合作金融的制度视角，本文主要内容关键词为：视角论文,制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引论
今年八月酝酿已久的农村信用社改革试点方案终于浮出水面。此次方案的核心内容除了将农村信用社的管理权放到省级政府手中以外，还有一点就是在明晰信用社产权关系方面采取了因地制宜区别对待的方法；股份制，股份合作制以及合作制都咸了备选项。由此再度引发了对合作金融的大讨论。
合作金融组织最早诞生于欧洲，相应的欧洲对于合作金融的研究起步较早，19世纪就有了这方面的专著问世。战后到上世纪60年代，西方国家流行的合作金融理论主要包括以社会性为基础的传统型合作金融理论、以集体性为基础的整合型合作金融理论（合作金融组织是经营性企业与公共组织的结合体，社员完全依赖于合作组织，合作社由专家经营管理）和以个体性为基础的市场型合作金融理论（合作金融组织是新古典经济学假设条件下的一个企业组织，社员不依赖合作社，合作社由专家经营管理）。随着合作性金融组织逐步具有了商业性功能，上个世纪70年代后两种理论逐渐占了上风；90年代之后合作性金融组织的社会性功能逐渐退化使得市场型合作金融理论更具有说服力。[1]
我们自己的合作金融组织的历史可以追溯到1923年6月的河北省香河县的农村信用社。国内学者系统的研究合作金融则是在近些年随着全国范围内的金融改革尤其是农村金融改革而成为热门话题。对于合作金融的内涵，理论界的意见较为一致，一般都以公认的国际合作制原则为标准，或者以谢平的总结（即自愿性、互助共济性、民主管理性和非赢利性）为依据。陈雪飞[2](2003)提出只要实现了互助融资的目的，其他原则都不是绝对的标准，但是这些原则是有内部逻辑性的，一定意义上也就是不可分的。（谢平[3]对此有所论述）对于合作金融产生的原因以谢平[3](2001)为代表的大多学者也从制度供给与制度需求的角度加以阐述。对于合作金融的存在范围，陈雪飞[2](2003)认为在经济发达地区可以搞股份制而在落后的地区适宜搞合作制，或者以非农产业的发达程度为标准来判断是否应该采用合作金融的形式，正如后文中我们将要指出的一样，这些都不是决定合作金融存在的根本性因素。对于合作金融的具体实现形式包括产权安排以及总体规模和业务范围等问题褚保金和陈涤非[4](2002)提出可以采用非合作制比如股份合作制的方式来作为合作金融的实现方式，经营规模和地域过小严重制约农村信用社正常发展，我们将会论述这些都是有违合作金融的经济合理性的。对于合作金融组织的具体模式以及行业组织问题很多学者借鉴国外成功的经验提出了自己的看法。值得注意的是目前对于合作金融的讨论主要立足于农村金融，而很少涉及城市范围。
二、合作金融的内涵
正如同金融是经济的衍生物一样，合作金融也是在合作经济的基础上发展起来的。1995年9月在英国曼彻斯特举行的国际合作社联盟100周年代表大会上产生并通过了国际公认的合作原则，其内容包括以下7项：1、自愿和开放的社员原则；2、社员民主管理原则；3、社员经济参与原则；4、自主和自立的原则；5、教育、培训和信息原则；6、合作社间的合作原则；7、关心社区的原则。可见合作经济是合作者自愿结合、民主管理并且提供互助服务的一种非盈利性的经济形式。其目的不在于获取利润，而在于为合作组织成员提供服务。在合作经济基础上产生的合作金融则是以金融资产参与合作并为合作组织成员提供金融服务的经济金融形式。合作金融亦符合上述的合作原则。
作为一种特殊的金融形式，合作金融与商业金融、政策金融相对应。与商业金融相比，合作金融体现互助的目的，以为组织成员提供服务为目标，追求社区或者说是社会效益；而商业金融则以盈利为目的，最终追求股东利润最大化。与政策金融相比，合作金融是一种由经济个体自发形成、自愿组合的金融形式；而政策金融主要体现了国家和政府的由上而下的意图。
具体到我国对合作金融的定义可以参照《农村信用合作社管理规定》对农村信用社的定义（“是指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构”）和《城市信用合作社管理办法》对城市信用合作社的定义（“是指依照本办法在城市市区内由城市居民、个体工商户和中小企业法人出资设立的，主要为社员提供服务，具有独立企业法人资格的合作金融组织”）。这些基本上与前述的合作原则是相一致的。另外值得注意的是，我国将城市合作银行明确的定义为商业银行，而没有将其列入合作金融组织的范围之内。
三、合作金融的制度约束
在对合作金融有了明确的定义后，本文试图对产生合作金融的制度约束做一具体分析。
合作金融作为一种金融形式，尽管其设立者的初衷可能更多的来自政治和其他非经济因素的考虑。但是，合作金融的存在与其他金融形式存在一样有着合理的经济学的基础。这些经济学基础就是一般的制度约束因素。从一般的经济合理性上来讲，当一些作为充要条件的制度约束存在时，合作金融的存在就是合理的；当一些充要条件发生变异，或者根本变化时，合作金融的存在就失去合理的基础。这两种情况可以发生在一个国家，也可以发生在不同的国家。中国目前合作金融制度尴尬处境，以及理论界存在的各种争论的关键就是没有从制度约束的角度分析其制度变迁的多样性。
国内外的经验表明，合作金融组织的参与者大都是金融活动中的弱者。他们金融地位的卑微使得其无法享受商业金融的服务，但是他们又有对资金进行融通的需要，于是互助性质的合作金融组织就应运而生。例如，19世纪初时的美国商业银行不愿意接受小额存款和储蓄存款，但这些资金又迫切需要融通，被称为“美元储蓄银行”、“零钱储蓄银行”或“五分储蓄银行”的互助储蓄银行随之产生。[5]但历史只是历史，对合作金融本质的了解要求对其制度约束做进一步的分析。
金融地位卑微者（主要是低收入者）的金融需要为一种不同于商业金融或是政策金融的组织形式的形成提供了原始的诱因，但这种组织的最终形成还依赖于其他的制度因素。一方面，这些特殊人群不能承担商业金融的费用，那么应这些人的需要所产生的特殊金融形式或者组织就应该有比商业金融更低的经营成本，在此基础上才能为这些人群提供更为廉价的金融服务。另一方面，经济环境中的某些因素使得成立经营成本更低的金融形式成为可能。
1.较低的信息成本
金融中介理论曾得出结论，资金的提供者和需求者之间存在着严重的信息不对称情况，因而通过直接融资方式达成资金融通时双方都需要付出高额的为取得对方有关信息而发生的交易成本。金融中介机构正是靠着自己在处理信息方面的优势奠定了自己在金融市场中的地位。信息成本是金融机构经营成本中最重要的项目。商业金融机构往往通过规模经济和范围经济的效果来降低提供单位金融产品或服务的成本。而合作金融组织则另辟蹊径。
合作金融组织的参与者之间的紧密联系会使得上面所提到的信息不对称情况大为改观，从而降低了资金融通过程中的交易成本，这就是合作金融产生的最重要的可能性。这种紧密的联系可能源于地理分布的集中、工作关系上的密切甚至是宗教信仰上的共同点。中国建国初期的农村信用合作社的成立，其实是地域相连和有着血缘联系的以传统的农耕为主的小农经济的存在为基础。举个例子，住在同一个村子的农户共同出资组成一个信用合作社，对社员农户提供贷款。日常生产生活中的经常接触使得社员农户之间相互了解，这样借款人和贷款人之间的信息就较为对称，且考虑到“跑得了和尚跑不了庙”，因此对于每一笔贷款，信用社所要承担的事先调查甄选、事中控制把握、事后核实监督等成本会比普通的商业金融组织低得多。这样，信用社能够以比商业金融低得多的利率提供贷款，而无力消费商业金融的农户也可以实现自己资金融通的需要。美国的“联邦信用社法”规定：信用社会员的构成必须以行业、社团和居住区为原则，不得成立跨行业、跨社团和跨地区的信用社，不得在城市成立居住区信用社。[5]其目的也就在于以法律的形式降低了作为合作金融形式之一的信用社的交易（信息）成本。当然，后来这一规定松动了很多。
2.较低的管理成本
与商业金融机构相比合作金融组织内部结构往往较为简单，内部的信息传递成本较低；同时其互助合作的宗旨也使工作人员的工资费用较低（比如，自我雇用制度），从而使合作金融组织负担的管理成本也比较低。
3.政府当局的扶持
合作金融某种程度上缓解了低收入者的生产生活压力，有利于缓和社会矛盾，因此合作金融组织往往可以得到政府的优惠措施。比如成员的储蓄性股份以“红利”的形式得到报酬，从而免交利息所得税，或者合作金融组织的存款免交存款准备金，以及降低其缴税标准等等，这些措施都进一步降低了合作金融组织的经营成本。
总之，金融卑微者的金融需求使得合作金融的产生成为必要，同时经济环境中的某些制度性因素降低了合作金融的经营成本，从而使合作金融的产生最终成为可能。
显然，当这些基本因素（除政府政策之外）发生变异，比如古老的社区由于现代经济的冲击，人口与身份的迅速变化，从而产生高度的流动性，地缘和血缘关系紧密地关系发生变化，那么，信息的对称，以及由此形成的低交易成本的条件已不复存在，为了保证合作体的存在，考虑风险溢价，那么贷款和融资的成本大幅度增加，而且已经超出商业金融的水平，这样合作金融的存在就没有现实意义。这种情形可能源于两种状态，一是，传统金融合作社被政府人为的引导到一个更大范围的存在，如中国的信用合作社，被“一大二公”后，就出现这种情况；二是，传统经济受到市场经济的洗礼，随着人口的大规模的流动，原有的社区和村寨变得复杂起来，如中国温州一带的乡镇，由于现代市场经济的崛起，人口的大量流动，使原有的稳定社会已不复存在，所以合作金融的式微，而商业金融（包括国有银行，股份制银行，私人地下钱庄）在这些地区的统治就变得合理起来。[6]
四、合作金融的几个相关问题
1.合作金融组织的规模
已经有很多作者曾经在文章中谈到合作金融组织的规模，但是很大程度上只是一味的强调合作金融组织应该追求规模经济，却没有深究这其中的问题。笔者认为，合作金融组织与商业金融机构在金融市场的立足点上有根本差异：后者是以自己特殊的分工角色，将原本由单个借款人与单个贷款人之间发生的最终积累成大量借款人与大量贷款人之间的巨额信息费用进行集中的专业化处理，从而降低了单位资金融通的费用，这里显然存在着规模经济；前者不同，合作金融之所以能提供比商业金融低的贷款利率，就在于其本来就低的单位资金融通成本。合作金融组织的规模的扩大，如果来源于各个社员金融资产数量的提高，那么组织的客户层次已经发生了转移，即不再是原来的低收入群体，这样组织的性质就要发生变化；如果来源于低收入社员数量的增多，那么组织的信息成本、管理成本都有可能上升，上升到一定程度，便不足以形成合作金融组织相对于商业金融机构的成本优势了。从这个意义上说，合作金融组织不具备显著的规模经济的特点。
另一方面，合作金融组织的民主管理方式（一人一票制）也只能适用于小规模的组织，否则就有可能产生“搭便车”的现象。而且，大规模的组织经营通常会引进专业人员进行管理，很多国家的合作金融组织在这一过程中产生了内部人控制现象，直接导致了合作金融组织服务原则和宗旨的变异，即摒弃了原有的互助合作的目标转而追求商业利润。
2.合作金融组织的业务范围
很多人也把商业金融机构中的范围经济理论应用到合作金融组织上来，但笔者认为不妥。首先，上面提到的合作金融组织的规模限制，会在很大程度上约束其提供多样化服务的能力。当然这并不意味着合作金融组织只能提供存贷业务，其它的比如工资管理、会员培训等等都可以进行，有的还可以通过组织间的合作来提供多种中间业务。但是这些都在组织规模的限制之下。其次，合作金融组织的参与者往往是低收入者，其资金有限，其金融服务要求的种类也就比较简单，因此，合作金融组织不会像商业金融机构那样成为“百货公司”。
当然，笔者也看到，世界各国的很多以合作金融组织发展起来的金融机构已经有了规模不断扩大，业务范围不断扩展，管理方式有所突破，甚至经营理念也开始改变，总而言之已经有了商业化的趋势。这与上面的论述并不矛盾。其实这些改变了的金融机构虽然没有改变其“合作”的名字，但是实际上已经改变了其合作的本质。其服务对象已经发生了根本的变化：其主要的客户不再是低收入者而是与商业金融机构的客户性质相同的个人或者企业，这当然要求原有的合作金融组织进行本质上的改变。政府当局对这类组织扶持政策的减少甚至取消也说明了这些组织已经具备了与商业金融机构公平竞争的实力，而这样的组织已经不是我们所说的严格意义上的合作金融组织了。虽然，由于历史的原因，这些组织可能还对从前的某些经营方式有一定程度的保留。
3.合作金融与商业金融的关系
笔者注意到，很多人在为我国的合作金融出谋划策之时，常常提到合作金融组织与商业金融机构的竞争问题。其实，二者更多的还是互为补充的关系，毕竟，二者的目标市场是不同的：商业金融主要服务于普通的经济主体而且其主要的精力用于高端客户；合作金融则主要着眼于无法享受商业金融服务的低收入者，也就是经济活动中的弱势群体。由此看来，二者是根据不同层次的经济主体的需要而产生的互为补充的金融形式，并且也可以进行相互的合作。
上面提到的各国众多合作金融组织商业化的趋势，并不能说明合作金融形式最终就要融入到商业金融形式中去。众多合作金融组织向商业金融机构靠拢的事实，只是这种微观意义上的组织自身发展的一个过程，这个发展过程中的对原有合作金融的异化来自于组织成员或者说客户层次的改变，并不能证明合作金融这种形式最终要淹没在商业金融之中。事实上，只要商品经济造成的分化所形成的经济金融中的弱势群体依然存在，前面论证的适当的经济制度因素依然有效，合作金融组织就总会产生、发展。原有的合作金融组织异化成商业金融机构，新的严格意义上的合作金融组织不断应运而生，而合作金融形式与商业金融形式始终保持着互补的关系。
五、我国对合作金融的利用
1.对改革开放以来中国合作金融组织发展的经验总结
对于农村的情况，人们普遍把农村信用社归类为合作金融组织，马忠富[7](2001)将农村民间借贷、原农村合作基金会视为制度外非正式合作金融。这里主要讨论两种比较成形的组织即农村信用社和农村合作基金会。对于前者的问题，谢平已经做了比较透彻的分析，由于行政力量的过多介入，自愿性、互助共济性、民主管理性、非赢利性等合作金融组织的基本特性都无从形成，未能成就上文中分析到的制度性条件。此外合作金融组织背负了过多的目标，既有政策性的也有盈利性的。且不说这些目标之间就存在着矛盾，单说这些目标设立本身就是多余之举，结果没有产生实质性的合作金融组织也就在情理之中了。1997年的《农村信用合作社管理规定》和1998年的《国务院转发中国人民银行〈关于进一步农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见〉的通知》都为农村金融体制改革按照合作制框架发展做出了明确的说明。但事实是，在当局这样的关照下，仍然没有真正意义上的合作金融组织产生。因为有关部门在运作的时候没有解决已经存在的根本性问题。与农村信用社的情况不同，农村合作基金会是人民公社体制解体后，农村基层重建和完善农业积累制度的一种组织基础，它是社区合作经济组织内部各成员在资金上互通有无、有偿使用、独立核算、自负盈亏、民主管理、自愿互利、共担风险的一种专业性合作经济组织[8]。在满足了上述的制度性条件下发展起来的农村合作基金会在农村经济体制改革与发展中扮演了重要角色，运营良好的时候极少有亏损破产的案例发生，连呆账、坏账比例都大大低于农行、信用社。在后来的发展中，农村合作基金会出现了问题。许多农村合作基金会在地方政府的干预下，将高额款项盲目投向急需资金的乡镇村办集体企业，还参与高利率资金市场的恶性竞争，这些做法显然违背了合作金融组织的原则。这种风险的加大导致了效益的下滑甚至是挤兑风波，最终国务院于1999年1月发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。上面两个例子都说明了，不尊重合作金融制度性条件的要求，或者根本不可能建立真正的合作金融组织，或者原有的合作金融组织遭到破坏。
对于城市中的合作金融组织的资料远不如农村的丰富。在这里我们想要说明的是，尽管合作金融组织在农村比较常见，但它并不是农村金融的专利，在城市中也会有相对的弱势群体存在，正如有的农村地区农民可以轻松负担商业金融的利率成本一样，只要有适合合作金融组织的环境存在，合作金融就会产生。
2.发挥好合作金融的应有作用
在总结经验的基础上，我们对如何利用合作金融这一形式有以下观点：
(1)充分认识和重视中国各地区社会经济发展的差异性。
作为上层建筑的金融根本的决定于其经济基础。中国社会各地区的经济差异是巨大的，商品经济的发育程度也有很大的差异，市场环境也有很大的不同，因而在人口流动、社区变迁方面有很多的不同，传统的以血缘和地缘关系紧密的社会状况已发生着剧变，因此，合作制金融赖以存在的诸条件也已发生变异，而且发生变异的程度也不同，比如在江浙一带变异较大，人口流动也较大，经济活动范围远远超出比较封闭的社区，在此现状下，合作制金融原有的条件可能已不复存在，或者变得微不足道；但是在中国北方地区，商品经济不发达，经济活动的范围在比较封闭的社区，在这种情况下，可能合作金融的存在条件仍然比较突出，因而，合作金融的存在就有着社会经济的基础。[8]所以，我们强调在中国金融改革过程中，要充分意识到多样性的存在，特别是在合作金融的制度安排上尤其如此。这一次新的农村信用社改革试点方案就已经做了这方面的考虑。
(2)尊重市场选择，避免政府的不当干预。
上面的经验分析已经得出结论，政府与合作金融组织的目标并非完全一致。政府强制促成的所谓合作金融组织会因为“水土不服”而或者夭折或者异化；政府以自己的愿望干预合作金融组织的运营时，会使得原本成立的制度性因素遭到破坏，原有的合作金融组织失去了立足的根基就会变得脆弱。这次试点方案强调省级政府对于农村信用社管理的权利不能下放给地方基层政府也许正是出于以上的考虑。
(3)发挥宏观部门的积极作用。
由于合作金融互助合作的目标以及社区利益的原则有利于社会稳定，政府应给予一定的扶持政策；另一方面，这种民间自发形成的组织规范性不强，需要加以引导。
当务之急，应尽快出台规范合作金融组织的专门法规，使合作金融组织在产生、发展的全过程中都有法可依，保证其积极作用的发挥。另外，对于符合相关法规的真正的合作金融机构要给予适当的扶持，鼓励其发展从而缓和社会的不同层次收入者之间的矛盾。