监管者的视角：金融体制改革三十年回顾与展望，本文主要内容关键词为：体制改革论文,三十年论文,视角论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、30年来我国金融体制的主要变化
(一)市场环境的变化
一是体制机制的变化。体制机制的巨大变化表现为从计划经济体制向市场经济体制的转轨，或者说金融资源配置从单纯依靠行政计划转移到更多地依靠市场机制。具体体现在：究竟是行政计划，或是市场机制，还是两者的某种结合，在支配规则的制定、规则的执行或市场交易的过程？金融市场的功能是资金融通，是进行资源配置。金融体制改革之前，与计划经济体制相匹配，资金通过行政手段逐级下拨到生产企业。伴随着体制的变化，30年来，市场机制在配置金融资源中的作用日益显著，发生了深刻变化。
二是市场规则体系的变化。市场经济是法治经济。金融市场的规则体系或制度安排是最重要的市场基础设施。除宪法这个根本大法之外，规则体系主要包括全国人大制定的法律、国务院制定的行政法规、相关监管部门制定的规章，以及监管部门制定并发布的大量规范性文件。仅从法律层面即可看到30年中规则体系变化之巨大。例如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《担保法》、《票据法》、《公司法》、《物权法》等。
三是引入了诸多新的变量。30年来市场环境的一个重要变化是越来越多的外部变量作用于金融市场。特别是加入WTO后，我国的金融市场已经从一个计划经济条件下的封闭市场，发展成为经济全球化背景下的开放市场。国内金融市场与国际金融市场的互动越来越频繁，影响越来越显著，范围越来越大。讨论我国金融市场的运行，需要考察越来越多的外生变量。这些新生变量迫切需要市场主体和市场管理者给予重视。
(二)市场格局的变化
金融市场可以简单化地划分为若干子市场，即：货币市场（包括外汇市场）、银行市场、资本市场、保险市场、非银行金融市场，还有民间金融市场等。30年来，我国金融市场有了巨大发展，从金融资产与GDP的比例来看，1978年不到1/3，而到2007年年底，已经扩大到了3.4倍。总体上看，金融市场的蛋糕做大了，但资金融通主要依靠银行业机构提供间接融资的格局没有实质性改变。例如，2006年直接融资与间接融资的比例仅为18：82。
当然，变化还是有的。一是各个子市场的规模和内部结构都发生了重大变化。例如，银行业市场已经从改革前国有专业银行“大一统”的垄断格局，发展成为目前商业银行与政策性银行、中资商业银行与外资银行、国有商业银行和其他各类中小银行业机构既相互竞争又共同发展的市场新格局。再如，30年来，在经历了1978～1992年的萌生阶段，到1993～1998年由区域性试点推向全国的发展阶段，再到1999—2007年资本市场法律地位得到确立（以《证券法》实施为标志），各项改革措施得以推进（包括股权分置改革、发行体制改革等），我国的资本市场已经成为金融市场中极富活力的重要组成部分。二是子市场之间联通的变化。目前来看，尽管分业经营的总体政策没有改变，如银行资金不能违规进入资本市场（合规的是股票质押贷款），然而，在综合经营的国际大趋势和国内市场需求的推动下，银行、证券、保险三大市场交叉经营的领域不断拓宽。其中，特别突出的是代客理财产品。另外，许可银行设立基金管理公司、开办金融租赁公司，许可银行投资保险公司以及保险公司投资银行，支持金融控股公司的发展等，已经在分业经营的隔离墙上打开了若干窗口。30年来，我国金融市场从不分业到分业，再到不断拓宽分业下的交叉经营，走的是一条螺旋式上升的发展道路。
(三)市场管理的变化
从金融市场管理来看，1984年以前，我国不存在监管机构与监管对象，也没有专门的监管法律法规，当然也就没有现代意义上的金融监管。从1980年代中期到1990年代初期，对金融业的监管统一由中国人民银行负责。从1984年1月1日起，中国人民银行开始专门行使中央银行职能。1995年，《中国人民银行法》、《商业银行法》颁布。之后，随着改革开放过程中金融市场风险的逐步显现，金融监管问题越来越受到关注，监管体制多次变革。1997年11月，国家对全国证券管理体制进行改革，将原来由中国人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管。1998年11月，国务院批准成立中国保险监督管理委员会，专司原由中国人民银行负责的全国商业保险市场的监管职能。根据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》和第十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定》，经国务院批准，中国银行业监督管理委员会自2003年4月28日起正式履行职责。一行三会的体制的确立，是完善社会主义市场经济体制、深化金融改革、加强银行监管、维护金融稳定的要求，也是我国金融市场管理走向规范化、专业化和现代化的标志。
(四)市场主体的变化
金融市场主体的变化是革命性的。仅从银行业机构来看，主要体现在四个方面：一是其他商业银行的建立和发展。从1987年在四大国有商业银行之外建立和发展其他商业银行，目的是在“体制外”建立新的银行机构，在银行业引入市场竞争机制，同时为探索我国银行商业化道路积累经验。经过30年的改革与发展，从根本上改变了计划经济体制下国家专业银行“大一统”的银行组织体系。二是政策性银行的成立。1994年，相继成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，其成立为国有银行商业性业务与政策性业务的分离，从而把国有专业银行转变成为真正的商业银行创造了条件。三是国有商业银行的改革。2003年底，国务院决定首先选择中国银行、中国建设银行进行股份制改革试点，动用国家外汇储备向两家银行注资450亿美元，开始了国有独资商业银行股份制改造的实践，从体制和机制入手解决银行业发展中的深层次问题。四是外资银行的发展。从1980年第一家外资银行代表处在北京设立，到2006年12月11日我国加入世贸组织过渡期结束，我国逐步取消了对外资银行从经营地域、业务范围、客户对象等多种限制。外资银行不断扩大业务规模，同时，也展示了现代商业银行的运作机制和管理方式，促进了我国银行业服务水平的提高，推动了我国金融体系的改革。截至2007年底，我国银行业金融机构体系中有政策性银行3家，国有商业银行5家，股份制商业银行12家，城市商业银行124家，城市信用社42家，农村信用社8348家，农村商业银行17家，农村合作银行113家，村镇银行19家，贷款公司4家，农村资金互助社8家，邮政储蓄银行1家，另外还有外资银行营业性机构300余家。形成了以国有商业银行为主体，其他多种机构并存，功能齐全、形式多样、分工协作、互为补充的多层次银行体系。
(五)市场产品的变化
随着市场环境、市场格局、市场管理与市场主体等方面的变化，金融机构经营的金融产品与服务方式也发生了深刻变化。从银行来看，业务品种从传统的表内业务（资产业务如贷款，负债业务如存款），到表外业务（一般代收代付等收费性业务、理财业务、金融衍生产品等）的发展，服务方式从直接银行服务（柜台面对面服务）到间接银行服务（银行卡、自动柜员机、电话银行、网上银行等）的延伸，营销方式从以产品为中心到以客户为中心的转变，特别是，不同金融市场之间的一定程度的联通（如银行市场与资本市场的联通，一是股票质押贷款从资金上联通；二是金融控股公司或银行设立基金管理公司从机构上联通；三是理财业务从产品上联通），为市场客户提供了价格越来越具有竞争性、方式越来越高效便捷的服务。如银行业务，在传统的资产、负债业务之外，从1995年开始，商业银行表外业务逐步发展，经历了以增加存款为导向（产品主要是各类代收代付等）逐步向增加收入为导向（产品如代理保险、资产托管等）的过渡，近年来，担保类、承诺类、金融衍生类、理财类产品发展迅速，银行表外业务量持续增长，银行利润增长长期依赖表内业务、依靠政策息差的状况已经有了明显改善。同时，作为间接银行服务重要平台的银行卡和网上银行迅速扩张。如网上银行业务已不再仅局限于支付功能，开始利用网络银行便捷、安全的优势，推出网上融资、网上离岸金融、网上外汇交易等诸多网上银行业务品种。此外，手机钱包、手机转账、手机理财等业务，延伸了传统银行服务和网上银行服务。
二、对我国金融体制变化的基本评价
本文从金融市场融通资金这一最基本功能出发，将金融体制改革促进金融市场配置和金融资源的效率变化作为评价标准，用于分析金融体制的五要素，以此作为评价对象来进行讨论。
从金融市场环境来看，从计划经济到市场经济的转轨，从以偏重行政管理手段到强调市场原则和依法监管的发展，从传统和封闭的国内金融市场到经济全球化下开始融入现代化和开放的国际金融市场的变化，金融资源配置方式、金融市场规则体系、金融市场的外生变量都发生了深刻变化，从经济学的角度考察，无疑都是在朝着金融市场效率提高的方向发展。
从金融市场格局来看，30年来，我国金融资产与GDP的比例从1/3到3.4倍的巨大变化，反映了我国金融深化的发展和金融市场效率的提高。一方面，金融市场规模的巨大扩张反映了金融市场在金融资源配置方面的作用和效率，另一方面，金融市场结构，包括各个子市场的发展和子市场之间联通的变化，尤其是随着资金流动、机构设立、产品交易等方面的联通，银行、证券、保险三大市场交叉经营的领域不断拓宽，市场分割的状况逐步改变，也体现了金融市场效率的提高。
从金融市场管理来看，金融市场管理架构的演变，特别是证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、银行业监督管理委员会三家监管机构的分设，无疑是金融监管专业化的重要发展，对于促进金融市场的发展发挥了重要作用。例如，中国资本市场从无到有，从小到大，从区域到全国，迅速发展，规模不断壮大，制度不断完善，证券经营机构和投资者不断成熟，逐步成长为一个在法律制度、交易规则、监管体系等方面与国际普遍公认原则基本相符的资本市场，固然是市场推动的结果，成立证券监督管理委员会专司资本市场监管职能，在规范与促进资本市场的发展方面也发挥了重要作用。再如，自成立伊始，银行业监督管理委员会从实施巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》自我评估入手，找出差距，制定改进措施，借鉴国际经验，适时更新监管理念、监管标准、监管方法和手段，力求使我国银行监管既符合基本国情，又能体现国际化、专业化的方向，全面提升银行监管的有效性。保险监督管理委员会的成立，也在全面提升对保险业的监管专业化水平和服务水平的同时，极大地促进了保险业市场的发展。
从金融市场主体来看，30年来，无论是金融机构的数量、质量，还是种类和构成，都发生了深刻变化，在构建适应社会主义市场经济发展的金融市场微观机制方面取得了长足进展。表现在除原有国家专业银行之外，又增加了政策性银行、全国和区域性商业银行、城市商业银行、农村商业银行、各类合作金融机构、各类非银行金融机构、证券公司、基金管理公司、保险机构和各类外资金融机构等新的市场主体，更重要的是，在建立现代金融企业制度、培育真正的金融市场主体方面实现了历史性飞跃。其中，以国有专业银行的改革最为突出。引入战略投资者、股份制改造、H股上市再到A股上市，这在金融体制改革相当长的时期内，几乎是理论探讨的禁区，即便到今天仍然有许多不同的看法甚至激烈的争论。无论如何，尽管改革的路径和方式可能有多种选择，但在合理的产权结构基础上建立与市场经济相适应的金融企业公司治理结构作为金融业机构改革的核心，应当是广泛的共识。为此，从股份制改造到上市，从引入民营资本到吸收境外投资者入股①，已经成为各类金融机构优化股权结构、提高治理结构质量、改进经营管理机制的基本选项。
从金融市场产品来看，如前所述，30年来，金融市场产品以银行产品为代表，实现了从表内业务到表外业务的发展，从直接银行服务到间接银行服务的延伸，从以产品为中心到以客户为中心的转变，为市场提供了价格越来越具有竞争性、方式越来越高效、便捷的服务。从经济学的角度来看，不同金融市场（或子市场）之间的联通可以提高资金融通的市场效率，其中主要的衡量指标是看资金是否可以跨市场流动，机构是否可以跨市场设立，业务是否可以跨市场经营等。经过30年的改革与发展，金融服务在突破时间（从8小时银行到24小时银行）和空间（国内不同市场交易之间的连接，国内市场与国际市场之间的连接）限制方面有了质的飞跃。金融机构客户足不出户，就可以高效、便捷地完成各类转账缴费，完成资金从银行账户到资本市场投资再回到银行的各种操作。这种市场效率在30年前是不可想象的。
三、问题与未来的方向
经过30年的改革，我国金融体制发生了深刻变化，同时也积累了诸多深层次的问题与矛盾。一旦经济发展速度放缓，外部环境恶化，问题和矛盾就可能突出和尖锐，改革会越来越艰难。对问题和矛盾的认识和判断，解决问题的条件约束，决定着未来改革的力度、顺序、时间表和路径选择。
关于问题的分析可以从三个方面来考察：从宏观层面来看，要考察金融的系统性风险问题和金融业的市场效率问题；从微观层面来看，要关注金融机构的风险或生存问题，以及金融机构的竞争力或发展问题；从条件约束来看，既要注重金融是经济的核心，是经济发展的重要支撑，又要重视金融体系的外部性，考虑金融安全对经济、政治和社会稳定的重大影响，或者说，金融体制改革要受到经济增长、政治改革、社会发展、市场基础等多方面的条件约束。
分析现存问题与未来方向，首先要进一步明确金融体制改革的目标。金融体制改革有两个重要目标：一是防止金融系统性风险，即安全性目标——正是这一目标使金融监管区别于政府对其他行业的监管；二是增进金融体系的市场效率，即效益性目标——这正是金融业存在的价值所在。在金融体制改革的理论与实践中，人们更多地关注金融体系的安全性，而对金融体系的市场效率关注不够。鉴于优化资源配置是金融体系的基本功能，效益性是金融机构生存与持续发展的基本要求，金融体系的安全性也有赖于效益性的实现，因此，本文认为，应当将金融体制改革的目标界定为：维护金融体系的安全性并在此基础上增进金融体系的市场效率。这一定义涵盖两个重要方面：一是金融体系的安全性、健全性或者最大限度地减少金融体系的风险损失和负外部性影响；二是金融机构的效益性、竞争性或者最大限制地增进金融体系的市场效率。在理论上，这是两个目标的相互融合问题，在实践中，则是两个目标的相机抉择问题。当金融体系的安全性受到现实的威胁时，保障安全性成为当然的目标，反之，目标应当是促进金融体系的市场效率，因为，促进金融资源的有效配置才是金融市场存在的目的和依据。
从金融市场环境来看，法治与规则体系仍然是最重要的基础设施。现代市场经济作为一种体制的根本规则就是基于法治的规则。市场化改革的深化，经济全球化下与国际规则的接轨，要求全面推进依法行政，法治政府建设日显其重要性和紧迫性。1999年九届全国人大二次会议将依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略载入宪法。1999年11月，国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号）。2004年3月22日，国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》。金融是现代经济的核心，未来的金融体制改革，必须顺应法治经济的发展进程，遵循法治经济的基本原则。有效的规则体系是法治经济的基本要求，也是金融体制的重要内容，目前规则体系存在的法规冲突、法规质量等突出问题，是金融市场管理与运行中许多问题与矛盾的根源。为此，要借鉴国际经验，根据金融体制改革的未来方向，系统规划、科学设计、合理制定金融业的规则体系。
从金融市场格局来看，市场的安全性与市场效率这两个维度的考量，两者之间的权衡与抉择，在此显得尤为突出。一方面，金融市场效率的提高，越来越强的市场需求，越来越大的外资金融机构的竞争压力，要求金融体制改革促进金融市场之各个子市场的联通，为金融机构跨市场经营、金融产品跨市场交易提供通道；另一方面，我国金融业非分业经营的历史教训，美国次贷危机的深刻警示，我国分业经营的内在依据，要求金融体制改革要重视掌握金融市场各子市场之间联通的节奏，有效防范金融风险跨市场转移及其可能因此而造成的系统性金融风险甚至危机。因此，未来的相关改革只能是渐进式的。
从金融市场管理来看，重点是监管职责重叠问题和监督管理的有效性问题。“一行三会”之间的监管职责重叠问题源于法律规定缺陷、部门利益、缺乏有效的协调机制等原因，实践中导致过度监管问题和监管真空问题，既影响了金融业的市场效率，也影响对系统性金融风险的管理能力，有违监管体制改革的初衷。因此，要根据《中国人民银行法》第九条的要求，由国务院尽快建立金融监管协调机制，同时，要推动相关法律的修改，从根本上解决监管职责重叠问题。提高金融市场监督管理的有效性，根本在于监管治理的改善。这里所指监管治理是关于银行监管（主体）模式，以及监管机构内部运作的制度安排，包括为监管职能的有效实施而赋予监管机构的法律地位和监管资源等。前者称为监管治理结构，后者称为监管治理机制。要想达成有效监管，首先必须建立良好的监管治理结构和治理机制，有效地解决监管机构自身利益与公众利益的冲突问题、“监管者俘获”和寻租问题。
从金融市场主体来看，根本问题还是治理问题，包括治理结构和治理机制。在越来越激烈的市场竞争环境下，金融机构的竞争力，或者生存与发展能力，在很大程度上取决于可持续的盈利能力。从“利润=收益-损失”的简单公式来看，收益取决于良好的业务创新与发展机制，损失取决于有效的风险管理与内部控制机制。这两个机制都需要解决激励约束问题。为此，金融机构需要建立合理的股权结构，让产权约束这一最重要的原动力发挥作用，并在此基础上完善公司治理结构和治理机制。
从金融市场产品来看，金融产品与服务创新及其风险控制，以及金融消费者维权这两个问题会越来越突出。两者在引起社会广泛关注的“许霆案”中得到集中体现。如上所述，金融企业要在激烈的市场竞争中求生存，就必须通过业务创新求发展，通过控制风险减少损失，因此而增加收益，客户也可以获得价格合理、高效而便捷的服务，形成“双赢”。但约束条件是，产品和服务创新必须风险可控，成本可算，必须在金融创新、风险管理和成本控制等三个方面求得均衡。比如，将传统的柜台交易分流到电话银行、ATM机、网上银行、手机银行等，服务越来越便捷，但科技投入和科技风险也会越来越大。就“许霆案”而言，银行最担心的是，如果不对当事人的行为予以惩处，可能会纵容这类行为，造成风险的扩大，经营成本的提高，其结果会对银行业务创新形成负激励，造成银行和客户的“双不赢”。但银行客户也担心在与银行的交易中并非平等的市场主体，往往处于弱势。事实上，越来越多的纠纷案表明金融消费者的维权意识与能力日增。“许霆案”等也确实暴露出一些法律支撑不足的问题，在规范和服务金融创新，维护银行和广大消费者的合法权益，促进银行业有效健康发展的法规支撑方面，立法部门和监管部门还有很多工作要做，金融体制改革还有很大的空间。
注释：
①到2007年年底，已有3家国有商业银行和10家中小商业银行引入了外资股。
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