城乡收入差距的地方政府因素分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,城乡论文,收入差距论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：为什么是地方政府 改革开放30余年来，中国经济发展的主要特征是在行政性分权和经济性分权后地方政府替代了不完全的计划和不完全的市场，成为经济发展的主体①。由于地方政府在财政支出、资源管控、人事和企业行为上具有较大的自主支配权，所以，中国经济发展模式是“地方政府主导型”的②。因此，一方面，有相当多的学者认为中国30余年来的经济增长奇迹归功于地方政府为经济增长而展开的竞争③；另一方面，也有不少学者认为地方政府为增长而竞争产生了不可忽视的消极影响，其中，城乡居民收入差距过大的问题与地方政府有着直接的关联④。 如图1所示，尽管人均收入绝对规模不断上升，但城乡人均收入差距呈现快速扩大之势，城乡人均收入比由1978年的2.6上升到2013年的3.0。特别是自2000年以来，城乡人均收入规模和城乡差距明显扩大。不断扩大的城乡收入差距产生了诸多不利影响。首先，收入差距过大会导致城乡居民表达和追求自身利益能力与经济状况的巨大差异，进入市场前的不公平程度会进一步导致收入分配差距的扩大，其结果就是整个社会的“结构断裂”。其次，城乡收入差距过大还会抑制居民部门工资引导型消费支出的增长，加剧经济结构失衡，并引发暴力犯罪与社会动荡。因此，解决城乡收入差距问题对于实现人的全面发展、实现社会公平和中国经济可持续发展具有重大意义。
图1 城乡居民人均收入比较 城乡收入差距的产生既与市场环节城乡居民边际生产力贡献的差异有关，亦与再分配环节政府的政策相关联，政府通过社会保障等各种政策工具可以有效调节收入差距过大的问题。在西方国家的历史上，我们之所以能够看到一条库兹涅兹曲线，就是因为这些国家曾经进行过一些有利于缩小收入差距的制度变革和政策调整。然而，具体到中国的实践，地方政府不是缩小而是扩大了城乡收入差距，主要是地方政府高度偏向城市的政策体系造成的⑤，例如金融⑥与财政政策等。从财政支出政策来看，由于来自具有更大政治话语权的城市人口、更大增长贡献的企业(资本)的政治压力导致了许多旨在提高城市居民和企业职工收入的财政转移支付，造成城乡居民再分配差距的扩大；此外，另一高度偏向城市的政府支出就是教育，不仅体现在城乡生均教育经费差距的扩大，而且，由于教育回报率的不断提高，高度偏向城市的政府教育支出的必然结果就是由教育产生的收入也一定是偏向城市的⑦，从而造成城乡居民初次分配差距的扩大。基于上述事实，本文从地方政府角度分析城乡收入差距的制度因素及其破解。文章可能的创新之处在于，特别重视地方政府城市偏向型支出政策的激励根源以及地方政府在“为增长而竞争”的过程中横向政府、企业和城市居民“利益铁三角”与地方政府间非合作博弈下的集体行动困境和纵向“以官治官”下地方机会主义政治对城乡收入差距的影响。文章在方法论上采用了非合作博弈，在实证方面，与多数研究计量检验不同，本文使用灰色关联度分析进行了有关的实证检验。 二、地方主导、双重偏向与城乡收入差距 (一)关于地方政府的特征事实 借鉴公共选择学派的方法论，本文认为地方官员是理性人。因此，与市场经济中的“市场人”一样，政治场合中的“政治人”一样追求自身理性的最大化。具体到中国地方政府理性及其行为选择问题则取决于地方官员所受到的激励因素。来自中央政府的“GDP政治考核”成为地方政府发展经济的政治激励基础，而分权契约下的财政收入安排成为地方政府发展经济的经济(财政)激励基础⑧。除政治晋升锦标赛和市场维持型联邦主义(MPF)所强调的政治激励与经济激励之外，扩张私人收益成为地方政府发展经济的私人激励基础。经济发展水平不仅直接影响地方政府工作人员的工资收入、公用经费标准、社会福利水平的高低，而且，如果缺乏有效的监督约束机制，官员实现私人收益最大化的过程中很可能会偏离社会福利最大化的目标，通过设租、寻租和腐败等手段获取非法收入。由于上述三种激励与经济发展密不可分，均会激励地方官员努力实现经济增长，马万里(2014)将其融合并扩展命名为增长型激励⑨。 由于我国是以农业为主的资本稀缺型国家，为了实现经济快速增长，唯有依靠资本投资来扩大经济规模。数据显示，三大产业对GDP增长的贡献度存在巨大差异。其中，农业对GDP增长的贡献1991年为7.1%，2000年为4.4%，2012年为5.7%，平均水平为6%。相比之下，第二产业特别是工业成为GDP增长的主要贡献者。第二产业对GDP的贡献1991年为62.8%，2012年为48.7%，平均比重为56.6%。而第二产业中的工业增加值对GDP的贡献度1991年为58%，2012年为40.6%，平均水平为50.6%。而以服务业为代表的第三产业对GDP增长的贡献度近年来开始增加，由1991年的30.1%上升到2012年的45.6%，平均水平为37.4%。⑩此外，按中央和地方隶属关系划分的全社会固定资产投资中，2012年地方项目投资总额为341090.4亿元，占2012年GDP比重为65.7%。由此可知，我国的经济增长主要是依靠第二、三产业拉动，其中，工业投资的贡献在一半以上；经济增长主要是由地方政府主导的。因为城市的第二、三产业是经济增长的主要源泉，所以，为促进经济增长，地方政府存在优先发展城市、更多考虑城市利益和实施城市偏向型财政政策的激励，对于农村地区的经济发展就大大忽视了，从而产生城乡收入差距(见图2)。
图2 地方政府与城乡收入差距：解释框架 (二)多重博弈下城乡收入差距的产生 按照中国目前的官员任用考核体制，上级政府的满意无异于西方政治家眼中的选民选票，地方官员为实现晋升自然就会关注上级政府的偏好，而财政收入和私人收益的最大化与经济增长是相容的，因此，为实现经济快速增长以向上级政府显示政绩和获取经济收益，特别是在短期的官员任期内要想创造优于前任和更快的经济增长速度，地方官员的最佳选择就是经营城市而不是农村，特别是开发土地，经营房地产，既能获得大量的财税收入(11)，又能快速增加GDP(12)。在此过程中，地方政府成为促进经济增长的第一行动集团，而中央政府则利用政治晋升机制对地方政府进行奖惩，从而成为促进经济增长的第二行动集团。在企业和城市成为经济增长主体和主要区域的情况下，地方政府实行偏向企业和偏向城市的双重偏向的财政政策以实现更快的经济发展。
图3 地方政府、企业与城市居民的利益铁三角 如图3，地方政府、企业与居民三方涉及三重关系。首先，地方政府与企业的关系。由于资本的有限性和流动性，地方政府会通过各种形式的优惠政策和更加具有倾向性的财政支出(13)招商引资，实行“企业偏向型”政策，为企业提供增长支持，而辖区企业提供的更多的就业岗位、更多的财税贡献和GDP则是对地方政府提供增长支持的回报。其次，地方政府与城市居民的关系。根据蔡昉等(2000)的研究，相比于农村和农民而言，城市人口拥有更多的政治代表，在政府政策制定上拥有更大的政治话语权，因此，为获取政治支持最大化，地方政府有着内在的倾向去制定更符合城市人口利益的政策，导致政府财政支出“城市偏向”(14)。最后，城市居民与企业的关系。城市居民生存需要收入和产品，而企业发展需要人力资本，因此，对于城市居民而言，更多的企业代表更多的就业机会、更高的收入水平和更多的产品消费。所以，地方政府实行企业偏向型财政政策符合城市居民的利益要求。由此，出于内在利益的一致性，地方政府、企业(资本)与城市居民在经济增长过程中形成了“利益铁三角”，导致政府财政政策的双重偏向，而任意二者之间的双向亲和更是进一步强化了这种财政政策取向。由于企业主要位于基础设施和发展环境较好的城市，因此，双重偏向的财政政策集中体现就是城市偏向型的财政政策。 尽管中央政府出于社会福利最大化的考虑出台各种惠农政策，由于农民缺少对政府直接有效的偏好显示和制约机制，地方政府主导型经济增长下的“三方亲和”与“利益铁三角”的结果是，政治上失语、经济上无力的农村和农民处于经济发展中被漠视的边缘，从而产生城乡收入差距。一方面，由于教育回报率的不断提高，高度偏向城市的政府教育支出的必然结果就是由教育产生的收入分配也一定是偏向城市的，从而造成城乡居民初次分配差距的扩大(15)；另一方面，具有再分配性质的政府社会保障支出的城市偏向扩大了城乡居民二次分配差距，从而导致城乡收入差距的进一步拉大。加之农民缺少政治代言人和政治话语权，特别是单个农民的“理性无知”造成整个农民群体的集体行动困境(16)，从而更进一步强化了地方政府城市偏向型政策与利益博弈失衡的困局。 三、以官治官、机会主义政治与城乡收入差距的强化 (一)以官治官的政治治理模式 单一制的政治集权体制使得中央政府可以运用GDP政治考核这个指挥棒激励地方官员，通过GDP增长决定地方官员的升迁，因此，在一个多层级的政府架构中，垄断的人事权赋予了高层级政府在下级政府层面落实自身意愿的强控制力，使经济增长成为各级政府的增长共识，而同级政府之间的群体性压力和“标尺效应”下的政府竞争更是进一步强化了发展型地方政府职能的增长导向，城市偏向型财政政策在所难免，导致选择性政府职能(17)和地方机会主义政治的产生(18)。 然而，这种纵向“以官治官”的政治治理模式却存在严重的局限性。“以官治官”实际上容易导致“以官护官”，造成地方政府职能履行中的机会主义，而人民代表大会制约机制缺位和司法追责失效进一步强化了地方政府的机会主义倾向。首先，由于现实中的诸多因素，人民代表大会的职能履行需要高度依赖同级党政一把手的支持，特别是近年来地方人民代表大会的主要领导大都是由同级党委书记兼任，导致在“以官治官”的纵向政治管控体制下人民代表大会缺乏对地方政府和官员行为的实质影响力。其次，对于地方政府或下级政府的不当行为中央或上级政府更倾向于运用“以官治官”的纵向问责机制，通过免职、降职、记过等行政方式惩罚下级政府官员，而非交由司法机构处置，因此，地方政府行为变异与公共品供给偏向便缺少了事后纠正机制，这进一步放纵了地方官员行为的机会主义倾向。 (二)地方机会主义政治与城乡收入差距的强化 由于中央政府在信息获取上的限制，相比易于衡量的经济增长目标而言，地方政府公共服务职能实现量化评估的难度很高，导致中央政府很难对地方政府行为变异进行惩罚(19)。此外，由于从中央开始每一级政府都把经济增长作为考核下级政府的指标，而数量众多的同级次政府为实现经济快速增长以向上级显示政绩便不可避免地进行横向竞争，因此，地方政府对经济增长的追求符合中央政府的利益诉求，所以，“以官治官”及“以官护官”产生并强化了“制度软约束”下的地方机会主义。 1.纵向博弈与城乡收入差距 根据理性人假定，如果中央政府出台的关于调节城乡收入差距的政策符合地方政府的利益，那么，地方政府的最佳选择就是执行中央政策。然而，本文需要重点讨论的是，当中央政府的政策对地方政府的利益形成冲突之时，中央与地方是如何进行府际博弈的。在这一过程中，中央政府首先出台调节城乡收入差距的政策，之后地方政府选择执行抑或不执行，而中央政府则在此基础上决定对地方政府是否奖惩。由于行动是先后有序的，因此，此时的博弈属于序贯博弈。 假定，面对中央政府的政策要求，地方政府可以选择执行或不执行。若地方政府执行且中央政府不施以惩罚的话，此时的支付矩阵为(-1，3)，地方利益受损。若地方政府不执行，那么，中央政府就会选择惩罚或不惩罚，进一步地，如果中央政府选择惩罚地方政府的话，就会付出一定的组织成本，令其支付为-3。由于城乡收入差距问题的解决，财政投入大、投入期长、见效不明显，地方政府的理性选择是不执行，并利用已有财政资源努力实现经济增长，但其亦因未执行中央政策而承受了一定的惩罚，二者比较之后地方政府的收益为2，因此，(地方不执行、中央惩罚)使得支付矩阵为(2，-3)。若地方政府不执行时中央选择不惩罚，则中央减少了惩罚地方政府的组织成本，其损失由-3降为-2，而地方的收益为4，即(地方不执行、中央不惩罚)时的支付矩阵为(4，-2)，该支付矩阵对于地方政府而言收益最大，即不执行中央的政策是地方政府的占优选择，而中央政府由于惩罚地方政府要付出-3的组织成本，而不惩罚则只损失-2，因此，中央政府的占优策略是不惩罚，此时的博弈均衡是(地方不执行、中央不惩罚)，因此，最后的结果就是城乡收入差距的维持或扩大(20)。 2.横向博弈与城乡收入差距 由于晋升机会的有限和官员任期的限制使得众多同级别的官员处于一个群体性压力空间内，而官员选拔升迁的“标尺效应”激励官员展开政治晋升博弈；此外，又因经济增长主要依靠投资拉动，所以，资本的流动性决定了地方政府间亦会展开资本竞争博弈，因此，晋升资源的有限以及对经济增长所需资本的迫切需要，地方政府会进行激烈的横向博弈竞争(21)，使城乡收入差距处于循环累积的强化的困境。 假定存在A、B两个地方政府，即
与
，中央政府意识到城乡收入差距问题的严重性，因此，要求地方政府调节城乡收入差距，但地方政府会执行中央政府的政策吗？以社会保障和教育支出为例，由于上述支出对经济增长的拉动作用短期内是不明显的，与基础设施建设支出相比，后者能够带来更快、更明显的GDP增加和政绩显示(22)，加之“以官护官”下的机会主义和制度软约束，众多地方政府的理性选择就是不执行或变通执行中央政策。 此时，
与
都有两种选择，即执行与不执行。当A选择执行中央政府的政策时B的理性选择是不执行，此时二者的收益为(4，-1)，A的利益受损；同理，当B选择执行中央政府的政策时A的理性选择是不执行，此时二者的收益为(-1，4)，B的利益受损；而当二者同时出于自身利益最大化的考虑选择不执行时，此时(不执行，不执行)是双方的“纳什均衡”，其收益矩阵为(2，2)，低于社会最优的(执行，执行)时的收益(3，3)，从而产生政府理性最大与社会理性最大冲突下的集体行动困境(23)。 四、实证检验 与大多数研究使用计量实证不同，本文应用灰色关联度分析方法检验地方政府城市偏向型政策对城乡收入差距的影响。该方法的优点是对所有可能影响城乡收入差距的指标按影响程度大小进行排序，从而使得各指标的重要性和影响度一目了然。 (一)灰色关联分析 灰色关联分析解决的主要问题是在包含多种因素的系统中，找出影响系统的主要因素，分清事物的主次矛盾，同时得到各因素的影响程度，以有效地控制系统的运行，推动、挖掘需要发展的、潜在的因素，阻碍需要抑制的因素。其基本思路是对发展态势的量化比较分析，因此，其序列曲线几何形态越相似，则发展变化态势越接近，因而关联程度就越大，反之则反是。具体计算方法如下。 假设有一组序列：
其中，
为参考数列，反映系统行为特征的数据序列；
为比较数列，影响系统行为的因素组成的数据序列。在进行关联度测算之前，首先要对原始数据进行无量纲化处理，以避免各因素之间数量级相差较大，同时还要求所有数列各曲线有公共交点，所以通常的做法是对数据进行初值化或者均值化，本文采用初值化对数据做相应处理。然后依据公式计算关联系数：
最后根据获得的m个关联度值，按其值大小排列起来，得到一组关联序，其反映了各因素对系统的关联程度。 (二)指标及含义 为验证地方政府城市偏向型政策对城乡收入差距的影响，本文选取三类指标进行检验。第一类是财政分权指标，考虑到政府预算的不完整性，该指标包括预算内的小口径指标和预算内、预算外加总的大口径指标，以更好地检验城市偏向政策对城乡收入差距的影响。第二类指标是政府财政支出指标，包括教育支出分权度、社会保障支出分权度以及城乡小学和初中生均教育经费比。由于长期以来的城市偏向型政策导向，地方政府对农村的教育和社会保障投入远远低于城市，因此，预期该类指标对城乡收入差距的影响较大。第三类指标是与地方政府主导的城市偏向型经济发展息息相关的城市化水平、经济开放度和政府对经济活动的干预，本文预期这三类指标也会影响城乡收入差距。各指标的计算方法和具体含义见表1。
(三)灰色关联度检验结果 实证检验所需数据来源于历年《中国农村统计年鉴》、《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》，由于数据获得的不一致性，本文数据选取时间为1990-2010年。具体分析结果如表2。 财政分权与政府经济干预对城乡收入差距的影响。其中，fd1与城乡居民收入差距的关联度最高，达到0.893，说明对城乡收入差距的影响最为显著；fd2的关联度为0.850，影响仅次于fd1；教育支出分权(localedu)与城乡收入差距的关联度为0.762；社会保障支出分权(localsecu)与城乡收入差距的关联度为0.710；地方政府经济活动干预度(govexp)对城乡收入差距影响的关联度为0.857，仅次于fd1，说明govexp显著地扩大了城乡收入差距。上述关联结果表明，无论是财政分权还是政府对经济活动的干预均显著地扩大了城乡收入差距，其原因就在于，财政分权度越高、地方政府支出规模越大，地方政府的政策自主性就越强，地方政府对经济活动的干预就越强，城市偏向程度就会越来越大，从而显著地扩大了城乡收入差距。 地方教育支出对城乡收入差距的影响。城乡初中教育经费差距(jedugap)与城乡收入差距的关联度为0.850，相比于小学教育经费差距(pedugap，关联度为0.623)，jedugap对城乡收入差距的影响更为显著，其主要原因是随着基础教育普及和政府投入的提高，农村小学教育已基本全面覆盖，以生均教育经费比为代表的城乡小学教育投入差距在不断缩小，而且，随着市场经济对教育人力资本要求的不断提高，小学教育程度差异对城乡就业和工资收入的影响越来越弱。该事实也表明，随着学历层次的提高，加大对农村教育支持力度和提高农民人力资本水平可以缩小城乡收入差距。
城市化与经济开放度对城乡收入差距的影响。城市化率(urban)的关联度值为0.834，说明地方政府主导的城市化显著地扩大了城乡收入差距；而经济开放度指标(ecopen)的关联度值为0.623，与城市化率相比，影响相对较弱。与财政分权和政府经济活动干预指标相比，城市化和经济开放度对城乡收入差距的影响相对较弱，其主要原因在于，伴随着城市经济的快速发展和经济开放程度的提高，劳动力等要素流动加快，农民同样可以提高自身的收入水平，从而缩小城乡收入差距。这也进一步说明，逐渐打破城乡户籍制度限制，加快城乡劳动力流动可以有效地缩小城乡收入差距。 城乡收入差距的产生既有市场环节初次分配的影响，亦与再分配环节政府政策有关。作为初次分配环节的城乡收入差距是由于城乡居民边际生产率贡献差异导致的，而作为政策因素的城乡收入差距主要是由于政府高度偏向城市的财政体系造成的。本文着重探讨政策因素的影响。由于企业更大的增长贡献、城市居民更大的政治话语权，发展型地方政府选择与企业、城市居民结盟，产生地方主导型经济增长下的“三方亲和”与“利益铁三角”，形成政府财政政策的城市偏向，而任意二者之间的双向亲和更是进一步强化了这种财政政策取向，导致政治上失语、经济上无力的农村和农民处于经济发展中被漠视的边缘，从而产生城乡收入差距；而“制度软约束”下的纵向“以官治官”的政治治理模式及其衍生的“以官护官”强化了地方选择性政府职能及机会主义政治，因资本的流动性所导致的地方政府间横向博弈竞争则使城乡收入差距成为“公共池”，处于被过度滥用的境地。此外，与多数研究计量检验方法不同，本文使用灰色关联分析法进行了有关的实证检验，证明地方城市偏向型财政政策是造成城乡收入差距的主要原因。 本文认为，改革的政策措施至少应该“一分为四”，包括以下四个方面：由发展型政府向服务型政府转变，矫正过分追求经济增长造成的政府职能异化，保障政府职能的公共服务导向(24)；由“以官治官”向以民治官转变，确保地方官员在“对上负责”的同时更多地“对下负责”，以民众需要为执政出发点；完善财政体制，由事权下放向事权上移转变，使中央和省级政府承担更多的支出责任(25)；由监督问责有限的分权向监督问责有效的分权转变，使地方政府能够受到有效的监督，以矫正“用手投票”与“用脚投票”缺失所导致的地方政府行为异化。由于政治与经济多重因素的交互作用，决定了解决中国城乡收入差距的艰难性与长期性，所以，未来的改革必须权衡效率与公平，注重经济增长的同时更加关注社会公平问题。正如阿瑟·奥肯(2000)所言，“我为市场欢呼，但我的欢呼不会多至两次”，我们应该“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”(26)。 ①洪银兴：《中国经济转型的层次性和现阶段转型的主要问题》，《西北大学学报》(哲学社会科学版)2006年第3期。 ②何晓星：《再论中国地方政府主导型市场经济》，《中国工业经济》2005年第1期。 ③张军、周黎安：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2007年，第312-382页。 ④陈工、洪礼阳：《财政分权对城乡收入差距的影响研究——基于省级面板数据的分析》，《财政研究》2012年第8期。 ⑤陆铭、陈钊：《城市化、城市倾向的经济政策与城乡收入差距》，《经济研究》2004年第6期。 ⑥谭飞燕、李孟刚：《金融发展失衡与城乡收入差距的实证检验》，《统计与决策》2015年第14期。 ⑦陶然、刘明兴：《中国城乡收入差距、地方政府开支及财政自主》，《世界经济文汇》2007年第2期。 ⑧周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。 ⑨马万里：《中国式财政分权经济增长导向型特征分析——兼论经济持续增长与社会和谐发展的体制约束》，《社会科学》2014年第9期。 ⑩三次产业贡献率指各产业增加值增量与GDP增量之比。数据来源：《中国统计年鉴2013》。下同。 (11)例如近年来非常突出的土地财政问题，在房地产开发过程中，除了土地批租获得的差价收入之外，地方政府收取的有关房地产开发的税费，诸如蓝图审查费、防雷检验费、绿化费、墙改费、人防费等，高达50余项。房地产税费已经占到了地方政府财政收入的30%—50%。房价越高，地方政府得益越多，如果房价一平方米一万元，地方政府基本上能够拿到50%。这就是所谓的“土地财政”。 (12)吴炳辉、何建敏：《中国土地财政的发展脉络、影响效应及改革方向》，《经济管理》2015年第3期。 (13)如2012年的韩国三星电子一期投资70亿美元的存储芯片项目正式落户西安高新区案例中，西安政府的巨额财政补贴和“十免十减”的税收优惠让人对外资争夺的惨烈程度可见一斑。 (14)蔡昉、杨涛：《城乡收入差距的政治经济学》，《中国社会科学》2000年第4期。 (15)马万里：《教育公平下的中国城乡收入差距问题》，载罗润东、刘文：《劳动经济评论》(第7卷·第2辑)，北京：经济科学出版社，2014年，第52-72页。 (16)在公共选择理论中，理性选民“都是用一只眼睛盯着收益，用另一只眼睛盯着成本，能够精确地权衡二者”。人们会按他们自己的方式评估政治行为的边际收益和边际成本，然后采取适当的行动。当人们知道投票与结果之间毫无联系而且收集信息可能需要付出巨大成本时，选民就会选择不去了解相关信息，因此，在投票和政策决策中缺乏积极性而成为一个“理性的无知”者。所以，本文的理性无知是指，即使农民存在矫正地方政府城市偏向型财政政策的强烈愿望，但出于单个农民的力量薄弱从而无法改变现状的预期，而且可能遭遇的不良后果(如打击报复)也会抑制农民对自己正当权益的争取，最后结果便是农民的集体行动困境。 (17)选择性政府职能是指地方政府偏爱经济增长而忽视社会管理和公共服务，表现为“越位”和“缺位”的问题：对于能够促进地方经济发展的行为如招商引资等，地方政府往往趋之若鹜，不仅积极履行“裁判员”角色，而且会直接充当“运动员”，表现为政府职能的“越位”；对于社会管理和公共服务职能，特别是其中与经济发展联系较弱的职能，地方政府往往热情不高，表现为政府职能的“缺位”。 (18)汪冲：《渐进预算与机会主义——转移支付分配模式的实证研究》，《管理世界》2015年第1期。 (19)从委托代理的角度看，地方政府是中央政府的代理人和政府职能的代行者。由于中央政府出于政治合法性最大化的目标将经济增长作为全党、全国政治生活的主题，并通过“以官治官”的政府层级结构利用政治考核的手段将中央政府的意愿在地方各级政府层面得到贯彻执行，从而使经济增长成为各级政府的共识，形成利益共同体，因此，即使地方政府过度追求经济增长并出现选择性政府职能履行的情况，中央政府也并不会过分严厉地施加惩罚。此外，地方政府承担85%以上的公共财政支出，是政府职能的实际履行者，因此，严厉惩罚地方政府可能会导致更糟糕的结果。 (20)该结论具有较强的现实解释力。例如，中央政府历年的宏观调控或者房地产调控政策，地方政府要么选择不执行，要么变通执行，中央政府鞭长莫及，无可奈何，最后的结果就是不了了之。 (21)标尺竞争理论的主要思想是利用相对绩效的比较来解决选民和政府间存在信息不对称等问题。选民根据其他政府提供相同公共品或服务水平对本地政府作出评价，因此，同质程度较高的可比地方政府的存在，使得政府之间的标尺竞争能够减轻由于选民信息弱势导致的委托代理困境。具体到中国的政治治理结构，标尺竞争是指，尽管中央政府对地方政府官员的努力和地方经济特征缺乏充分信息，但是相似地区的存在使得中央政府可以通过比较各地区的经济绩效来判断地方政府的能力和努力，从而根据这一比较做出晋升决策。 (22)张军、高远、傅勇等：《中国为什么拥有了良好的基础设施？》，《经济研究》2007年第3期。 (23)哈丁的“公地悲剧”凸显了个体理性和社会理性的冲突，从而对自亚当·斯密以来西方主流经济学的传统提出了重大挑战，在个体理性的假设之下由“看不见的手”指引得到的却是帕累托劣解。与此相似，地方政府出于个体或辖区理性最大的结果却产生了诸多负面影响，如环境污染加剧、城乡收入差距过大、民生公共品供给不足的问题，从而凸显了政府理性与社会理性的矛盾。 (24)对地方政府“唯GDP”至上的问题，习近平总书记反复强调，要全面认识持续健康发展和生产总值增长的关系，不要简单以国内生产总值增长率论英雄，必须建立科学的政绩考核评价体系，引导各级干部树立正确政绩观。参见中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社，2014年，第58页。 (25)过度的公共支出地方化与将关乎公平正义的事权及支出责任过度下放给市、县基层政府并不符合财政分权的效率准则，也有失公平。此外，巨大的外溢性导致基层政府对教育、医疗和社保等公共服务支出缺乏足够的动力，这也是导致当前城乡收入差距过大的财政体制原因。 (26)阿瑟·奥肯：《平等与效率——重大抉择》，北京：华夏出版社，2010年，第141页。
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