重塑新的利益格局*——振兴财政的一种思路，本文主要内容关键词为：格局论文,思路论文,利益论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政陷入困境已是一个不争的事实。对于如何走出当前困境，各方人士已提出了许多有益的对策和考虑。但笔者认为，要从根本上摆脱财政困境，振兴财政，目前的一条可行思路就是对现有利益主体进行果断的调整，重塑新的利益格局，否则，振兴财政仍将是一句空话。
一、当前财政困境的一个重要原因是对现有利益格局的维持
从财政的实际运行来看，造成财政困境的表面原因无非就是收入降低、支出增加。如果再深一步，从制约财政发展的经济角度来分析，企业目前的经济效益普遍不理想，国有企业亏损严重也是一个重要原因。许多同志从这些角度来解释财政困境的原因。应该承认，这些原因确实存在，但是如果仅在这些表面原因上做文章，对振兴财政没有好处。笔者认为：在这些表面现象背后还有一个实质原因，即对现有利益格局的维持是造成财政困境的根本原因。理由如下：
1.中央财政收入能力持续下降是维持现有利益格局的必然结果。目前的利益格局在改革初期就已现雏形。通过提高农副产品收购价格、增加居民工资收入、对企业实行各种形式的减税让利、与地方政府分灶吃饭，到后来允许行政事业单位预算外资金的大量存在等方式，逐步打破了原来中央政府统揽整个利益格局的局面，也形成了一些利益主体。因此，财政收入能力下降就成为一种历史的必然。这也是在向市场化迈进过程中必须要付出的代价。中央政府对个人、企业、部门和地方政府等各个利益主体的放权让利无疑是正确的。因为这种改革思路对于增强企业活力、逐步将其推向市场，鼓励地方政府加快本地区经济发展、增加地方公共商品的供给，改善一些部门的工作条件和环境，提高人民生活水平，支持整个经济体制改革的深化都做出了积极的贡献，这是谁也抹煞不了的事实。但是在体制转轨的过程中，各个利益主体已经开始固化其既得利益，并且不断地从国家财政这块蛋糕中多分走一块，因此可以将当前利益格局中除中央政府外的其他利益主体的目标概括为：为谋求自身利益的最大化而同中央政府讨价还价，并且动用各种手段来维持这种利益格局。现实生活中我们不难看到诸如“上有政策，下有对策”，“小金库”在各个部门中大量滋生；企业滥发工资、奖金及个人所得税的大量流失等现象的普遍存在。但在这种利益格局刚性化、区域化、团体化的过程中，我们的改革思路受到1988年价格闯关风波的影响，迟迟下不了最后的决心来调整显然已不适应形势要求的利益格局，并把这种格局的维持作为整个经济体制改革推进的平台。1988年的价格改革，目的是想通过理顺价格体系来深化经济体制改革。但是，从另外一个层面上看，管理者也有重塑利益格局的考虑，因为放开价格本身就是为财政甩包袱，未曾想，这次想一步到位以减少改革成本的价格改革却引发了全国各地的抢购风潮，导致了管理层改革思路的束缚，不得不以渐进的迂回方式来代替激进的改革思路，并且一直维持至今。因此，这种以避开主要矛盾、先解决次要矛盾改革思路的必然结果就是以牺牲财政为代价。1994年我国推行了全方位的财税改革，初步构建了适应市场经济要求的财税体制框架。但这次改革的方法论基础仍然是渐进式的思路，即在不损害现有利益格局的情况下，逐步做到体制的完善。以税制改革为例，作为改革重点的增值税改革就是采取了“不挤不让”的原则，将原产品税、增值税、营业税税负转换成新的增值税税负，使得这项改革存有许多漏洞，不能有效地同国际惯例接轨。从分税制财政管理体制来看，也同样贯穿了这样一种精神。为了减少改革的阻力，我们采用了“存量不动、增量微调”的原则，维持了原来不合理的基数法，只是对新增财力部分由中央和地方分成，中央占大头。但事实上增量部分在总额中又极少，无法改变现有利益格局。
2.财政支出的膨胀与刚性化也与现有利益格局的维持有很大关系。在支出方面，导致财政困境的最主要原因恐怕要与政府职能未能调整、政府机构过于庞大以及行政事业费开支居高不下有关。但是，深层次的原因，仍在于不能重塑现有的利益格局。政府机构改革我们已经酝酿了多年，但是，改革这么多年来，机构越改越庞大，人员越精简越多，财政支出怎么能够不膨胀？有限的财政支出中行政事业费要占很大的比例，而这种支出又属于必保支出，支出又怎能不刚性化？理论上所讲的要靠财政支出来提高经济效益在实际工作中根本行不通，大部分财政局的工作目标就是保障各种工资的发放，财政支出已弱化到再也无力弱化的地步。但是，要改革政府机构、改变政府职能、精简政府工作人员就要触动个人利益、团体利益和部门利益，涉及到政治体制的改革，而现在对此还无明晰的改革思路。
3.企业的困难也与利益格局的维持有关。近年来，企业经济效益滑坡无疑是造成财政困境的一个重要原因。笔者认为：制约当前企业发展的最根本原因仍旧是政企不分。改革初期就已提出的这个命题到今天仍然没有得到较好的解决。原因恐怕是政府的某些机构为了从改革中获取实质性的利益而不愿放弃手中的权力，致使国家与企业的“脐带”仍然没有剪断，企业怎样走向成熟、走向市场？但时至今日，我们对政企分开仍没有明确的规定，企业困难也是必然的结果。
概括而言，现有利益格局的维持这种改革思路是造成财政困境的深层次原因。当放权让利的改革实践已经使各个利益主体得到其应得的利益后，就不能再让这种局面延伸下去，尤其是在各个利益主体存在利益扩张要求的情况下，必须要对这种利益格局进行果断而坚决的调整，否则中央政府在利益格局中的份额将越来越小。历史已证明，财政的持续衰弱是政权力量衰弱的表现，如果一味地以牺牲财政换改革、换稳定，不去触动即得利益以解决财政面临的种种问题，就难以实现长治久安，因此，要走出财政困境，振兴财政，必须下决心重塑当前的利益格局。
二、重塑利益格局的思路
在目前的利益格局中，最困难的当属中央政府无疑。因此，重塑利益格局无非就是将利益分配向中央政府倾斜，其他利益主体要向整个利益格局做出让步。一些同志认为，当前地方政府、企业财力普遍不足，个人也受到企业经济效益的影响，甚至工资都发不出去，因此，不主张调整利益格局。但是，如果再对这种以掠夺中央政府为特征的利益分配格局熟视无睹，就可能会影响到改革的进程，这绝不是危言耸听。现在的解决思路就是把渐进式的改革与激进式的思路结合起来，寻找可行的突破口。影响当前利益格局调整的因素主要有三个：企业改革、机构改革和部门利益。前两个问题是整个经济体制改革的难点，现在我们还不能一下子解决这些深层次的矛盾，也无法立刻调整它们所代表的利益格局。但后一个问题，即调整部门利益，应成为振兴财政的突破口。我们的大体思路是：（一）严格分类，将可以实行企业化经营的部分事业单位推向市场，国家财政不再对其负责；对于其他类的行政事业单位，坚决将其管理的预算外资金收归各级政府，并清理这些部门的“小金库”，财政完全保证其支出需要；（二）各级政府将预算外资金统一纳入本级预算，增强各级政府财力，在此基础上取消过渡期分税制财政体制，实行规范化的分税制；（三）创造条件，逐步提高个人所得税在国民生产总值中的比重；（四）对非国有企业也要提高其财政贡献率。
这条思路的可行性在于：首先，从目前的社会环境看，经济体制改革已进行了近20年，渐进式的改革思路在某种意义上讲已大大增强了企业、个人和地方政府的改革承受能力。其次，大量存在于行政事业单位的预算外资金无理论依据。第三，人民群众对利用预算外资金搞腐败的现象深恶痛绝。第四，这种改革较多涉及到一个小团体利益，较少遭到反对。具体而言，这条思路的内容主要是：
1.将各个部门管理的预算外资金还权于财政，还权于政府，增加政府财力。在西方市场经济国家，国家财政从来就是统一的，根本不存在预算外资金之说。政府为行使政府职能的部门提供必需的开支，这些部门就应将收取的各项费用全部上缴财政。同样我国的预算外资金的所有权也在各级政府，因此预算外资金收归政府应当是重塑利益格局的关键突破口。这个突破口选准了，则有利于带动其他矛盾的解决。可以预见，这项改革必然会受到一些部门和单位的抵制，各级政府、财政要敢于顶住压力，清理过程中必要时可借助于行政措施，坚决将预算外资金管理权收归政府。
2.实行规范化的分税制。现在实行的过渡期分税制应尽快过渡到规范化的分税制，用科学的因素法来代替不规范的基数法，建立科学的转移支付制度。预算外资金收归各级政府后，既增强了各级政府的财政供应能力，又减少了地方政府对分税制财政体制的抵制。在此基础上，要采用科学方法测定地方政府的支出水平，保证其对所辖居民提供全国平均的公共服务供应，以此考虑转移支付制度的制定，确保地方政府必要的财力，当然也要体现中央政府的宏观调控意图。
3.创造条件，提高个人的财政贡献率。在当前的利益格局中，个人已占有很大的一块。但是，我国个人所得税占国民生产总值的比重却依然在世界上属于最低水平。由于受到目前基础资料不完整、征管水平和手段较落后等因素的制约，不可能马上提高个人的财政贡献率。目前可行的思路就是要逐步创造条件，比如实行储蓄存款实名制、完善代扣代缴制度、收集各类收入资料、广泛应用计算机等措施，为将来提高该项比例做好准备。
4.适当增加企业的财政贡献率。通过清理各部门收取的预算外资金，对其进行归类、合并，减少各类税外费用，适当提高宏观税率，尤其对非国有企业，就更应提高其财政贡献率，严格税收征管，防止各项税款的流失。
*本文得到了樊丽明同志的指导，在此表示感谢。