宪政改革：晚清新政的误区，本文主要内容关键词为：宪政论文,晚清论文,新政论文,误区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宪政改革，作为晚清新政的一个重要标志，备受史学研究者的重视。但是，如何评价晚清的宪政改革，长期以来，史学界却基本倾向于持否定态度，认为清廷在政治体制改革上的拖延或不彻底，是导致新政失败的根本原因。本文则从近代化的角度，从对新政发生，发展的动态考察，对清末的宪政改革提出不同的看法：即正是宪政改革，使晚清新政最终走入误区，进入失控状态。
一、循序渐进：新政初期的共识
和近代中国的历次改革一样，晚清新政是在中国遭到前所未有的打击，民族危机空前严重的情况下发生的。随着民族危机的严重，危机意识空前高涨。危机意识的高涨促使改革意识高涨。“欲救中国残局，惟有变法之一策”，“目下中国既一息尚存，即是自强之机会”（注：《光绪政要》，第28卷，第27页。），改革开始成为社会的共识。“残局”，“一息尚存”反映了当时的有识之士对中国所处的严峻的国际形势的清醒认识，以及在这种认识驱使下进行改革，以寻求“自强之机会”的强烈愿望。正是在这种认识驱使下，从清廷，督抚到绅商对改革方案进行了广泛的探讨，并达成了循序渐进改革的共识。
督抚和绅商不仅是要求改革的主要人物，而且也是改革方案的主要探讨者和制定者。从其改革的言论看，他们的基本思路有二：一必须变法，二必须缓变。他们不仅认识到向西方学习，进行相应改革的必要性，同时也意识到根据中国现状，进行循序渐进改革的可行性。基本代表督抚和绅商意见的张之洞、刘坤一和张謇均持这种看法。1900年底，张之洞在给刘坤一的电稿中指出：“精华谈何容易，正当先从皮毛学起，一切迂谈陈话，全行扫除。”（注：王树枬编：《张文襄公全集》电牍，第171卷，第12305页。）刘坤一在回电中对其表示赞同。他说：“中国积习太深，欲求变通，必须从容易处下手，循序渐进，坚定不摇，乃有实济，不至中辍。”（注：王树枬编：《张文襄公全集》电牍，第171卷，第12306页。）先从“皮毛”学起，再进行“精华”的改革，循序渐进，改变中国积弱不振的局面，体现了张之洞、刘坤一对中国当时现状的一种理性认识。
作为绅商主要代表人物的张謇，其态度也基本与之相似。1901年张謇发表了《变法平议》。在这本书中，他着重探讨了近代中国改革失败的原因，发表了他对改革问题的基本看法。他指出，近代中国改革未能取得成功，尤其是戊戌变法的昙花一现，其根源在于：“乘积弊之后，挟至锐之气，取一切之法而更张之，上疑其专而不喻其意。伊古以来，变法未有不致乱者。……今职微之士，或以为当修往圣之旧，采列邦之新固已，然不斟酌今日弊政之标本，与夫人民之风俗，士大夫之性情，以权因革损益之宜，第轻重缓急之序，则竟行百里而阻于五十，何如日行二三十里者之不至于阻，而犹可达也。”（注：《张季子九录·政闻录》，第2卷，第51页。）社会的存在和发展是一个有机体，如果不加选择地将原有的一切制度设施都加以抛弃，必然会造成社会的剧烈震荡。在这种社会环境下，改革当然难以取得成功。基于这种认识，张謇认为，要使改革顺利进行，必然“斟酌今日弊政之标本，与夫人民之风俗，士大夫之性情”，否则，“乘积弊之后，挟至锐之气，取一切之法而更张之”，只能导致改革的失败。
从清廷对变革规定的原则看，它也基本上持这种看法。1901年5月清廷对改革的基本方向作了规定，指出它必遵循以下两个原则：“一则旧章未善，奉行已久，弊端丛生，法当规复旧制，认真整理；一则中法所无，宜参用西法，以期渐至富强。”（注：《光绪政要》，第27卷，第10页。）也就是通过对旧法中已不适应形势发展的方面进行整顿和对西法中适合中国需要的方面进行引用，以逐渐达到富强的目的。
清廷、督抚和绅商对改革意见的不谋而合，反映了当时改革思潮的一种理性趋势。这种理性趋势集中体现在它对政治制度改革的认识上：改革的最终归宿必然是政治制度的改革，但由于政治制度改革的条件尚不成熟，所以目前只能进行文化教育和经济层面及体制内的政治改革，以逐渐达到进行深层次改革的目的。1901年2月在给刘坤一、陶模、袁世凯、王之春等督抚的电稿中，张之洞指出：“其实变法有一紧要事，实为诸法之根，言之骇人耳。西法最善者，上下议院互相维持之法也。中国民智未开，外国大局茫然，中国全局，本省大事亦茫然，下议院此时断不可设，若上议院则可仿行。”（注：王树枬编：《张文襄公全集》电牍，第171卷，第12334页。）中国是一个传统的封建专制国家，缺乏民主传统，而且“民智未开”，如果“乘积弊之后，挟至锐之气，”从政治制度改革入手，不但最高统治者不会接受，而且从士大夫到民众，心理上也难以骤然适应。基于此，张之洞虽然认为政治改革是变法的根本，但不同意在不成熟的条件下进行改革，而主张通过体制内的政治改革，使政治逐渐走向开明。这不仅有利于减少改革的阻力，而且也有利于避免社会的动荡。
从张謇的《变法平议》看，他设计的议政院与近代的议会也有很大的差距。他设计的议政院并不具备近代议会制度的性质。他设计的议政院是：“合京外四五大臣领之，此四五大臣者，予以自辟议员之权，慎选通才，集思广益，分别轻重缓急，采辑古今中外政治法之切于济变者，分别付行政，司法之官次第奉行，随时斟酌损益，不必专事督促，复蹈操切之辙。”（注：《张季子九录·政闻录》，第2卷，第52页。）
对于政治制度的改革，从清廷1901年1月颁布的变法谕旨看，它似乎也并不讳言。在这份诏书中，清廷指出，仅仅进行点滴的改革，难以改变积弱不振的局面：“至近代之学西法者，语言文字，制造器械而已。此西艺之皮毛，而非西政之本原也。……舍其本原而不学，学其皮毛而又不精，天下安能富强？”（注：《光绪政要》，第27卷，第11页。）清廷在这里不仅指出了“皮毛”和“本原”的问题，而且指出仅仅学习西方的“一言一行、“一技一能”，难以使中国走向富强。虽然清廷没有明确指出“皮毛”和“本原”的实质性问题，但从这篇谕旨中，我们不难看出清廷进行全面变革的决心。
从清廷、督抚和绅商对政治改革的思路看，他们希望通过对传统政治制度的改革，使政治逐渐走向开明。而且，在他们看来，议会制度的建立有赖于经济和文化教育的改革，只有经济发达，教育普及，社会制度建立的条件才告成熟。也就是，首先必须进行经济和文化教育的改革，这是议会制度建立的前提条件，由于张之洞有封疆大吏的切身体验，张謇在甲午战后即以亲贵的身份投入实业，因而他们对中国社会的实际状况有着更为深刻的认识。在他们看来，中国犹如一个生命垂危的病人，用药过猛反而会加速其死亡，所以只能徐图自强，进行循序渐进的改革。
清廷、督抚和绅商对改革问题的探讨，反映了他们对改革的一种理性认识。这种认识主要表现在根据中国的现有条件，进行循序渐进的改革。由绅商起草，督抚会奏，清廷批准的《江楚会奏变法三折》就是这种认识的产物。但是，方案的制定是一回事，能否保证其实施又是一回事。改革的成效不可能立竿见影，它需要足够的时间和耐心，以及社会各个集团的协调与团结。在迫切希望改变中国积弱不振的社会环境下，由于新政难以在短时间内取得这样的成效，人们于是开始寻找解决问题的捷径，原有的方案被抛弃。政治制度的改革被作为突破口提上议事日程，社会是否有能力承受剧烈改革的问题不再被考虑。晚清新政由此开始了由渐进向激进的转变。1906年宪政改革方案的确立就是这种急功近利思维方式下的产物。
二、急功近利：政治改革方案的确立
随着新政初期的改革，社会思潮逐渐开始了由渐进向激进的转变，急功进利思潮开始成为社会思潮的主流。它主要表现在两方面：一期望通过政治改革，尽快实现中国的富强独立；二随着势力的壮大，绅商对已有政权组织形式不满，要求进行政治改革，分享政权。如果说前者是促使宪政改革要求高涨的外在因素，那后者是一个重要的内在因素。
新政初期，文化教育和经济的改革虽然轰轰烈烈地展开，但它无法在短期内改变中国被动挨打的局面，于是，舆论认为，中西改革成效悬殊，其根源在于未能立宪。舆论指出：西法“抑岂是等新法皆宜于欧美诸国而不宜于中国哉？抑未也。然其收效异者，何也？则由于中西政体之截然不同也。”（注：《中国必革政始能维新》，《东方杂志》第1卷，第1期。）因此，“朝廷欲图存，必先定国是。定国是在立宪法，立宪法之希望，即今日欧美通行之政治学说，所谓最大多数之最大幸福之义也。夫以四万万人公民之义务，使数十百人为之谋，勿论其数十百人不能竭忠尽智也，即使能之，以数十百人为四万万人谋，孰若四万万人自为谋。效欧美之良法，师日本之成规，订立宪法，布告天下，咸使闻知，以制限主治者之威权，以保护被治者之权利。”并警告清廷：“往事已矣，来犹可追，通国上下望立宪政体之成立，已有万流奔注，不趋于海不止之势，夫此不用，则犯滥为患，祸甚于昔之洪水也夫。”（注：《朝廷欲图存必先定国是》，《东方杂志》第1卷，第2期。）
而且，这种认识不仅局限于绅商，统治集团内部从中央到地方同样形成了一股要求政治改革的强大势力。1904年驻法公使孙定琦率先上书政务处，痛陈“天下精神不振”，是由于“未立纲中之纲”，指出“欲求所以除壅蔽”，“则各国之立宪政体洵可效法。”在这份奏折中，孙宝琦将立宪的必要性和迫切性陈述得淋漓尽致，比较典型地代表了统治集团中一部分人的主张。他说：“宝琦尝考各国之大势，确见夫政体既立，则弱者渐强，乱者渐治。何也？合通国之民共治一国，何弱不可强？何乱不可治？不立政体，则民气涣散。何也？君臣孤立，民不相亲也。盖国势纵极艰危，苟能团结民心，励精图治，外侮自不足虑。近年中国民智大开，凡有血气者无不痛国势之衰微，愤外侮之凭陵，倡言改革。宝琦窃谓，倡论自下，恐为酿祸之阶，决议于上，乃为政治之本。吁恳圣明仿英德日本之制，定为立宪政体之国。”（注：《出使大臣孙宝琦上政务处书》，《东方杂志》第1卷，第7期。）
1905年深得慈禧太后赏识的军机大臣瞿鸿
也奏清立宪，他说：“以一不立宪国居群立宪国之间，不待远识之士，而知其不可为矣。”“故以今日而言外交，言内治，惟立宪二字，强于百万之师。”（注：汤寿潜至瞿尚书函，光绪十一年六月。）立宪与专制是相对立的，对立宪的向往必然导致对专制的批判，尤其是新兴的资产阶级和知识分子。随着力量的强大，通过政治改革分享政权的愿望也就更加强烈。这正如马克思所指出的，“资产阶级的经济力、学力和智力一旦与自己的组织相结合，在社会的政治和经济生活中所起的作用便难以估量。”（注：《马克思恩格斯选集》，第1卷，第503页。）对于专制政体，代表资产阶级利益的一些报刊给予了有力的抨击。《华商联合报》指出：“吾国人民厌于专制政体者久矣，”要求建立“远近相应，上下相通”的立宪政体，以“使积弱极贫之中国一跃而跻身于东西列邦之上”。并强调，“拔乱反正，转危为安，胥赖于此。”（注：《华商联合报》，第1期。）
从要求立宪的这些言论中，我们不难看出它的一个共同点：即认为只要立宪，建立立宪政体，中国便可富强。其实这种认识未免简单化。长期的专制，尤其是鸦片战争后统治者的昏庸无知虽然是导致中国在历次对外战争中惨败的重要原因，但是，社会的发展是一个有机体，政治制度的改革必须有与之相适宜的条件。如果从政治体制改革入手，而缺少与之相配套的条件，那么政治制度的改革也难以取得成功。从当时倡议立宪的言论看，虽然他们也考虑到国民程度与立宪的关系，承认民智未开，国民程度不足，但得出的结论却正好相反，认为惟因国民程度不足，所以要立宪，以立宪培养国民的政治能力，主张“以宪政立民”。在当时的一些报刊中到处可见这样的言论：“吾民资格在争开国会，果能争开国会，则总有资格，吾民之资格在乎争不争。”（注：《时报》，庚戌七月十七日。）梁启超在与杨度讨论立宪资格问题时，也表示赞同，他说：“至专提倡开国会，以简单直捷之主义，求约束国民心理之一途，以收一针见血之效，诚为良策。”（注：丁文江编：《梁启超年谱长编》，第395页。）立宪派在此问题上基本达成共识。但是，这种看法实际上只能似是而非。所谓立宪，就是开放政权，国民均可参政议政。因此，立宪的主体是国民，国民的政治责任心、政治判断力、参政能力的强弱制约着立宪的进程，国民素质的高下直接影响着立宪的成败。从这个意义上说，宪政成功与否由民众的素质决定，应该是“民立宪政”，而非“宪政立民”。中国的立宪模仿英日，但两国舆论对中国的以“宪政立民”的理论均提出异议。英国的《摩宁普士报》指出：“欲使人知立宪者，以民立宪政，非以宪政立民。知此精义，而后可以言立宪矣。”还进一步指出，“宪政非可猝期，必由数百年来全国元气浸淫鼓荡，而后得之。夫岂今日宣布某律数条，明日施行某例数则，遂谓得宪政之真耶？”（注：《外论选译》，《东方杂志临时增刊》。）“欲使人知立宪者，以民立宪政，非以宪政立民”，这是英国立宪成功的经验总结。因此，宪政的成功，不可能一蹴而就，“必由数百年来全国元气浸浔鼓荡，而后得之，”如果认为仅仅颁布几则条例，甚至制定一部宪法，就是立宪，那只是停留在对宪政表面的认识上，它并不是真正意义上的立宪。立宪的基础在于国民，只有国民的文化程度和政治素养达到一定的水平，建立了牢固的基础，立宪才有可能取得成功。
对于中国的立宪，日本舆论同样认为“根底薄弱。”日本舆论指出：“中国改革，较之日本维新，则根底薄弱。由于在廷臣工欲伸国力于外，采用代议政体非出于人民之要求，是其所谓立宪政体，特依专制之力，而采用代议政体耳。其全国人民之泰半，于一己之权利利益，殆无所知，而冷漠若然，以任其所止，其实可谓奇异之改革焉。中国改革，自上行之，四百兆人民曾无倡言反对者，故其政必行，而可开代议政体之端绪。惟其实力不根于下，故向日不满意于上之秕政，欲为革除，乃难措手。自由极乐之幸福，亦惟于梦寐求之耳。如此，则知其政令虽更，而其效用之范围必不能广可以断矣。”（注：《外论选译》，《东方杂志临时增刊》。）
英日两国舆论的这些看法可谓切中中国宪政改革的要害，即中国的宪政改革，其目的是为“伸国力于外”，“非出于人民之要求”，亦即它不是社会本身逻辑发展的结果，而是以其为手段，达到抗御外侮的目的。然而，由于大多数国民“于一己之权利利益，殆无所知”，故“其效用之范围必不能广可以断矣。”实际上，在当时国内要求立宪的呼声中，也有冷静分析时局，对立宪持异议态度的。有人指出“我国之知立宪专制之别，大约不过十余年。甲午之后，论者警叹于日人之上下一心，相互维持，乃稍稍论及宪法。甲辰以后，则以小克大，以亚挫欧，赫然违历史之公制，非以立宪不立宪解释之，殆为无因之果。于是天下之人皆谓专制之政，不足复存于天下，而我之士大夫亦不能如向日聋聩矣。舆论既盛，朝议亦不能不与为转移。自五大臣出洋起，至下改官制之上谕止，其间相当，才足一年，而世变已如此。自古立宪之迟，莫如中国，自古立宪之易，亦莫中国。”（注：《颁布宪政初纲缘由起》，《东方杂志》第3卷，第7期。）它反映出，中国的立宪是人们错误认识下的产物，即认为只要建立立宪政体，中国便可富强。“自古立宪之迟，莫如中国”，反映了封建专制制度的漫长和强大；“自古立宪之易，亦莫如中国，”反映了当时社会思潮的浮躁和社会基础的薄弱。但是，无论英日，还是国内的这种真知灼见，都无法为要求立宪的人士所接受。在急功近利心理驱使下，“以宪政立民”成为当时社会思潮的主流，它最终将新政导入误区。
三、宪政改革：晚清新政的误区
从前面的分析，我们知道，急功近利是清末宪政改革发生的主要原因，然而，社会的发展规律决定了清末的宪政改革无法取得成功。民主政治建立的前提是经济的发展和教育的普及，亦即民主政治的建立必须与其经济和文化教育水平相适应，如果提前或滞后，都会阻碍社会的发展。晚清的宪政改革即是例证。
中国与近代其它落后国家一样，其近代化的启动不是社会本身发展的结果，而是外力打击下的产物，近代化只是作为抵御外侮侵略的有效手段。义和团和八国联军之役后，中国的近代化以前所未有的规模和速度向前发展，正是中国遭到前所未有打击的结果。从这个意义上说，落后国家的近代化更多的是一项集体意志的活动，而国家政权作为一个代表社会整体的机构，不仅有利于整合各种社会力量，稳定政局，而且也有利于充分调动和利用资源，以加速近代化的实现，因此，落后国家在近代化初期，首先必须巩固和加强中央政府的权力，而不能相反，从政治制度改革入手，建立议会制度。美国学者亨廷顿通过对落后国家和地区近代化的研究，认为落后国家和地区近代化成功的前提是“权力的巩固”，“现代化通常不仅需要将权力从地方的，贵族的和宗教的集团手中转到世俗的中央国家机构中，而且需要将权力集中到国家的某一个人手中。”落后国家在近代化初期之所以必须巩固和加强中央政府的权力，而不能建立三权分立的议院制度，原因有二：一是为了发挥国家政权在经济建设中的杠杆作用，以政权的力量推动经济的发展，亦即发挥上层建筑对经济基础的反作用；二是为了与其经济基础相适应。
经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础又具有反作用，这是马克思主义的一个基本原理。按照这个原理，“国家机器是一种政治上层建筑，它不只是消极地反应基础，而且是强大的物质力量，始终影响和制约着经济基础。它充当了近代化的组织者的角色。它不仅管理着水陆交通、邮政、电讯，还大量投资国有经济部门，直接管理和经营企业；它不仅用税收，津贴等政策来调节，刺激经济的发展，而且用垄断、专卖等特权来操纵经济。”（注：潘君祥：《近代中国国情透视》，第257页。）因此，在落后国家近代化初期，国家政权日益成为近代化的主要推动力量。新政初期，清廷通过各种措施保护和奖励工商业的发展即是一个例证。
当然这种中央集权的性质也是由其经济基础决定的。马克思曾指出，手推磨产生了封建制度，蒸汽机产生了资本主义，即是指出生产力发展水平对上层建筑的决定作用。落后国家在近代化初期，生产力水平低下，教育落后，其社会仅仅处在由传统农业社会向近代工业社会的过渡时期。因此，落后国家在近代化初期建立的这种由封建专制向资本主义民主过渡的政治体制，是与其生产力和教育发展水平相适应的。当然，这种中央集权的政治体制与封建时代的专制制度又有所不同。梁启超将此称之为“开明专制”。所谓“开明专制”，即是以专制的客体，即人民利益为宗旨，是为了加快经济的发展和教育的普及，而不是以一己的利益为目的。
总之，落后国家的国家政权在近代化初期的杠杆作用，说明了落后国家在近代化初期巩固和加强中央政权的必要性，对于清末的中央政府来说，它尤其必要。由于遭受到太平天国和对外战争失败的一系列打击，到20世纪初清廷的权力重心已经下移，形成了内轻外重的局面。因此，要使改革顺利进行，首先必然建立一个稳固的权力中心，以保证改革措施的连续性和有效性，避免社会的纷争。但是，以建立三权分立为目标的政治改革，只能导致中央政府的权力更加削弱。预备立宪方案确立后，虽然清廷试图仿照日本收取各藩权力的做法，通过官制改革收取督抚的权力，但督抚以开国会，设立内阁相抵制。清廷与督抚在通过宪政改革达到各自目标上的南辕北辙，最终导致了督抚的背弃。国会请愿活动发生后，各省督抚加入，动因即源于止。从下面的资料中，我们可以看到这一点：
“此次缩改国会期限之动机，盖有远因有近因焉。其远因则因近年中央集权，事事掣督抚之肘，督抚不慊于中央之所为非一日矣。中央地方意见既分离，而各省督抚彼此同病，自易于结合。此远因也。各省督抚既有结合之势，而督抚中之翘出者，则有东督锡，鄂督瑞二公，瑞与度支部尚书有姻亲之娅，故对中央政府号敢言。锡则深受东省之祸变，大有不堪终日之势，而机会恰至。……各省督抚现受度支部之牵掣，日苦无方，骤闻此论，而又重以锡、瑞二公，号称最开明、最有力之所倡，则虽有或虑之议之不行，然动机自此发矣，……而有联合电请速开国会之举。……此其近因也。”（注：《记载第一》，《东方杂志》第7卷，第11期。）
如果说清廷与督抚在权力再分配问题上的尖锐矛盾严重削弱了清廷的统治基础，那么谘议局和资政院的成立则使绅商的权力得到了培养和组织的机会，继督抚权力膨胀之后，绅商的权力再次膨胀，清廷控制局势的能力更加削弱。谘议局成立后，濮兰德在给莫理循的电稿中，发表了他对谘议局成立后时局的看法。他说：“各省谘议局所起的作用以及各省极想抱成一团的想法，迟早要意味着满洲王朝的终结。”（注：骆惠敏：《清末民初政情内幕》，第649页。）谘议局的成立，使各省绅商的力量有了一个组织中心。谘议局成立后，张謇策动联合奉、吉，黑、直、鲁、浙、闽、粤、桂、皖、赣、湘、鄂等十四省谘议局，推派代表入京，请愿速开国会，并上书清廷《请速召开国会建议责任内阁以图补救意见书》，提出“故救急之法，惟有请明降谕旨，定以宣统三年召集国会。”（注：《张季子九录·政闻录》，第3卷，第155页。）立宪派不再满足九年预备期限，要求速开国会。立宪派的要求没有得到满足后，密议决定“同人各还本省，向谘议局报告清廷政治绝望，吾辈公决秘密革命。”（注：《张季直传记资料》（四），第143页。）由和平请愿转而采取激烈手段推翻清廷。武昌起义后，各省纷纷以谘议局为中心宣布独立，脱离清廷，使清廷成为孤家寡人。谘议局的成立，“迟早要意味着满洲王朝的终结。”濮兰德的预见是正确的。一个已经摇摇欲坠的中央政府，再也无法经受起狂风巨浪的冲击了。如果说至此局势完全恶化，那么谘议局的成立则是一大诱因。
同时，宪政改革由于缺乏与之相配套的条件，也使各种矛盾加剧，使社会更加动荡不定。
清末，随着经济改革的展开，经济虽然获得了迅猛发展，但工业基础仍极其薄弱。“截止1911年，中国大约有600个中国人自己办的使用机器的制造业和矿业企业，已经铺设的铁路约5600英里长。中国人在这些商业冒险事业中的投资总额大概达到了160,000,000元。这个数目相当大，但只合农业投资的6.7%”。（注：费正清：《剑桥中国晚清史》，第464页。）农业经济仍在经济结构中占据主导地位，而农业经济无法承担宪政改革增加的重税，财政支出与收入之间难以平衡使“几乎没有一个地方官在论及财政问题时不用‘支绌’二字的。”（注：张玉法：《中国现代化的区域研究》，山东省，第346页。）它从一个侧面说明了财政问题的巨大压力。当时筹办宪政的一些大臣多次在奏折中指出财政的掣肘。1910年直隶总督陈夔龙在奏折中指出：“良以规率稠叠，观听纷歧，或数年数十年所应办之事，发之一时。上之督责愈严，下之补苴愈甚。而帑藏尤艰窘万端。”（注：《宣统政记》，第25卷，第37页。）财政的艰窘促使清廷加捐加税，这又非传统农业经济所能负荷。“农民和城市贫民从新政、立宪吃到的苦头比获得的好处要多得多。”因此，农民的反抗斗争不断加剧。鉴于农民连绵不断的反抗，一些官员奏请缓办地方自治。1910年山西巡抚冯汝骙在奏折中指出：“朝廷为恤民而办地方自治，为地方自治而筹款，其意非不善也。今情见势绌，不惟无以恤民，而反以累民。”（注：《中国近代农业史资料》，第1辑，第323页。）
对于清末农民反抗的加剧，当时有人对此作了分析，认为反抗的原因有二：“民愚居其半，民穷亦居其半。”（注：《记载第三》，《东方杂志》第7卷，第3期。）由于教育的不发达，文盲众多，农民对宪政改革缺乏了解和热情，1909年的谘议局选举，选民平均只有0.4%（注：《近代中国区域史研讨会论文集》，第864页。）。而生产力发展水平的落后也使他们难以承担不断增加的重税。“民愚”和“民穷”从两个方面说明了教育和经济发展水平对政治改革的制约。