从“审计风暴”到“预算风暴”：中国阳光财政建设的路径选择，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,预算论文,财政论文,风暴论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从事后监督到事前事中控制：“审计风暴”呼唤“预算风暴”的到来
近年来，随着各级审计部门对政府预算的审计力度的不断加大，审计报告披露的问题日益引起社会各界的广泛关注，“审计风暴”一词也成为百姓生活中的一个重要话题。我国的政府预算管理乃至整个政府公共经济行为，将有可能通过这个契机，走上一条全社会共同治理的阳光财政的道路。通过整合立法监督机构、审计部门、新闻媒体、社会舆论等多方面的力量，推动中国公共预算管理的法治化与阳光化进程。
然而，不无遗憾的是，通过对这几年审计工作报告和审计结果公告的分析，似乎可以发现这样一个规律，那就是历年所披露的问题大多具有相同的性质或特征，主要包括预算编制不够真实准确、违规转移挪用财政性资金、预算调整随意性强、虚报多领预算资金、预留预算资金规模过大、资金使用效益不高、隐瞒截留财政资金和其他收入、设置“账外账”和“小金库”、某些重大项目的立项程序不够完整等等，只不过是存在问题的部门与具体情节有所差异罢了。
这不禁促使我们进一步思考，面对着愈来愈猛烈的“审计风暴”，为何类似的问题却屡禁不止呢？看来仅仅有“审计风暴”的外部监督和事后控制，还不足以完全实现政府预算管理的合规性与高效性，仍旧需要多方面力量整合的共同作用，才有可能完成构建公共财政框架下的政府预算治理机制的历史进程。
基于我国政府财政审计监督的现实，目前的预算执行审计仍旧是以事后的合规性审查为主，即使就其发现的问题，及时加以整改，某些损失也已然造成。“善除患者理于未生”，现代政府治理所倡导的理念是，通过有效的机制设计，凭借事前与事中的实时控制，实现对预算管理的动态监控，尽可能有效地避免预算资源配置中的非效率性漏损。
也就是说，预算管理中发现的问题，还需要从预算过程自身的运行机制中谋求解决之道。从这个意义上讲，“审计风暴”所披露的问题及其引致的社会共识，似乎也在昭示着一个“预算风暴”时代的到来。
共同治理框架下的“预算风暴”：完善政府预算治理结构的路径选择
始于20世纪90年代末期的新一轮中国政府预算改革，在短短的六年多时间里，确实取得了长足的进步。然而，从现代政府治理与“审计风暴”所彰显的预算理念变革的视角考察，时至今日的中国公共预算管理也只能说是取得了阶段性成果，改革仍旧面临着要想取得更大成功所必须跨越的“关卡”。从“预算风暴”的高度审视我国政府预算治理结构改革的路径选择，似乎如下几点是当前亟待谋划解决的重要问题：
1.正确处理预算管理中的部门关系与责任，建立共同治理的预算管理框架
在现代政府治理中，增强政府公共管理的透明度，逐步实现政府、社会、公民的共同治理，已成为各国政府治理的发展潮流。预算管理的过程绝非是政府单方面行使权力的过程，而应是财政部门与其他利益相关主体、政府与整个社会的互动过程。中国预算管理改革攻坚阶段所要解决的首要问题就是，循着“人民群众当家理财”的宗旨与原则，构建一个利益相关主体共同治理的预算管理构架，从而整合各个方面的力量，将其他利益相关主体的资源导入公共预算管理的序列之中。
就中国预算管理的现实而言，六年来的预算管理改革主要局限在政府财政预算部门与预算资金使用者之间的相互关系之上，而未能将立法监督机构、审计部门等其他利益相关主体纳入预算治理结构的视野之中。中国公共预算管理改革似乎存在着这样一种倾向，那就是如果预算程序是合理的，其结果也将是正确的。然而，许多发展中国家引进了标准的预算规则和国际组织推荐的预算方法，却未能取得满意的效果。这恰恰说明，良好的预算程序，如果未能同公共预算参与各方的利益协调机制实现整合，仍旧可能会产生不良的预算结果。一旦陷入这种“程序正义”必将引致“实体正义”的误区，中国公共预算管理改革或许会单纯停留在规则与程序层面的进一步完善，而难以最终完成构建利益相关主体共同治理的深层次目标。
2.削减政府财政预算部门的自由裁量权
在中国预算管理改革中，预算透明度的增加和“暗箱操作”的减少，已是有目共睹的事实。但由于利益相关主体的共同治理模式还有待继续完善，也就未能通过监督制衡机制进一步约束政府预算部门资金配给中的自由裁量权。
在长期以来的项目支出预算管理中，存在着这样一种倾向，那就是财政部门对于作为预算资金使用者的各政府部门，其在预算资金结构性安排上的自由裁量权存在着逐渐扩大的趋势。所谓“自由裁量权”本来是一个法学术语，这里是指政府财政行政机构在预算管理上拥有更多的自主权。经济史的发展演进现实告诉我们，在专家可行性论证体系尚不完备的情况下，政府预算部门资金配给自由裁量权的扩大，往往容易导致非效率的结果。
其实，在预算编制中，各个部门之所以采用种种方式不按照细化预算的要求去做，在一定程度上，也是由于政府财政部门的自由裁量权过大所致。如果通过健全相应的预算支出绩效评价与审计监督体系，可以就各部门财政资金的使用加以有效、及时地追踪问效，并尝试建立相关奖惩机制，那么我们是不是也可以考虑，通过预算体制改革，以法定的方式去明确各级人大和政府财政管理部门和预算单位之间的权限，这样就可以削减某些部门的自由裁量权。
我们这样说，并不是要肢解财政部门编制统一预算的权能。这种考虑的原因在于，毕竟只有各类公共物品和服务的具体提供者（也就是各公共部门和机构），才有可能真正了解预算资金应该如何安排。如果中国部门预算管理改革推进到了这样一个阶段，即将各部门的权利归还给各个部门，并进一步健全相应的审计监督与绩效评价体系作为技术支撑，各政府部门与财政预算部门的利益冲突色彩将会逐步淡化，细化预算的抵触情绪也会转变，从而有可能真正构建起完整统一、公开透明的公共预算管理框架。
3.健全基于审计报告的问责惩处机制
“审计风暴”中所揭示的问题之所以屡屡反复发生的一个重要原因就在于，后续的追踪处理机制未能切实发挥作用。审计部门只有揭示问题的权利与责任，而没有相应的处治权能。这就容易造成发现问题的时候“大快人心”且“令人痛心”，而后续处理却显得“力不从心”的局面。因此，当前迫切需要健全的是基于财政预算审计结果的问责惩处机制。
“审计风暴”所彰显的社会进步意义，远远不仅仅止于揭示预算管理中存在的问题，其要义在于，通过审计工作的外部监督，逐步推进中国公共预算管理的阳光化进程，将政府预算由“政府自己的预算”变为“公众都来关注的预算”，从而最终实现“依法用好百姓钱”的政府理财的目标。众所周知，政府预算绝非是单纯的公共资源配置的经济问题，而是一个重要的政治问题。因此，需要从讲政治的高度，健全针对预算执行审计中发现严重问题的部门高级官员的问责惩处机制。也只有这样，才能够真正发挥财政收支审计的惩戒与警示作用。
4.探索融合产出导向的绩效审计模式，尝试部门预算绩效评价与绩效审计的有机结合
目前，各级审计部门的预算审计大多属于事后的结果审计，以产出为导向的绩效审计仍旧处于试点阶段。从减少财政资金浪费、提高政府审计效率的角度，亟需探索建立融合产出导向的绩效审计模式，加强政府财政审计的事前与事中动态监控，将预算管理中发现的问题，披露、杜绝在萌芽阶段，从而避免财政资源的非效率性漏损。
现阶段，各级政府财政部门也在尝试推行以部门或项目为评价对象的预算支出绩效考评工作。因此，可以将财政部门的预算绩效评价与审计部门的绩效审计有机地结合起来。这种方式，既可以实现两种绩效取向的预算资金管理模式的互补与协调，又可以从制度上构建起来自于内部控制与外部监督两个方面的高绩效政府公共支出体系的“道路规则”。
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