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中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1671-2994(2004)03-0090-04
一、权力制约在我国社会主义民主中的地位
中国进入社会主义初级阶段，建立了人民当家作主的社会主义政治制度后，政治上文化上我们对于封建主义的影响却没有进行过认真的清理。由于历史的原因，建国后我国建立了高度集中的计划经济体制和高度集权的管理体制。受这种体制的影响，很长一段时间，党和国家的具体制度中，仍然存在官僚主义现象，权力过分集中的现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。邓小平对此深刻地指出，权力过分集中“这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。”(注：《邓小平文选》，第2卷，第329、331、335页。)邓小平还指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”(注：《邓小平文选》，第2卷，第329、331、335页。)以上种种弊端的长期存在和发展，是发生“文化大革命”这种“和尚打伞，无法无天”全局性错误深刻的制度和体制方面的原因。为了解决这些弊端，邓小平强调“现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务”(注：《邓小平文选》，第2卷，第329、331、335页。)，进行党和国家领导制度的改革。
党和国家领导制度的改革同我国的经济体制改革性质上是相同的，也是一场体制上的革命，它涉及到党的领导方式和执政方式、领导制度、组织人事制度、干部选拔任用制度、党和政府的工作制度、工作方式、机构设置、工作机制等方面的问题，其中核心的问题是扩大社会主义民主和健全社会主义法制。而民主和法制建设遇到的深层次矛盾问题，又同要不要和如何加强对权力制约和监督问题是密切相关、紧紧联系在一起的。
因为，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，我们遇到的最大障碍、阻力和主要的问题，来自现有的具体制度、体制和机制仍然难以充分保障和完全保障各级干部尤其是国家机关、企业事业单位和经济组织中的主要领导干部规范地正确地运用手中的权力为人民谋利益。一些单位和部门，对权力的制约无力和制约无效而导致滥用权力问题，仍然是滋生各种社会腐败现象的温床。一方面，我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，不可避免地在经济、政治、文化的各个方面，在国家的上层建筑中，在社会生活的各个领域，仍将长期存在旧社会的传统和习惯势力的影响。这些影响直接地或间接地作用于人们的思想道德、价值取向、行为方式和社会心理，一定范围内影响和支配着人们的从政意识和从政行为。另一方面，经过20多年的改革开放，通过发展民主，健全法制，依法治国，保障和维护了人民当家作主的权利。但是由于现有形成的各方面的民主法律制度、规范、体制和机制仍然不成熟、不完善、不定型、不配套，按照社会主义民主制度化、规范化和程序化的要求仍有相当大的距离，从而难以保证国家各方面权力依照民主和法制原则规范和有序地运行。
显然，加强权力制约，不仅是我国社会主义民主政治健康有序发展和走向成熟的客观需要，而且是我国建设社会主义政治文明内在的必然要求、必然选择。国家权力从产生之日起，从来就是为少数剥削者阶级服务的。资产阶级创造了现代最完备的民主政治制度，现代资产阶级国家的三权分立、相互制约的权力制约、制衡体制和运行机制，尽管在某些国家较长一段时期有用也有效，但是归根到底，是为了维护资产阶级的共同利益和社会的稳定，不可能也最终不能解决资本主义无法克服的内在制度性、体制性矛盾。我国社会主义国家以马克思主义为指导，建立在生产资料公有制和人民当家作主基础上，是人类历史上最进步最合理因而具有更高文明类型的社会制度，应当而且能够吸收和借鉴当代资本主义的政治文明成果，通过加强对权力的制约和监督，使国家权力成为为人民谋利益的工具。
权力作为国家机器和特定的经济、文化和社会组织运行的一种强制力、支配力，是一定的阶级、社会集团和组织完成特定历史任务的工具。我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。宪法这一重要规定明确了：任何承担一定国家事务、社会事务、经济和文化事务权力的组织和个人，作为国家与社会“公共权力”的授权使用者，都只能是和仅仅是以被委托者的资格掌管和使用国家与社会的各方面相应权力。因此，从理论上说，我们国家的性质决定了各种政治的经济的、行政的、文化的等一切权力的行使，必须以人民的利益为出发点和最终归宿，权力的有效性集中地体现在这里。
列宁在十月革命前写的《国家与革命》重要文献中指出：“实际上，只有从社会主义实现时起，社会生活和私人生活的各个方面才会开始真正地迅速地向前推进，形成一个有大多数居民然后是全体居民参加的真正群众性的运动。”(注：《列宁选集》，第3卷，第257页。)本世纪的前20年，中国的政治文明建设将会伴随全面建设小康社会的发展进程，以前所未有的速度迅速地向前推进。面对这一不以人们的意志为转移的历史趋势，一方面要求逐步扩大党内民主和人民民主，实现人民群众真正广泛的政治和社会参与；另一方面要求加快民主政治的制度创新，确实保障人民的权力真正为人民所用。无论从哪一个方面来说，上层建筑中居于核心地位的国家与社会的权力，都将按照国家演进的历史逻辑，按照科学、规范、有序的要求去运行。有效地实现权力制约，乃是中国社会政治文明进步的必然选择。
二、如何加强对权力的有效制约
1.改革党和国家的领导制度和领导体制，创建制约有效的国家权力配置和运行新格局
科学地配置国家权力，核心问题是执政党如何做到“依法执政”，既坚持和加强党的领导，同时解决现行领导体制中存在的党政不分，以党代政，权力过分集中等弊端。为此，应当积极推进一系列的改革，加强立法。(1)通过立法，从法律制度和程序上对执政党同各民主党派、执政党同国家机关、各人民团体和经济组织等各自的法律地位、活动方式、规范准则等问题做出明确的规定和限定。从法律规范上明确执政党同参政党、执政党同国家机关、人民团体和经济组织等相互之间的法定关系、工作职能和责任的合理划分等问题。(2)通过立法，从制度上创造使执政党的路线、政策和主张上升为法律的现实条件；(3)通过立法，从法律和法定程序上确保党实现对国家机关、人民团体和经济社会组织的领导；(4)通过立法，明确各级党委尤其是党委主要负责人的领导方式、工作方式和工作职权的法定效力问题。从而真正使各级党委能够按照法定权限和程序，转变领导方式，摆脱具体事务困扰，真正实现党对国家与社会事务的有序参与和列宁所说的“总的”领导，实现政治、思想和组织的领导。
为了充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用，要进一步改革党的组织领导制度。初步考虑是从中央到地方设立各级党的工作机关——党的工作委员会。中央党工委在中央政治局和书记处领导下，人民政协、中央各国家机关、人民团体、经济组织、事业单位中均设立党组，发挥政治核心作用，组织上接受党工委的直接领导。在地方各级党委领导下设立地方各级党工委。各级党工委是党在各级设立的工作机关，而不是决策机关。党工委的主要职责是集中力量抓党的建设，协调各党派、各国家机关、人民团体、经济组织、事业单位的相互关系。从而形成使各级党委及其负责人真正转向制定大政方针又不干预具体政务、事务，政治领导又不越俎代庖的权力配置格局。
加强对党内权力的制约。借鉴十月革命后列宁时期俄共(布)实行过的代表大会年会制度的经验和1956年八大会议上邓小平提出把党的代表大会改为常任制的设想，实行党的代表大会年会制或常任制的改革。这项改革的作用“是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高权威机关”(注：《邓小平文选》，第1卷，第233页。)。这样做，有助于充分有效地发扬党代会民主，充分有效地发挥党代会对同级党委及其负责人的权力制约和监督作用。
改革党的纪律检查工作领导体制，发挥党的纪检机关对同级党委的权力制约作用。为了增强党的纪检机关的活力，更加充分有效地发挥纪检机关对同级党委尤其是党政主要负责人的权力制约和监督作用，必须加大纪检工作领导体制改革的力度，即创建全国统一、实行“条条”式领导和管理的党的纪律检查机关，中纪委接受中央和中央政治局直接领导；地方各级纪检委直接接受上一级纪检委领导，纪检干部由上一级纪检委任命，同时向地方同级党代会负责并报告工作；纪检工作经费由国库统一划拔，从而才能真正卓有成效地发挥党的纪律检查政令统一、高效严明的权力制约作用。
充分发挥各级人大对同级政府机关、司法机关的权力制约作用。为了充分发挥人大机关对国家行政机关和司法机关的权力制约和监督作用，必须进一步改革和完善我国的人民代表大会制度和具体工作制度。首先，按照“议行分离”原则，使人大代表不再在各级人民政府、司法机关中担任领导职务，适当增加各民主党派、人民团体等社会各界人士人大代表的比例。从而有效地发挥人大对国家行政机关和司法机关的权力制约作用。其次，改革人大干部选拔任用体制，党委推荐干部要按照“先人大、后政府及其他部门”的秩序，将重要干部首先安排到人大机关任职，经人大机关工作实践锻炼后的优秀干部方可安排到政府部门中工作，从而彻底解决人大机关是“二线”机关、人大干部是“二线”干部的体制弊端。最后，健全人大代表参政机制。吸收人大代表参加政府全委会或政府职能部门工作会议，对政府部门工作进行听证、质询，提出批评建议。在人代会闭会期间，行政机关、司法机关定期或不定期向人大常委会及时通报公务活动和重大事务，听取其意见；人大代表定期或不定期巡视和检查行政机关、司法机关的工作，更有力地发挥人大对行政机关、司法机关的国家权力制约作用。
创建中国行政机构权力有效配置的新格局。遵循现代城市政府的设置原则，在大力培植现代城市社区自治组织、培育社会服务和中介社团组织的基础上，真正切实地按照市场化改革的要求，把城区政府不该管、管不了、管不好的事务从地方政府行政职能中分离出来，交给社区组织、社团组织和中介服务组织承担。比如把医疗、保障、扶贫济困等社会公益事业下放到社区管理，有的交给社区组织和服务中介组织承担，实行社会化管理。同时，科学设置政府行政职能部门，实行政府行政机构“决策、执行、监督”的三权分离，逐步完成公共行政权力分权化的改革目标，使以上三类政府职能部门在统一的政务平台内，相互职能各自分割，又相互协调，形成制衡关系。
2.创建国家微观权力制约机制
权力制约的基础要件是建构微观社会系统(单位、部门、社会组织)内部有效的权力制约机制。微观社会系统是指各级国家行政机关和司法机关及其各个独立的职能部门、国家的各经济组织、各国有和集体所有制的企业事业单位、各国有的公共服务组织等掌握经济决策权、项目审批权、资源分配权、金融贷款权、人事录用权、司法审判检察权、商品采购销售等项权力的部门、组织和单位，作为独立的国家“公共权力”及其派生的其他经济、文化与社会权力行使者，都必须进行有效的制约。这是从源头上防止各种滥用权力的腐败和社会腐朽现象滋生，从而保证规范和科学地运作权力的治本之策。
必须创建各部门(系统)内部合理的权力使用配置体制，规范权力主体行为，核心是形成部门内部的权力制衡机制。一方面严格划分部门(系统)内部权力的使用边界，加强对权力使用的限制、规范和限定，使一切个人拥有的绝对控制权转化为相对控制权，从根本上解决一些单位和部门现有的诸如“一把手”拍板权、一个人决定权、“一支笔”审批权等问题。另一方面要建立权力使用的调控机制，即把一个人对人力物力财力的支配控制权转为由几个人调控或由集体掌管和运用的权力配置机制。必须根据部门(系统)承担的职权权限的内容和使用范围，确立更细化、更严格、更明确、更规范的部门(系统)内部的个人岗位责任，明确划分有效职权和越权渎职、滥用职权的不同责任，建立严格的对越权渎职、滥用职权的责任追究和惩处制度。
根据系统化原理，系统优化运行的基本条件是必须充分保证对系统的调控力和系统风险的控制能力。同样的道理，加强权力制约必须加强部门(系统)内部对权力运作的整合力度、规范程度。其中有两个问题是应该解决的。一个问题是根据分权和制衡的原则，优化部门(系统)内部的权力配置格局，在相对独立的部门(系统)中，实现决定权、执行权、监督权的三权分离，建立人与人责权分离、权力制衡又相互配合、相互协调的优质权力运作系统。第二个问题是对权力运行的时限和时效作严格的限定。据笔者对长春市党政机关干部、职工和居民所做的抽样调查，90%以上的人认为政府机关和服务性企事业单位工作效率比较低；100%的人同时认为提高时效有很大的潜力空间。为什么许多行政职能部门和服务部门工作效率低，许多问题久拖不决?一个深层次原因是权力不能规范地运作，甚至利用职权为部门和个人捞取好处。从根本上解决这方面问题，必须加大对权力运行的整合力度，对一切政府职能部门和服务单位严格限定办事时间，否则将受到严格的责任追究，通过提升办事实效对权力形成有力的制约。
按照民主政治的公开化原则，大力推进政务、事务、厂务、村务等事务的公开。公开化是现代民主政治重要的本质规定。除了涉及国家机密、国防机密和企业暂时不宜公开的事务外，一切应该和必须实行公开原则的政务、事务、厂务、村务等都必须公开。尤其是政府职能部门、服务性企业、事业单位，要公开办事规则、公开办事程序、公开办事时限和实效、公开办事结果、公开办事过程，并向公众和办事人作出实行公开制的承诺。通过实行公开制，加强社会公众对权力运行的有效制约。
3.加强权力制约的制度化、规范化和程序化建设
十六大提出“着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”制度化、规范化和程序化，是民主政治完善化发展的要求，也是有效制约权力的保障。
一定范围内确立的制度乃是对人与组织的行为具有更严格约束力的规范准则。制度化，就是把各方面已经形成的制度统一起来、衔接起来，建立起更加全面、更加严密、更加规范、更为有序运行的制度框架体系。规范，即标准。规范化是指一切行为规范的组织化、系统化和科学化。程序，一般指对人与组织处理公务、决定问题的秩序、方式所作出的规定和限定。程序化，是对一切部门和单位的人与组织活动按照程序活动的系统整合。按照制度化、规范化和程序化的要求制约权力，才能够确保国家和社会生活的各个领域、各个单位和部门都做到规范而有序地运作权力，使权力真正为广大人民群众谋利益。
社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化建设必须同补充和修改现行的有关法律法规结合起来。法律制度是权力制约的最强大力量。有些法律，可考虑在条件成熟时设立。有些法律，可考虑修改和补充，充实和加强权力制约的相关条款。《行政许可法》实施后，经过实践检验后，要逐步充实和完善，以利于充分发挥对行政权力制约的法律效力。《党政领导干部选拔任用工作条例》条件成熟时，应当纳入立法范畴。总之，要把对权力制约和监督的业已形成的成果纳入法律体系中。
加强权力制约的重点和首要任务是在一切掌管一定权力的单位和部门中，按照制度化、规范化和程序化的要求，尽快地建立和完善各种科学、严密、制约有效的制度、规范和程序。必须严格办事制度，严明个人行为规范，严密部门工作程序，健全权力制约的制度、规范和程序。要把权力掌管单位和个人是否建立和遵循严格的制度、规范和程序办事作为对部门和个人岗位职责和绩效考核的重要标准。
加强权力制约的制度化、规范化和程序化建设必须同对权力的有效监督结合起来。对权力的监督也是一种重要的权力制约。权力制约和权力监督的关系，一般而言表现为制约在先，监督于后。权力制约是对权力运行过程的合理性与合法性的规定和限定，权力监督却是对权力运行结果的合理性与合法性的限定和检查，二者往往互为补充，联系在一起。这里所说的“结合”，就是把对权力监督运用到权力运行的过程中，对授权、分权、权力使用规则与运行程序直至对权力运行全程做跟踪监督和检查，做到防患于未然。为此，必须建构严密而又有序的权力运行制度、规范和程序体系，自始至终对权力运行主体违反制度规范和程序的失职、失控行为做好监督检查，这样才能真正卓有成效地从制度上保证党和国家的各项权力不被掌权者滥用，为广大人民群众谋利益。
收稿日期：2003-11-18
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