军队审计部门权力分析，本文主要内容关键词为：军队论文,权力论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、军队审计部门权力的组成
在理论研究和日常生活中，人们常常将审计部门权力与审计监督权混为一谈。军队审计部门依法独立行使审计监督权，这一表述当然是正确的。但除了针对审计对象开展的审计监督活动，军队审计部门作为专司监督之责的业务部门，还有计划立项、复核审理、信息管理等诸多业务工作；作为单位机关的组成部分，还有行政管理、人事管理等机关事务工作，进而形成相应的权力配置和运行机制。显然，军队审计部门权力的范畴并不仅限于审计监督权，而是多方面权力的综合。
（一）审计管辖权
审计管辖权是军队审计部门统领审计工作的权力，是不同审计部门之间就军队审计监督范围所作的职责权限划分。通俗地说，即一个审计部门对哪些单位或事项有审计的职责权限。这种权限划分同时发生在上下级审计部门和同级审计部门之间。《中国人民解放军审计条例》（以下简称《审计条例》）第二十四条规定：“审计部门根据被审计单位的隶属关系确定审计管辖范围。上级审计部门可以对下级审计部门职责范围内的审计事项直接进行审计。”显然，在军队审计领域，上级审计部门的审计管辖权覆盖了下级审计部门的审计管辖权。而在同级审计部门之间，审计管辖权依据被审计单位的隶属关系进行划分。除联勤审计的部分特殊情况外，同级间的审计管辖权是平行的。审计管辖权划分的理论基础是权力能力的有限性，即任何权力有效行使的基本前提是划定权力主体适当的管辖权。没有明确管辖边界的权力，往往什么都管不了，也管不好。
（二）审计监督权
审计监督权是军队审计部门对被审计单位经济活动及被审计人经济责任履行情况进行监督、检查以及处理处罚的权力。它是审计部门履行职责的前提条件，由法律明确赋予。《中华人民共和国宪法》第九十一条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《审计条例》第五条规定：“军队审计部门依法独立行使审计监督权，不受其他部门和个人的干涉。”《审计条例》第四章“审计职权”对审计监督权作了进一步的明确，主要包括知情权、检查权、调查权、查询权、保全证据权、制止权、建议权、通报权、提请协助权、处理处罚权等。显然审计监督权具有法定性、强制性和权威性，审计部门必须严格依法行使审计监督权，被审计单位、其他单位及个人也不得拒绝、阻碍审计部门依法行使审计监督权。
（三）审计业务管理权
审计业务管理权，是指军队审计部门对审计业务活动进行调节、控制、检查等的权力。审计业务管理权的内容，按其职能划分，包括计划权、复核权、审理权等；按其管理层次划分，包括上级审计部门对下级审计部门的业务管理权及本级审计部门内部的业务管理权。如《审计条例》第三十五条规定“审计部门应当根据上级和本级首长指示、上级审计部门的要求，结合实际情况，制定审计工作计划”；第四十条规定“审计部门应当按照规定的程序审定审计组的审计报告，研究被审计单位的意见，出具审计部门的审计报告”；第四十七条规定“上级审计部门对下级审计部门落实审计制度的情况，应当定期进行检查”；第四十五条明确了某一审计部门内部部门负责人、审计组长、审计人员对审计质量应承担的责任；《军队审计程序规定》对审计业务管理权在审计的不同阶段和环节进行了配置。由此可见，审计业务管理权也应是相关审计法律法规赋予的，并与审计工作流程相匹配。
（四）行政事务管理权
行政事务管理权是指军队审计部门为履行其职能，依法对组织系统内部的各项行政事务进行管理的权力，如人员调配、经费保障、物资管理、教育培训、机关公务等，其核心内容是人员管理权和经费管理权。不同级别的审计部门拥有不同的行政事务管理权限，其着力点在于维持作为机关部门的军队审计部门的正常运转。
二、军队审计部门权力的内在关系
（一）军队审计部门各权力的差异
1.作用对象不同。审计管辖权重在解决不同审计部门之间责任范围的划分问题，明确哪些单位、部门和负有经济责任的领导干部的审计应由哪一具体的审计部门负责，是军队审计部门系统内部的分工，其法律效力范围限于军队审计系统内部，其作用对象是审计部门本身。审计监督权重在解决审计部门如何监督审计对象的问题，其作用对象是具体的军事经济活动。审计业务管理权重在解决审计业务工作的调节、控制的问题，其作用对象是本级审计部门内部和下级审计部门的审计业务，包括从计划立项、现场查证、报告审理到审计决定执行的全过程。审计部门行政事务管理权重在解决机构运行及秩序问题，其作用对象是审计部门内部的各类行政事务，如人事管理、经费拨款、教育培训、安全保密等。
2.行使主体不同。审计管辖权从整体上对各级军队审计部门的执法范围进行了划分，其行使主体自然是各级军队审计部门。审计监督权和审计业务管理权的行使是一个复杂而严谨的过程，行使主体具有层次性。在审计监督权方面，处理处罚权、审计通报权、移送处理权等权力的行使主体是各级军队审计部门；调查取证权、保全证据权等权力的行使主体则是军队审计部门内部的查证部门。在审计业务管理权方面，计划权、复核权的行使主体是综合计划部门和审计查证部门，而审定权的行使主体是各级审计部门。行政事务在军队审计部门内部普遍存在，因此行政事务管理权的行使主体是军队审计部门及其内部各级组织。
3.价值取向不同。审计管辖权的确定，应围绕审计目标的实现，结合审计部门能力现状，合理划定各审计部门的权力边界，其价值取向是科学合理。审计监督权和审计业务管理权，与具体审计项目相联系，直接或间接影响着审计结论和审计对象的切身利益，价值取向应是客观公正。行政事务管理旨在合理利用审计资源，保障军队审计部门高效运转，价值取向是秩序和效率。
4.运行方式不同。由于军队编制体制相对稳定，军队审计部门的审计管辖权也就相对固定。唯一变化是审计管辖权的临时性转移，即《审计条例》第二十四条所规定的“必要时，上级审计部门可以将其职责范围内的有关审计事项授权下级审计部门或者审计事务所进行审计，也可以对下级审计部门职责范围内的审计事项直接进行审计”。军队审计监督权的运行方式，可以通过军队审计程序的内容加以体现。对此《审计条例》和《军队审计程序规定》已有详细的规定，本文不再赘述。审计业务管理权的运行在一级审计部门内部体现为审计计划制定、项目复核、报告审定等业务管理环节，在上下级审计部门之间体现为上级审计部门对下级审计部门的业务管理，如责成下级审计部门变更或撤销审计决定、开展审计项目质量评比等。军队审计部门行政事务管理权的运行，与其他机关部门相类似，都是在机关事务管理、人员管理、经费管理等方面下级对上级层层负责，最终形成金字塔型的权力结构。
（二）军队审计部门各权力的联系
1.审计管辖权是基础。审计管辖权虽然不涉及到军队审计的实体性工作，但它关系到审计部门能否公正、有效地进行审计监督，是军队审计部门其他各项权力运行的基础。首先，审计管辖权划定了各级军队审计部门的监督范围。军队审计部门是一个多层次的兼具纵横关系的机构系统，承担广泛的、复杂的、多样的审计业务。只有在审计部门和审计业务之间划分出清晰对应的管辖关系，才能使审计部门有效地行使各项职权，进行审计监督。其次，审计管辖权界定了不同审计部门的权力边界。越位与缺位的权力都是无效的。只有明晰管辖权，才能实现军队审计的有效覆盖。
2.审计监督权是核心。对被审计单位经济活动的真实、合法和效益进行监督，对被审计领导干部履行经济责任的全面、规范和有效进行监督，是军队审计的职责使命，也是军队审计得以存在的原因。可以说审计监督权是军队审计与生俱来的权力，是审计部门权力体系中的核心内容。中央军委《关于进一步加强军队审计工作的意见》（以下简称军委《意见》）进一步明确了军队审计是具有重要政治意义、军事意义和经济意义的特殊保障，要为军队现代化建设和军事斗争准备提供更加有力的监督服务保障，将军队审计监督提到了战略全局的高度，也更凸显了军队审计监督权的重要性。
3.审计业务管理权是制衡。审计业务管理权在近年来日益受到人们的重视。随着全军深入贯彻主题主线重要战略思想，深入推进军事斗争准备，军队审计的重要性不断提升，审计监督领域不断拓展。相应地，权力平衡和制约的内生需求不断增强。在军队审计部门内部这一制衡力量源自审计业务管理权。审计业务管理从微观和宏观两个层面覆盖了项目审计全过程和审计部门业务工作，形成了对审计监督权的制度约束，使其在正常的轨道上有序运行。
4.行政事务管理权是保障。行政事务管理权广泛存在于军队审计部门之中，对于审计部门各项权力的正常行使发挥着重要的保障作用。通过人员准入资格认证、交流轮岗、培训教育等措施，不断巩固和提高审计人员素质，为军队审计工作提供人力资源保证；通过科学筹划、合理分配、集约使用，使有限的审计资源最大限度地转化为审计力；通过履行机关职责，加强内部管理，建立高效工作秩序和良好工作环境，为其他权力有效行使、审计业务工作的顺利开展提供有力保障。
三、军队审计部门内部权力的制衡
各项权力的拥有，为审计部门履行职责提供了支撑和空间。长期以来，各级审计部门十分珍惜法律赋予的权力，尽职尽责，为军队建设和发展作出了应有的贡献。但不可否认的是，在权力的运行过程中仍存在这样或那样的问题。从审计部门内部看，主要的问题是权力过于集中，权力运行缺乏监督和制约。在审计过程中，计划、查证、复核等事项几乎都由审计部门内部的查证部门——如审计组——来主导，审计监督权和审计业务管理权高度集中于军队审计查证部门。这种集权式的权力运行模式，在内控机制和作业方式上，都存在很大缺陷：一是权力封闭运行，能否正确行使权力，在很大程度上取决于审计人员的良知和水平，给审计人员带来了较大的道德风险，容易诱发审计合谋。二是审计业务管理权一定程度上被内部化、边缘化，成为审计组自我管理的权力，难以真正起到对审计监督权的制衡作用，直接影响了审计的质量。
权力的良治，必须通过对权力的监督来实现。针对审计部门内部权力过于集中的现状，军委《意见》明确指出，建立审计分权制衡机制，实行审计计划立项、组织实施和报告审理相分离。这是全面建设现代军队审计的重要目标任务之一，也是改进军队审计部门权力运行的基本对策。具体来说，分权制衡就是要以提高军队审计工作质量、建设廉洁高效审计队伍为目标，以审计职权分离为主线，按照审计工作计划、查证、审理的三个主要环节，对审计部门的审计监督权和审计业务管理权进行科学划分和重新分配，由审计部门内设的相应职能机构（包括审计组）分别行使，形成军队审计部门内部分工协作、相互制约、相互配合的严谨科学、环环相扣的工作机制，进而促进审计部门权力正确高效地运行。
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