所说的那样： “任何一个国家，甚至强大如美国，都无法独自解决所有的问题和挑战……中美之间的战略共识越来越多……但美中两国的关系要实现跨越式的发展，就必须相互支持，平等相待。”
上述阐述提出了对中美合作在索马里外海采取行动所带来机会的独特见解。首先，中美可以共同合作，相互支持。也就是说，它们的活动可以是独立的，但必定是协调的。这使得每一方都可根据自身的能力自由地决定其行动范围，每一方同样也可以根据自己的法理观点自由定义管辖权限。因此，中国可以自由地保护自己的利益，而美国和其他国际社会成员无须就国际法的职权问题做出妥协。此外，由于索马里行动已经安理会讨论并由安理会负责执行，中国作为安理会常任理事国承诺在该问题上与安理会保持一致。
联合特混舰队(CTF 150)——拒绝参加
即使在2008年索马里海盗成为国际社会严重关切的焦点之前，索马里外海一直是世界上最危险的水域之一。在这些关键海上通道，渔船、化学品运输船、集装箱货轮、游轮及其他船只在最近几年都成为被攻击的目标。贩卖人口和走私同样值得关注。这些都对主要国际海上通道的航行自由造成了严重的破坏。
为了解决这些不稳定的根源，一些国家自愿以精干的海军舰艇组成联合特混舰队。尽管联合舰队的主要任务是“防止恐怖分子利用海洋”，联盟致力于“预防海盗，减少非法贩卖人口和毒品”。为此，联合特混舰队运用全方位的国际法管辖权限打击海盗和无国籍船只，而且还适用“9.11”事件后的国家和集体自卫权。为了完成上述目标，联合特混舰队的成员国舰艇结合其能力加强民用船只在问题水域的国际通行安全，仅在2007年11月就对巴拿马、日本、韩国、中国台湾、科摩罗群岛和朝鲜等多个国家和地区的船舶予以帮助。与决定派遣舰队到索马里相反，中国从来没有向长期执行相似任务的联合特混舰队提供直接支持。
联合特混舰队的活动反映了海洋治理从国际竞争到基于采取协调一致的行动为更健康的模式发展历史。然而，这些行动充分利用普遍管辖权中使用武力打击犯罪符合现有国际法规制这一点，并实现国家和集体自卫。与中国的立场相对立，联合特混舰队成员国认为这些法律规制是其主权问题，而不需要诉诸联合国或沿海国同意。这些前提根本不能被中国所接受，尽管事实上联合特混舰队长久以来的行动所保护的许多利益与中国在亚丁湾部署舰队所保护利益相类似，但中国从未参加联合特混舰队的行动。
对中国来说，另一个关键点是联合特混舰队行动的指挥系统。联合特混舰队成立于“持久自由行动”（阿富汗）开始后不久，并且这样的行动是基于国家和集体自卫权。此外，联合特混舰队行动范围广泛，涉及亚丁湾、阿曼湾、阿拉伯海、红海和印度洋。最关键的是，虽然联合特混舰队已历经英国、加拿大、丹麦、荷兰、法国、德国和巴基斯坦海军军官的指挥，但联合特混舰队的指挥官直接向美国第五舰队司令官负责。从中国的角度来看，这些因素显然不符合海上安全行动的政治和法律合法性，并违背了中国必须与其他参与国一道平等的参与任何国际行动的既定主张。
“防扩散安全倡议”——拒绝参加
尽管中国参加了《美国集装箱安全防范措施》下的港口安全合作，但它仍然不愿意加入更多的非正式国际合作计划。“防扩散安全倡议”就是一个很好的例子。美国政府将这项“倡议”描述为“在世界范围内阻止向受关切的国家和实体运输大规模杀伤性武器及其运载系统和相关材料”。但它不是一个条约组织。相反，“倡议”只是构建了一个基于共同行为准则的志同道合国家之间的松散联系，“防扩散安全倡议”文件只是将这些原则表述出来。目前，91个国家已公开表示支持“防扩散安全倡议”。中国不在其中。
除了采用国内法和国际法阻截和查封扩散货物，“防扩散安全倡议”呼吁参与国推动信息的快速交换以便加强国内法律职权和有关国际法律框架。9个国家选择加入《登船检查大规模杀伤性武器协议》同美国进行防扩散合作。这是便利的过程，船旗国同意其他各方为强制执行防扩散法律可以登上该国船只进行检查。除此之外，“防扩散安全倡议”故意没有设立明确界定的组织结构，它通过使每个参加国都认为适合而具有广泛的国际合作余地。当一个涉嫌扩散案件被确定，“防扩散安全倡议”通过允许有意愿和能力进行干预的国家进行特别协调，力求最大限度的灵活性。
对于“防扩散安全倡议”，中国学者提出了三个基本反对意见。首先，他们认为拦截原则缺乏一个“坚实的国际法基础”，甚至违反了“现有国际法律文书”。其次，他们认为“防扩散安全倡议”活动缺少联合国安理会的直接作用。最后，他们质疑“拦截行动”是否“将在准确、公正和出于非政治性考虑的基础上进行”。第一个反对意见反映了中国一贯倾向于国际法职权的狭义解释，这种解释使海上大国的司法管辖权无法超越船旗国和沿岸国的司法管辖权。第二个反对意见反映了中国必须通过安理会进行国际合作的倾向，在安理会中国与其他大国具有同等的发言权和投票权。第三个反对意见同第一个一样反映了中国对国际法职权广义解释的不信任，广义解释能使各国根据不准确或非决定性的扩散活动证据采取行动。
然而，许多中国官员和学者认识到迫切需要采取合作行动。正如中国人民解放军海军军事学术研究所的一位研究员最近所说的那样，“海上安全既是有关国家的共同利益也是国际社会的共同责任……兵力的投入不可避免，国际海上安全合作变得非常必要”。他认为将合作重点放在专属经济区以外的公海或其他非敏感地区以避免侵犯一些沿海国家对主权的敏感性是十分明智的。这种方法可以促进信息共享，特别是过境时间长时要考虑到通信、外交协调和海军反应准备等因素。但是，这种办法忽略了整个被证明是有效的、能够及时做出反应的措施类别，如基于普遍管辖权、国家自卫权和登船检查协议所采取的措施。
总之，中国对上述四次美中海上合作机会的反应表明，今后的合作行动有两条成功的途径可供选择，一是主权国家相互执行法律（如CSI的和北太平洋海岸警备执法机构论坛）；二是应有关国家的请求在联合国安理会框架下进行行动（如最近在索马里的打击海盗行动），这可能提供了一些非常现实的理由。美国和中国在未来有望能够建立更广泛的合作关系——甚至会以“防扩散安全倡议”的名义，因为时间和经验告诉大家，合作国家最实际、高效的防扩散手段是严格执行本国海关法、进出口许可法、移民法和其他禁止运输最终目的是用于制造大规模杀伤性武器材料的国内法。
索马里及其他地区的可能合作
美国和中国领导人已明确表示可能加强海上安全合作。尽管双方存在着共同利益，提供海洋治理的能力不仅仅是船舶、飞机、训练有素的人员、通信和信息系统等设备和人员的简单功能汇集。双方至少需要就使用这些设备和人员的权限达成一个基本的协议。换而言之，参与管辖行动的各方军队（或执法力量）需要一个共同的基础平台。尽管存在着困难，但是，基于各国对国际法规制理解不同情况下的独立国家行动也仍然是一个实现海上安全的有效机制。
目前在亚丁湾的行动展示了国家和国际海事安排的结合仍发挥着关键作用。事实上，即使是通过松散的协调进行独立的活动，国际合作的意愿也比以往任何时候都强烈。但是，海上安全的要求远远超过国家能力总和的趋势日益明显。正如最大限度参与行动的驱使将要求这些国家支持采取海上行动的世界大国在有限的法律意见中找出集体行动的依据，提供了充分的传统国际法规制的所有可用手段维护创造海上秩序的国家意志，而不顾其合作的政治意愿是缓慢发展抑或事实上从未发展。这些规制允许国际社会能够对在一些国家没有足够能力提供秩序的沿海地区发生破坏稳定活动后做出迅速反应。简而言之，它们对阻止海上不受管制区域的扩大至关重要。然而，假如中国接受海上领导角色，它将越来越难以从其法律理念中获得指引。中国将面临或者调整其对国际法普遍解释的观点或者迫切需要阐明新的海上安全设想，这二者都将有效的支持其对国际海洋法的看法。
与此同时，美国和中国在三个广泛领域达成协议清楚表明，中美之间将进行更大规模的海上安全合作。首先，双方似乎都认为应共同努力防止海上不受管制区域的扩大。加之，由于今天在索马里采取行动的合法性是基于索马里政局将近20年来的不稳定，安全理事会的协调行动必须通过稳定失败国家的局势（无论是在海上和陆地）来解决根本问题。在2008年安理会授权的基础上开展广泛合作，这项工作应继续下去并扩大到其他海上不稳定的地区。加强目前治理能力薄弱地区（如南中国海地区）的海上空间治理，在未来可能成一个新的焦点。
其次，由于国际规制必须始终保持对可能发生的紧急情况予以强烈关注，建立海洋管理最有效和合法的手段是加强沿海国家的政府武装，以便他们能够有效地管辖自己的水域。全球和区域的能力建设是至关重要的，如在东南亚海域。美中合作向有关国家提供经济支持、人员培训、信息共享和应请求直接进行行动支持，将在未来确保南中国海海上通道稳定方面发挥重要作用。
最后，美国和中国应加强各层次间的沟通和联系。双方政府、军队、商业和学术团体之间开放信息和意见交流对两国发展建设性伙伴关系十分必要。沟通中断往往造成意见分歧。类似行为阻碍相互理解的发展，这将加大旨在更好地进行海上治理的合作解决方案的成本。中国和美国可能永远无法弥合它们在国际法有关观点上的分歧，但在相互尊重主权、基于共同利益和平等关系的协调行动中，这两个国家能够共同努力实现海上稳定的共同目标。