关键词：新形势；土地利用；总体规划；编制；调整
引言
土地利用总体规划（简称“土地规划”）是指导土地利用和管理的纲领性文件，是落实土地用途管制、引导城乡建设的重要依据。改革开放以来，经过三轮土地规划的探索实践，逐步形成了层次分明、制度健全的规划体系，成为我国重要的空间规划之一，为我国的耕地保护和快速城镇化起到了重要作用。十八大以来，我国经济发展进入新常态，面对资源环境约束趋紧、耕地和生态空间保护压力增大等问题，国家从顶层设计推进生态文明体制改革和规划体制改革。新形势下，土地规划需要在传承中有所变革。
1土地利用总体规划编制的作用以及意义
随着国家现代化发展进程的不断推进，土地的作用越来越重要，但在建设过程中，土地的开发、利用工作仍然存在很多问题，例如土地乱用、乱占、随意开发以及大量建筑土地被流转、征收、占用，针对这些问题，土地管理部门提出土地利用总体规划编制，从而提高土地的使用率。该方案的提出，一方面能够满足国民经济与社会发展的共同需求，使环境与土地不会在使用过程中受到侵害。另一方面，也在很大程度上缓解土地供给以及建设对土地需求形成的冲突。在此基础上，土地可以为我国经济建设带来更好的效益。同时，土地管理部门在实际工作中应该结合实际情况，灵活应用科学的管理手段，处理土地利用中存在的矛盾，从而使国民经济稳步增长，这对我国现代化建设有重要的推动作用。土地利用总体规划是在2004年第十届人大代表会上，通过对原有法案进行修正而提出的，从文件中可以了解到，国家会对土地用途进行管制，在条例中也对土地使用的性质进行了明确划分，具体划分为农用地、建设用地、未利用地。实行用途管制可以有效保护我国的现有耕地，是我国对现有耕地进行保护的一种有效手段。地方政府应当根据《国家土地管理法》中的规定开展工作，在工作中要参考国民经济以及社会发展规划，在此基础上对土地资源进行保护，保证土地供给能力以及各项建设满足当地的实际需求，从而形成土地利用总体规划。相关部门要灵活使用土地利用总体规划，结合当地实际情况进行适当调整，从而保证土地利用总体规划能真正发挥作用。
2土地规划存在的主要问题
2.1勘察调查任务繁重
虽然乡级规划是可实施规划，对农村各项土地利用活动进行了安排，但是由于比例尺较小、内容安排相对粗疏，难以适应新时期农业农村发展要求。为了对乡级规划有关内容进一步细化，统筹安排农村土地利用各项活动，国家鼓励有条件的地区编制村规划，深入推进农业供给侧结构性改革，促进社会主义新农村建设。为了编制好村规划，必须采取实地踏勘、入户调查等方式，调查走访每户农家、每幢住宅、每处地块，摸清村域经济社会发展现状、各类资源利用状况，了解村民实际需求和发展愿景，为村规划编制提供第一手详实资料，对全村生产、生活、生态空间布局进行优化、细化。在规划编制过程中充分考虑村民意愿，合理安排各类用地规模、布局和时序，规划成果要通过多种途径反复征求村民意见和建议，为后期规划顺利实施创造条件。这些做法对试点阶段少量的几个村，工作量还是可以忍受的，但如果要全面铺开，一个县级行政区域大多有200个村，任何一个编制单位都难以在短期内完成如此大规模的勘察调查任务。
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2.2与城乡规划的建设用地功能有重叠，但彼此间缺乏有效衔接
土地规划是全域覆盖的规划，在主要指标的约束下，对农用地、建设用地、未利用地进行统筹安排，重点是对基本农田和建设用地进行规划，明确基本农田布局，安排城镇、乡村、交通水利等用地。城乡规划重点是对城镇和乡村建设用地进行布局，根据预测的人口确定城乡建设用地边界与内部结构。土地规划与城乡规划均对建设用地进行规划，差异在于土地规划是上级指标约束下的建设用地安排，城乡规划是地方需求导向下的建设用地安排，从学科发展、理论方法、技术力量、实施监管来看，城乡规划的建设用地布局更为科学，土地规划的管控更具成效。由于编制主体、技术标准的不同，两个规划的建设用地规模和布局难以完全统一，时常出现符合一个规划不符合另一个规划的情形，项目不符合土地规划，无法办理农用地转用手续，而不符合城乡规划，无法办理“一书两证”，既降低了建设项目审批效率，也影响了城市空间格局。
3新形势下土地利用总体规划编制及调整策略
3.1进一步调整和优化耕地和基本农田的保护措施
要结合具体情况，有效连接相关部门进行有效配合，切实有效的评估各级土地规划以及耕地保护措施，针对现有的耕地进行全面摸底，从数量、质量、坡度以及分布状况等一系列相关方面着手，真正意义上明确具体内容，并且针对耕地利用保护过程中的问题以及耕地的潜力进行分析和评价，以此为进一步明确土地利用规划目标提供相对应的数据支持。另外，着重根据相关的通知和文件要求，在已有的划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线等比较优质的耕地首先化成基本的农田，并对其进行永久性的保护。第三，针对耕地平衡任务进行注重细化，深入细致的分析相关问题，确保新增建设用地以及占用耕地充分满足相关方面的硬性要求，例如，占优补优、占水田补水田等。
3.2贯彻落实集约节约原则，科学规划各类用地指标和空间布局
充分利用过往的研究成果，结合目前的实际情况，有效评估和研究资源环境承载力等相关内容，从根本上有效把握区域的资源优势，进一步有效明确区域国土资源开发和利用的具体情况以及集中的承载潜力和根本方向。在针对建设用地进行布局和调整的过程中，要充分体现出综合发展、协调统一的方针，并且以国家的产业政策和供地政策为准则，着重考虑资源环境的承载能力、经济社会发展水平和规划剩余空间等一系列相关情况，针对建设用地的总体布局和具体规模等，进行统筹安排，并深入细化，使建设用地的比例结构能够进一步优化和完善。
3.3有效的探索和完善各类空间规划路径和机制，进一步推进土地规划立法
要以统筹安排为基础，着重突出重点，进一步推进划定永久基本农田、城市开发边界、生态保护红线的基本工作。把当前土地利用规划中可以进行建设的区域作为基础，和城市规划做好充分的协调与配合，切实有效的科学评价资源环境的承载力，以及建设用地的适宜性，从根本上有效规避永久基本农田和生态保护红线等相关区域。
结语
在进行土地利用的总体规划编制与调整时，需要明确当前的发展需求，在此基础上改进技术。同时，国土部门要做好引导工作，使各地区各部门能够通力协作，积极引导群众参与到总体规划编制与调整工作中，这样能够保证耕地制度的落实，从而节约用地，使我国可以顺利从粗放型发展向集约型发展过渡。在总体规划编制与调整工作的影响下，可以使我国的环境、资源以及人口达到平衡，这对我国现代化发展具有重大意义。
参考文献
［1］王娟娟.新形势下土地利用总体规划编制及调整探析［J］.科技风，2019（26）：149.
［2］苗慧.新形势下土地利用总体规划编制及调整探析［J］.华北国土资源，2017（6）：92-93.
［3］霍迪.新形势下土地利用总体规划调整完善探析［J］.民营科技，2017（5）：266.
论文作者:凌岳桂
论文发表刊物:《建筑实践》2019年第23期
论文发表时间:2020/4/13
标签：总体规划论文; 土地利用论文; 土地论文; 建设用地论文; 耕地论文; 布局论文; 工作论文; 《建筑实践》2019年第23期论文;