全球经济竞争与社会政策发展——兼析加入世贸组织以后我国社会政策面临的问题，本文主要内容关键词为：政策论文,社会论文,全球经济论文,加入世贸组织论文,竞争论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
过去近20年间，我国社会政策方面的改革虽然在提高社会福利体系运行效率和整个经济体系的活力等方面获得了一定的成效，但要进一步使我国的社会政策在维护社会公平、提供社会保障和解决贫困问题等方面发挥更大的作用，仍有很多的问题需要解决。目前，我国社会政策的研究者们都在积极地探索，如何通过进一步的改革使我国社会政策与未来社会发展的长期目标相一致，并且在将来较长时期，在促进经济发展、保持社会稳定和维护社会公平等方面同时获得更大的成就。在这一关键的时刻，加入世贸组织将又给我国社会政策的研究与实践带来许多新的课题，如国际和全球化的因素对国内社会政策的影响；入世后中国将进一步卷入全球化的过程当中，并对我国社会福利政策的影响也将进一步增大；我国社会政策该如何应付全球化的挑战，这些都是摆在社会政策研究者和决策者面前的一个重要的课题。
一、经济全球化对社会政策的影响
1.问题的提出 在20世纪后半期，全球各国的社会政策体系发生了戏剧性的变化。尤其是在“二战”后的初期阶段，无论是资本主义阵营还是社会主义阵营，都在不同程度上试图通过国家干预广泛地制定和实施各种社会政策，以此来兼顾经济效率和社会公平，以及通过建立高水平的社会福利体系来满足社会成员对社会服务的需求，并以此来解决各种社会问题。虽然西方的“福利国家”和东方的社会主义福利模式在较长的一段时期中都取得了很高的社会成就，但是从20世纪80年代以来，各国的社会政策都发生了方向性的转化。各国的政府和学者们都在重新审视过去在社会福利方面的中央计划、国家干预和高福利体制等方面的理论与实践，并探索通过在社会福利体系中引入社会化、民营化和市场机制来提高其运行的效率。仔细分析过去半个世纪中世界范围的社会政策变化趋势可以看出，在各种不同的社会—政治制度、经济体制和经济发展水平的国家中，社会政策大致都遵循着类似的发展方向：在五、六十年代中各国都积极建立高水平的社会福利体系，而到了七、八十年代又都纷纷转向了“新自由主义”导向的社会政策改革。这种超越各个国家经济体制和经济发展水平差异的社会政策变化特点促使研究者们从全球的范围中寻找其变化的原因。这种探索最早起源于西方国家社会政策研究者对其“福利国家危机”原因的研究，研究者最初是从国内经济制度层面及人口老龄化等因素去解释导致危机的根源。但90年代以来，越来越多的研究者发现，经济全球化是导致西方“福利国家”体制陷入危机的最根本原因，也是导致其社会政策转向的最主要因素。
2.国际资本自由流动与国际经济竞争对国内社会政策的影响：国际经验 全球化最大的特点之一是资本和产品的全球自由流动。资本的全球自由流动打破了19世纪以来在民族国家界限内民主政治及工会等社会权力对资本权利力约束，并因而重新增大了资本固有的追逐利润最大化的动机。在经济全球化的背景下，资本可以自由地在全球各处寻找高利润的投资场所。在这一背景下，西方发达国家中原来的劳资妥协和权力平衡就被打破了。工会对福利的任何进一步要求和政府扩大福利的政策都会促使资本的“逃离”。资本外流后自然会带来失业的增多，而在高福利制度下，失业的增多又会使劳动力成本进一步提高，反过来又进一步促使资本的进一步外流。虽然西方国家依靠其科技优势，并通过产业结构转型而在很大程度上保持了其经济竞争中的优势，但它们（主要是欧洲）的福利国家制度却越来越陷入危机之中。
由全球化所导致的西方福利国家危机，反映了在全球化背景下和全球范围内经济与政治权力发展的不平衡。一方面，全球化使经济权力越来越集中到少数跨国公司手中。这些跨国公司可以在全球范围内操纵投资、生产和贸易。而相比之下，工会的集体力量和政府的政治权力则仍然基本上只限于民族国家的范围内，因而无法对巨大的国际资本产生实质性的约束。因为在这种条件下，任何单个国家试图限制资本权力无异于是经济上的“自杀”行为。因此，从七十年代以来，在西方国家中工会的力量普遍被削弱（尽管在各国的程度不同），且各国政府（包括传统左派政党的政府）也在不同程度上采取了偏向新自由主义的经济及社会政策。
经济全球化对社会政策的负面影响同时也发生在发展中国家。过去我们一直比较重视我国与发达国家之间的经济关系，但从对社会政策影响的意义上看，发展中国家之间的“横向竞争”对其国内社会政策的影响更大。由于发展中国家之间在国际资本市场和商品对外出口市场上存在着激烈的横向竞争，这迫使以劳动力为主要竞争资源的发展中国家都不得不以约束劳动力成本来获得竞争优势，这就使得这些国家的社会福利难以有很快的发展。这一因素是许多发展中国家的社会福利发展落后于其经济发展的主要原因之一，也是最近十几年来拉丁美洲和亚洲的不少发展中国家和地区纷纷在社会保障和各种社会服务方面采取“民营化”和注入市场机制的主要原因之一。
3.对外开放对社会政策的影响：我国的经验及问题 改革开放以来，我国社会政策从性质、目标和基本模式上都发生了较大的变化。从总体上看，我国政府的社会政策目标逐渐从原来的“目的性”的政策，转化为一种“工具性”的政策。在其“工具性”意义上，逐渐从过去体现“社会主义优越性”、维护社会公平及平等转化为“为社会主义市场经济服务”，并且重点是以促进经济发展和保持社会稳定为其基本目标。同时，在上述目标和原则的指导下，政府不再遵循过去“福利导向型”的社会政策原则，不再追求“高福利”的社会政策目标。在社会福利发展方面放弃了过去发展“普遍性福利模式”的做法，一方面收缩福利供应的领域，另一方面在必需的福利领域中也不再由政府承担完全责任，而代之以建立“政府、企业、社会和个人（家庭）多方责任分担模式，以此而约束政府社会福利开支的增长。在这种条件下，政府的福利政策逐渐转化为“选择性福利模式”，在福利项目和福利开支中更加注重针对性，以重点解决现实社会中的重大社会问题。在这一过程中，尽管政府为解决某些重大的社会问题（如贫困、下岗等问题），而在某些领域中又加强了政府开支，但从总体上看，全社会的福利水平相对下降了。
在对我国社会福利政策体系的上述变化及改革的动力进行解释时，迄今为止的研究主要集中于从市场经济转型的角度去分析，认为我国社会福利的转型是适应市场经济制度转型所必然发生的一个过程。过去一直比较流行的“经济决定论”和“制度协调论”认为，一个国家的社会福利制度及相应的政策体系必须要与其经济发展水平和基本的经济制度相适应。现代社会保障制度是工业化社会的产物，它的产生和发展是由工业社会中大工业生产方式和基本的市场经济体制所决定的。按照这种解释，我国改革前的社会福利体制是当时计划经济体制的产物。随着基本经济制度从计划经济转向市场经济，原有的社会福利制度也必然发生改变，以适应新的经济制度。
尽管“制度协调论”可以部分解释我国社会福利体系的制度性变化，但它却难以解释近20年来社会福利政策体系的整体转型。首先，我们的理论和实践说明，市场经济体制并不排斥国家福利制度和福利水平的增长。事实上，当代发达国家中的国家福利制度及高水平的福利供应体系都是在市场经济的制度框架下产生的。其次，从我国的实际经验看，因体制协调的要求而导致的福利制度改革只是发生在80年代改革的早期阶段。当时在我国整个社会福利体系的改革中，以国有企业劳动保险制度的改革最为突出，而这种改革主要是为了解决因企业自主权扩大、劳动用工制度改革而带来的制度不协调问题。但社会福利政策的变动并没有明显带来福利水平的降低，相反，在整个80年代中，国有企业的保险福利开支呈明显的上升趋势。
进入90年代以后，情况就发生了很大的变化。首先，90年代以来我国社会福利政策体系的变化不再能简单地解释为经济体制改革的产物。相反，进入90年代以后，社会福利改革已成为一个与经济体制改革并行、按照自身的线路发展的过程。其次，90年代市场经济转型一方面刺激了社会经济发展，进而促进了政府财政收入的增长，但另一方面也导致了大量的失业下岗，以及日趋严重的不平等和贫困问题，且人口老龄化的压力也越来越大。按照“经济决定论”和“制度协调论”的思路，在福利需求上升和政府支付能力提高的情况下，政府的社会福利政策应该朝扩大福利供应的方向发展，但事实上的发展方向并不如此。90年代以来政府社会福利政策变化的基本方向是通过“社会服务产业化”和“社会福利社会化”而降低政府负担，约束政府社会开支。然而这一趋势难以由“经济决定论”和“制度协调论”来解释。因此，我们不得不从另外的角度再去寻找推动我国社会政策转型的原因。
当我们转向全球化的视角去探索我国90年代社会政策改革的动力时，可以发现对外开放和加入世界经济体系对我国社会政策改革产生了很大的影响。对外开放使我国经济逐步加入了全球化的世界经济体系中。在过去20多年里，尤其是90年代以来，我国的出口贸易和外商投资企业的发展对经济增长所作出的贡献越来越大。但是，在全球化的压力下，作为一个以劳动密集型产业为主，并且以劳动力价格为主要优势的国家，要想在国际资本市场和国际商品市场中获得竞争优势，就必须要尽可能地控制劳动力价格的提高。与其他许多亚洲发展中国家不同的一点是，我国在改革开放以前已经有了一套水平较高的社会福利制度。在改革的初期阶段，尽管与许多其他发展中国家相比我国的平均工资率还属于偏低的水平，但如果加上原有的福利保障费用，我国劳动力成本的优势并不很明显（尤其是在城市国有部门中）。为了在国际资本市场和产品出口方面获得竞争优势，我国不得不约束劳动力成本的上升速度。由于在构成劳动力成本的工资和福利两大要素中，约束工资的弹性较小，因此约束社会福利费用增长就成为了一个现实的政策选择。因此，在“增长导向”的发展战略中，我国的社会政策在一定程度上偏向了新自由主义方向。
二、加入世贸组织后我国社会政策面临的问题
随着全球化的发展，它对社会政策的影响也将日趋增加。这种影响将不只是发生在发达国家，而且也将发生在发展中国家。综合起来看，加入世贸组织后全球化对我国社会政策的影响主要会表现在以下一些方面。
1.“探底竞争”的加剧及其负面后果 首先，加入世贸组织后，中国将在两个方面面临更强的国际竞争：一是在资本—技术密集型产业中与发达国家的竞争，二是在传统的劳动密集型产业中与其它发展中国家在国际资本市场和商品市场的激烈竞争。从全球范围看，第一种竞争中最有用的资源是供应稀缺的高级专业技术人才。这种竞争的直接后果就是各国竞相以高工资吸引高级人才，从而形成一种“探顶竞争”(race to top)局面。而在后一种竞争中，各发展中国家将尽最大可能利用其廉价的劳动力资源来获得竞争优势。由于劳动力的低价格成为了一种国际竞争的手段，因此导致各国竞相降低劳动力成本。这种被称为“探底竞争”(race to bottom)的趋势将可能导致各国普通劳动者的工资福利水平被压到最低。这两种竞争同时存在的后果就只能是扩大国内的社会不平等。
在全球化的背景下，与其它要素的价格一样，劳动力的价格也具有国际关联性，任何一个国家的劳动力价格都会受到来自其它国家的影响。因而一国的社会福利政策也将越来越多地受到它国的影响。加入世贸组织后，随着各发达国家对我国制造业产品的关税及配额限制取消，我国产品的出口在国际市场中的竞争力将会加强。由于我国以劳动密集型为主的制造业能力很强，因此加入世贸组织以后可能会对其它发展中国家的出口和吸引外资形成更大的竞争，这有可能引起其他发展中国家的连锁反应。在国际资本流动加快和国际贸易日趋自由化的情况下，由于关税、政府补贴等贸易保护手段，以及其它一些过去广泛采用的国际经济竞争手段都会在不同程度上失效，可能导致各发展中国家政府更倾向于通过降低社会福利开支来起到降低本国产品成本，以此来提高本国产品在国际市场中竞争力的目标。严重时可能导致各国竞相采用“社会倾销”的手段，即通过压低劳动者的工资和福利标准而使产品更加廉价，从而使其产品和投资环境具有更高的国际经济竞争力。如果其它发展中国家这样做的话，又会反过来对我国产生负面影响，从而形成恶性循环。而这种局面发生，将使各国对劳动者的社会保护水平产生很大的负面影响。也就是说，加入世贸组织以后，国际经济竞争将延伸到社会福利政策领域。在这一背景下，尽管社会成员（尤其是低收入者）对政府的社会保护需求会增加。但由于全球性或区域性“探底竞争”压力的存在，使得各国难以提高社会福利水平。
2.在政治、文化和社会方面的影响 经济全球化对社会福利政策的影响将不仅来自直接的国际经济竞争，而且还会通过政治、文化和社会等各个方面产生影响。在经济全球化的背景下，以跨国公司为代表的国际资本对发展中国家的影响将不仅表现在其经济权力方面的扩展，而且还表现在文化和政治方面的渗透。在政治方面，跨国公司对发展中国家政治过程和政府决策将施加更大的影响。尤其是在政治民主化程度不高和腐败现象比较严重的情况下，国际资本更容易对国内政治过程施加影响，从而使本国内部各个群体之间利益分化更加严重，并妨碍政府制订有效的社会保护政策。在文化和意识形态方面，国际资本也将通过各种方式引导发展中国家民众的观念，使其比以往更容易接受新自由主义的价值标准。
3.政府福利功能的弱化及其后果 在上述国际经济竞争的压力下，以及来自国际上的政治、文化与社会因素的影响下，我国的社会福利制度可能进一步向“社会化”和“去福利化”的方向发展。政府在社会福利方面的投入比例可能长期保持在较低的水平，而家庭、社区和非政府机构的作用被进一步强化；在各项社会服务中政府公共开支的比例可能进一步降低，而商业化的投入的比例会增多；在社会服务的运行中福利性机制可能进一步减弱，而市场化机制可能进一步增强。这些可能的变化在刺激经济活力、增大经济竞争力和提高社会服务的运行效率等方面都会有积极的意义，但同时也可能带来一定的负面社会后果。首先，这些变化将进一步削弱政府社会政策体系的再分配功能，降低政府调节收入差距的能力。其次，虽然这些变化可能使许多社会服务（如教育、医疗等）的水平有所提高，但在这些社会服务领域中的平等权利原则将受到削弱，以及对各类弱势群体的可及性将可能进一步降低。在这些社会服务领域平等权利原则被削弱意味着社会不平等从经济领域进一步扩大到社会服务领域，进而形成更加严重的、持续性和代际传递性的不平等和贫困问题。
4.社会政策的全球化及其后果 在经济全球化强势发展的背景下，社会政策的全球化也越来越被人们所重视。我国在加入世贸组织以后也将不得不面临这一问题。首先，在全球化的冲击下，本国政府对社会福利制度的支配能力将可能降低。这一方面来自于国际资本对本国社会政策的影响，另一方面来自国际组织和“超国家组织”（世贸组织、世界银行、国际货币基金会、国际劳工组织等）的干预。这些组织的干预行动一方面是通过各种援助项目来影响发展中国家内部社会福利政策的走向，另一方面还通过推动建立国际性的社会保护标准来规范发展中国家的社会福利政策。后一方面最主要的例子是发达国家和一些国际组织推动在世贸组织制度框架内建立基本“劳工标准”，并将它与国际贸易挂钩。尽管这一行动目前仍处于激烈的争论之中，但从中我们应该看到，建立国际化的基本社会保护标准在将来可能会是一个基本发展方向。在进入世贸组织以后，我国政府将不得不更多地面对这样的问题。
其次，随着全球性的社会福利“民营化”和引入市场机制，许多传统的社会福利部门将日趋变为有利可图的领域。在这种情况下，跨国商业集团可能越来越多地进入这些领域，并逐渐形成一个庞大的“全球福利市场”。近年来国际商业资本在养老保险、医疗卫生和教育等方面的快速渗入已较清楚地表明了这一发展趋势。加入世贸组织后，我国的社会政策体系该如何应对这一趋势的冲击，将是摆在我国决策者和研究者面前的重要课题。
最后，加入世贸组织后，我国政府在社会保护方面将面临更多的压力和难题。一方面，随着全球化的加深，经济领域中的劳资冲突将更多地与国际经济竞争交织在一起，使解决问题的难度增大。同时，随着全球资本联合的加强，单个国家的政府在解决劳资冲突，建立社会保护方面的能力也会降低。在这种情况下，建立国际协调和国际一致化社会保护体系的必要性将增大。如果说从19世纪80年代德国建立第一个社会保险体制起，现代社会政策体系就是各国内部劳资妥协和社会协商的产物的话，那在全球化时代社会政策的发展将越来越取决于能否在全球范围内达成劳资妥协和社会协商。目前，在国际上对这些问题已有较多的讨论，并可能很快就有具体的行动。我国政府在此问题上应该持何态度、价值立场，以及如何制定具体的政策等都是需要认真研究的问题。
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