转型期我国公共管理面临的十大挑战，本文主要内容关键词为：十大论文,转型期论文,公共管理论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代中国改革开放的伟大实践，打开了尘封网结的国门，既把中国推向世界，也把世界带入中国。从此，我国开始了一场波澜壮阔、快速激变的社会转型。这一社会转型，不仅出现了持续二十多年的经济高速增长，而且出现了全面性的结构变迁和社会进步，并正在经历着四个彼此关联、相互影响的多重转型过程：一是经济体制转型，即从指令性的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；二是社会结构转型，即从以农业为基础的传统社会结构向以工业和服务业为主导的现代社会结构逐步过渡；三是政治体制转型，即从过去中央高度集权的政治体制向社会主义民主政治体制转变；四是开放转型，即从封闭半封闭社会向建立开放型经济和全面开放的社会转变。当今世界，同时经历这四个转型的大国，除了中国，别无他属。不庸置疑，目前我国正处于由传统社会向现代社会的急剧转型之中。它一方面极大地推动了我国的市场化、城镇化、信息化、法治化和现代化，带来了空前的经济社会繁荣景象，另一方面，也面临着前所未有的发展挑战，引发许多新的公共管理问题。这就迫使我国公共管理部门尤其是政府机关应当不断地转型和变革，在摒弃过时的管理模式和放弃某些旧的职能的同时，必须因应新的行政生态环境，尽快采取新的治理模式，并加强国家的某些新功能，以达到一种新的、更高层面的秩序与稳定状态。
就现状而言，我国公共管理至少面临着以下十个方面亟待应对的重大挑战：
挑战之一：如何强化公共管理的基本理念，为我国公共管理创新提供基础和先导。
公共管理理念作为管理思想、宗旨、意识等一整套观念性因素的综合，是公共管理的“灵魂”。它是公共权力在当代社会有效运行的基本前提之一，更是公共管理创新的重要内容和先导条件。当代公共管理拥有一些崭新的理念：
1.公众满意。公众满意是一个以公众为主体和核心，以公民感受为评价标准的根本理念，它体现了当代管理所倡导的“用户至上、顾客导向”的精神，是公共管理的应有之义。在公共管理实践中要达到公众满意，首先必须坚持以人为本，坚决摒弃“官本位”的陈旧观念，牢固树立“民本位”的新观念，一切工作以公众的公共利益作为出发点，围绕社会公众的需求进行设计和运作，公众的满意原则是评价公共服务绩效的最高标准。与此同时，要大力弘扬管理就是服务的思想，将服务作为一种精神注入公共管理部门的职能设计和公共行政之中，使服务真正成为公共管理的本质和灵魂。
2.管理职能社会化。公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，相比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。（注：王乐夫：《论公共管理的社会性内涵及其他》，《政治学研究》2001年第3期。）当代西方国家政府职能转变的历程表明，政府没有能力或者说不可能有能力包揽社会一切公共事务的管理，一个最优化的社会管理模型必须是由多元化的公共组织共同努力才能实现。因此，政府管理应该由直接管理转变为间接管理，尽可能多地把公共事务交由社会管理，实现公共管理职能社会化，以达到减缩政府规模、提高政府效率、节约财政支出的目的。
3.管理主体网络化。在公共选择理论看来，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。就主体而言，公共管理的参与者是由包括政府、但又不限于政府的一整套社会公共部门和行为者所组成的系统，公共管理是一种多中心的治理模式。（注：吴江：《公共管理的基本理念》，《学习时报》2000年9月2日。）公共管理主体的多元化，使社会管理形成了网络，参与公共活动的各个组织，无论其为公营或私营，都必须彼此依赖，形成合作、互动、互助、协商的关系，在实现共同目标的过程中取得共赢的结果。公共管理旨在建立一个以相互依存为基础、以协作为特征、纵横协调、多元统一的网络治理结构。
4.廉价效能。廉价是公共管理的必然需求，效能则是公共管理的意义和根本所在。公共管理特别是政府应珍惜民力，认真核算行政成本，讲究行政投入、行政支出、行政绩效，禁止除公共税以外向公民、企业和社会组织滥收行政性费用，以及由滥用行政权力造成的不合理的行政负担。这就要求我国政府，一方面要按照廉价、高效的原则来合理设置政府机构，合理设定行政程序，科学界定各行政主体的行为关系，使政府各部门能够协调运转、高效运作，另一方面必须将效能理念体现在政府工作的行为结果上，通过建立一套政府管理绩效的监督体系和评价机制，改进绩效的评价方法，为政府管理的有效性扫除障碍，实现管理效能的最大化。
上述公共管理的基本理念，是当今世界各国经历了从统治到管辖和治理的变革之后逐步确立并完善起来的。对于这种国际化的公共管理大潮，我国公共管理只有紧跟形势，勇立潮头，确立并强化公共管理的新理念，才能融入公共管理国际化的潮流，才不至于落伍。
挑战之二：如何建设公共服务型政府，实现从传统政府向现代政府的转型。
建国以来特别是改革开放以来，我国历次政府机构改革成效不彰，未能取得实质性的进展，根本的一条在于没有明确地把政府转型作为政府改革的基本目标。因为，机构改革也好，职能转变也罢，都只涉及政府改革局部操作层面的调整，并不能涵盖政府改革的全部内容。现在看来，在改革逐步深入的情况下，政府改革的实质是政府转型，即由经济建设型政府向公共服务型政府转变，换句话说，就是要彻底打破计划经济时代政府模式的基本框架，构建与社会主义市场经济相适应的政府模式。
从总体上说，目前我国各级政府带有明显的经济建设型政府的特征。改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心的工作重点，政府主导社会资源的配置，从而实现了经济的快速增长，但与此同时，由于政府掌握的资源主要运用在经济领域，使得政府不恰当地充当了经济建设主体和投资主体的角色。实践证明，经济建设型政府有几个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是解决不了政府、国有企业与国有商业银行的结构性矛盾，致使政企分开长期成为改革中的一大难点；三是重视经济建设投入回报，严重忽视社会事业投入的巨大经济、社会效益；四是不恰当地把一些本应该由政府提供的公共产品和公共服务推向市场、推向社会。诚然，经济建设型政府比照计划经济条件下的行政管制型政府是一个进步，但从改革的要求来说，这只能是一个过渡。在经济体制转轨进程中，长期靠各级政府主导或直接进行投资和建设，不可避免地会导致一些突出的问题：一是政府权力部门化，公共利益部门化，权力寻租无法避免；二是助长地方保护主义，市场分割，政出多门；三是这种体制必然会以GDP为官员政绩考核的主要指标，造成许多低效率的投资，政府的社会服务功能受到抑制，在失业问题、 弱势群体的保护方面难以充分发挥作用；四是市场机制发挥作用的空间被压缩，行政垄断和审批事项增多；五是政府的社会公信力降低，社会信用体系破坏，容易形成畸形的市场经济。可见，政府继续充当经济建设主体和投资主体，已经不适应市场经济发展的要求，甚至在某些方面成了市场经济发展的桎梏。
要解决这些突出的问题，出路就在于建立一个公共服务型政府。我国改革走到今天，已经为建设公共服务型政府奠定了重要的基础。国际经验也表明，政府主导型的市场经济是不成功的，日本也好，韩国也好，都为此付出了沉重的代价，而从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。（注：参见小和访谈：《政府：从经济建设型转向公共服务型——访中国（海南）改革和发展研究院执行院长迟福林》，《经济日报》2003年11月13日。）况且，近几年各级政府都在探索建设公共服务型政府的有效途径，有些地方政府和部门还开展了建设公共服务型政府的实践，积累了许多成功的经验，值得借鉴。
挑战之三：如何科学界定政府的职能范围，进一步转变与创新政府管理职能。
从1987年党的十三大正式提出转变政府职能以来，我国政府职能转变取得了许多显著的成效，但必须清醒地看到，目前政府职能的转变还没有完全到位，计划经济体制下“全能主义”的政府职能尚未完全退出，社会主义市场经济体制下“服务为本”的政府职能亦未真正形成，政府机关行使公共权力时还存在着诸多越位、缺位和错位的现象，因而也就谈不上全面、正确地履行政府职能。所以，深化对社会主义市场经济体制下政府职能的认识，科学界定政府职能范围，从而进一步转变与更新政府的管理职能，是当前亟待解决的一项紧迫任务。
纵观人类发展史，在不同的社会制度、不同的经济发展阶段以及不同的政治体制下，政府职能的具体构成既存在共性，也存在很大差别。某些政府职能是几个社会制度或经济发展阶段的政府所共有的，而另一些政府职能却是某个社会制度或经济发展阶段的政府所特有的。在界定我国现阶段政府职能的范围时，既不能沿用计划经济条件下的思维模式，也不能简单照搬发达市场经济国家的政府职能。从现代市场国家的共性来看，政府在市场经济条件下所充当的基本角色有：公共产品的提供者；宏观经济的调控者；外在效应的消除者；收入分配的调节者；市场秩序的维护者，等等。（注：详见陈振明：《公共管理前沿》，福建人民出版社2002年版，第310—314页。）必须看到，我国有特殊的国情。一方面，我国正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的时期，市场发育还不完善，因此，为建成完善的社会主义市场经济体制提供基础性的制度条件，应成为政府的重要职能之一；另一方面，我国作为一个发展中国家，经济发展中的结构性矛盾还很突出，为了充分发挥后发优势和比较优势，顺利实现全面建设小康社会的奋斗目标，政府在结构调整方面应发挥更大的作用。正是基于此，在社会主义市场经济条件下，我国政府的主要职能应定位在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。
值得注意的是，为适应经济全球化和加入世贸组织后的新形势，我国政府职能不仅仅是转变的问题，还有一个考虑强化和开发新的职能的问题。我们认为，政府职能至少在以下三个方面需要强化和开发：（1）创新制度的职能。随着我国体制改革的不断深入，目前已经出现了制度有效供给不足和制度短缺的局面，可以说改革进入了最需要制度创新的时期。当今中国，最为短缺的不是资本、不是技术，而是有效的制度，制度已经成为最为稀缺的资源。这制度既包括财税制度、金融制度、投资制度、企业制度等，也包括政府机构设置、职能划分以及决策、法制、人事等方面的制度。我们说入世面临挑战最大的是政府，其中最深层的挑战是政府的体制和制度。所以，强化政府的制度创新职能，建立和完善与世贸组织规则相适应的各项制度安排和制度体系，为我国经济社会发展提供良好的制度基础，是当前政府职能的一项重要内容。（2）保障国家安全的职能。经济全球化已经使资金的流动、信息的传递不受地域、国界的限制而自由往来，原来意义上的国家安全职能已经不能保证国家的真正安全了，国家安全职能的含义无论在范围还是力度上都必须拓宽和加强。国家安全职能除了国土安全外，还包括经济安全、文化安全、环境安全、信息安全等，这些方面的安全职能都需要强化和开发。（3）参与国际公共事务的协调职能。中国政府作为一个大国政府，我国作为联合国安理会常任理事国，有责任、有义务参与国际经济规则的制定和全球公共事务的协调。因此，政府职能要十分重视由国内向国外延伸的问题，在经济全球化的今天，我国政府职能不能局限在国内，还应当向国外拓展，通过参与处理国际公共事务，维护国家的根本利益。
挑战之四：如何平衡政府与市场的作用，以促进政府行为的有效性与规范性。
理论研究和实践经验都表明，政府和市场作为控制社会的两大力量，在推动经济和社会发展中均起着重要的作用。一个有效的政府和一个较为完备的市场机制，是推动社会整体发展的不可或缺的两个机轮。因此，政府与市场不是谁取代谁的问题，而是二者有机的配合和协调的问题。我国经过二十多年的市场化取向改革，国家宏观调控下的市场调节机制基本确立，社会主义市场经济体制初步建立。在这样的条件下，政府管理行为如何顺应市场经济的要求，向着规范化、合理化的方向不断调整，便成为转型期我国公共管理面临的一个重要问题。
毫无疑问，在社会主义市场经济条件下，政府行为的有效性与规范化，首先必须以发挥市场在资源配置中的基础性作为前提。市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置的工具，能够以最快的速度、最低廉的费用、最便捷的方式把资源配置的信息传递给相关的经济行为主体，因而，政府干预和调控经济的行为是以市场机制的存在并充分发挥对资源配置功能作为前提条件的。市场经济条件下政府行为的一个基本出发点，就是要为市场主体服务并创造良好发展环境。政府行为的有效性如何，首要的一条就是要看其是否有利于市场机制功能的正常发挥。履行公共管理职能的政府行为，应以不妨碍市场机制的功能发挥为限，并借助于市场，通过市场机制的功能发挥和市场状态的必要引导，力图使市场调节的效果符合政府宏观调控的意愿。如果无视市场机制的基础性作用，甚至无限定条件的任意越过市场进行直接干预，就可能损害经济运行的机理，进而破坏经济的良性运行和协调发展。可以说，对市场机制没有损害或损害最小的政府行为，是有效性最佳的政府行为。
实现政府行为的有效性和规范化，还必须认真把握好政府自身的行为能力问题。诚然，市场机制的自发作用会导致一定的经济波动，造成社会资源配置的效率降低以及某种程度的资源损失，但是，超越政府行为能力的管理和调控，也可能引发经济波动，而且其引发的经济波动的波幅可能更大，对经济社会所造成的损失可能更为惨重。因此，只有在有能力比市场做得更好的前提下，才可以实施一定的政府行为。如果超出政府行为能力而进行管理和调控，一方面是心有余而力不足，难以取得预期的效果，另一方面又必然浪费稀缺的管理与调控资源，其结果则可能是有为而无功。这正如世界银行在《1997年世界发展报告》中就提高政府作用有效性的战略时所指出的：“使政府的作用与能力相符，这是本战略的首要因素。当政府能力很脆弱时，政府如何进行干预及在什么地方进行干预就需要仔细地研究。许多政府在缺乏资源和能力的条件下试图办过多的事，它们往往过大于功。”（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第3页。）
实现政府行为的有效性和规范化，当今极为关键的一项措施就是要实施依法行政。依法行政，首先意味着权限法定，即政府机关的一切行政的权力都来自宪法与法律的授予、确认和认可，法律规定以外的政府行为不受法律保护。其次是行为合法，即政府机关的一切活动都必须在法律的范围内进行，无论抽象行政行为还是具体行政行为，都要符合法律的精神与条文要求。再次是程序合法，即政府行为从决策到政策手段运用必须符合一定的运作程序。此外，依法行政还意味着责任行政，即政府机关和公职人员的行为如果违反法律，不仅不受法律保护，行为无效，而且要对其造成的后果承担法律责任，赔偿相对人的损失。只有依法行政，才能在保证行政效率的同时，防止行政权力的失控。
挑战之五：如何因应经济全球化的要求加强政府能力建设，有效增强政府实施公共管理的能力和水平。
经济全球化的实质是全球范围的市场竞争，这种竞争不仅是各国优势产业及其链条的生产力竞争，更是各国政府在提供适应于市场经济的制度安排、安全环境、公共产品与公共服务等方面所表现出来的政府能力的竞争。著名经济学家张维迎曾经指出：对于政府而言，全球化的最大含义，是使得每一个国家的政府成为全球市场中的一个“企业”而面临竞争的考验。国与国之间的竞争，主要是制度的竞争，哪一个国家的政府提供更好的投资环境，更清晰的法律环境，它就能更好地生存和发展。（注：转引自彭民安：《面对WTO的政府管理创新》），《湖南经济管理学院学报》2001年第4期。）经济全球化对能力不足的政府是一个严峻挑战，而对一个高能强效的政府来说，则提供了促进经济社会发展的新机遇。
政府能力是国家核心竞争力的综合体现。当前我国政府履行公共管理职责的情况表明，与社会主义市场经济体制的要求相比，与世贸组织规则所要求必须遵行的国际惯例相比，与广大人民群众的期望相比，我国政府能力存在着许多不足与弱化的方面。这主要体现在：一是科学制定公共政策的能力不足。作为公共决策的主体，我国政府在建立科学的决策机制，掌握科学的方式方法，进而制定出周延而明智的公共决策上，尚存在一些明显的欠缺与不足之处。二是有效执行政策的能力弱化。具体表现在中央政府的公共政策在全国范围内难以得到全面而有效的贯彻落实，许多地方出现的“上有政策、下有对策”，严重影响和削弱了中央政府的权威与能力，导致国家宏观调控能力的弱化等。三是汲取和运用社会资源的能力较低。政府汲取社会资源的主要手段是财政收入。改革开放以来，我国政府财政收入的增长速度远远低于社会资源的增长速度，与目前西方工业化国家相比，我国政府的财政汲取能力则显得更为低下。这种状况，必然妨碍履行合理高效配置社会资源的职责，难以有效地协调地区之间、群体之间的利益矛盾和冲突，影响到维持全社会的长期稳定。四是回应民众需求的能力不足。我国政府对及时地回应民众的要求反应迟钝或缺乏应有的敏感性，特别是习惯了用旧体制下行政管理的办法来管理社会公共事务，出现了政府公共服务的能力不高、品质低下，从而招致民众对政府的不满情绪，政府自身陷入了一定程度的信任危机。五是行政整合力不强。国家机关权力失控，尤其对行政机关及其公职人员越轨行为的防范与控制的能力萎缩，促发了各种滥用公共权力以谋取私人利益的行为屡屡发生，腐败现象呈现出某种程度的蔓延趋势。六是应对公共危机事件的能力较弱。近年来发生的一系列突发性公共危机事件，日益凸现我国政府在危机管理方面存在的问题。七是可持续发展的能力亟待提高。如何平衡当前发展和长远发展的需求，促进国家的可持续发展，是当代政府治理面临的共同课题。在我国，如何使政府治理更具前瞻性和战略性，引导发展在满足当代人需求的同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害，从而能兼顾和平衡现在与未来的需要，同样是一项有待完成的紧迫任务。
一般地说，在现代市场经济条件下，衡量政府能力强弱、大小的标准主要从三个层面来把握：（1）政府的权威性。“权威关系是支撑政府的基石。权威对政府之要紧，如同交换对市场制度之要紧一样”。（注：C.林德布洛姆：《政治与市场—世界的政治经济制度》，三联书店1992年版，第14页。）一个没有公共权威的政府必定是软弱无力、不被认同的。政府权威是政府能力的必备前提。（2）政府的有效性。政府在纠正市场失灵方面有着不可替代的功能，能够以其有效性克服市场的无效性。政府可以运用禁止权、处罚权、征税权等其他组织所没有的手段和强制力，克服和纠正市场失灵。政府的有效性是衡量政府行政能力的外在表现。（3）政府的法治性。法治的本质在于秩序。现代政府既应当是秩序的制定者和建立者，更必须是秩序的遵行者和维护者。政府在行使公共权力过程中，必须依法行政，既不能越权，也不能缺位，做到有法可依，有法必依，执法公正，违法承责。政府的法治性是政府行政能力的重要保证。
鉴于当今全球化时代提升政府能力的极端重要性，对照现阶段我国政府能力存在的不足之处，以及现代市场经济条件下衡量政府能力的相关标准，逐步提升和有效增强我国政府实施公共管理的能力和水平，并在此基础上提高国际竞争力，无疑是一个需要认真对待的现实问题。
挑战之六：如何培育和发展第三部门，构建国家与社会的共同治理模式。
对于现代社会存在着的大量公共事务，政府无疑是其管理的核心主体，但不是唯一的主体。政府没必要也不可能为此提供全部的公共产品和公共服务，除政府之外还应有第三部门参与其中。我国在以前的计划经济时代，由于受传统的单一的权威导向的、官僚的、自上而下的政府管理观念的影响，人们始终强调政府组织是行使国家事务与社会事务的唯一权力中心，国家对社会实行的是全面的控制和管辖，通过对社会资源的垄断和行政性分配，形成了单向的国家与社会的制动格局。随着社会主义市场经济体制的初步建立，过去那种国家与社会的单向关系得以改变，国家与社会之间的双向互动不断强化，一个相对独立的、提供资源和机会的公民社会日渐显现，过去那种建立在政治、经济、社会一体化基础上的全能型政府的职能和结构已经难以适应转型社会公共管理的需求。在此情况下，要想取得政治、经济和社会领域的全面胜利，仅仅依靠政府部门的集权式管理，而没有广大的社会领域的深刻变革，我国的市场化改革和民主化进程都会受到影响。为此，如何通过培育和发展第三部门来推进社会领域的改革，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来施政，从而构建起国家与社会的共同治理模式，已经成为我国整个社会改革取得成功的一个重要因素。
在我国，第三部门作为新的组织形态，在其成长和壮大过程中，一方面能够承载政府转移出来的部分职能，对传统政府管理进行有效的监督和拓展，另一方面有利于构筑多中心的公共事务管理体系，进而从根本上推动着政府公共管理模式的转变。随着政府职能削减以及公共管理的社会化，“原先那种政府与社会的直接关系和两极互动转化为通过政府外公共管理组织的中介而联系在一起，政府与社会之间的互动关系在政府外的公共管理组织的缓冲作用下运行”。（注：张康之：《论政府的非管理化》，《公共行政》2000年第5期。）这种体制对培养社会自我管理能力，提高组织化程度，增强政府自身功能输出能力，将产生深刻而久远的影响。然而，从目前的状况看，我国第三部门的发育和成长还是相当缓慢的。虽然这些年来随着国家与社会关系的逐渐调整，包括行业组织、社会中介组织和民间社团等在内的第三部门有了较快的发展，开始介入社会发展的许多领域，并在整合社会机制、调整个体行为等方面发挥了积极作用。但应当正视的是，当前我国第三部门无论在其发展规模还是在其功能作用上均十分有限，而且组织网络尚不发达，尚未形成完整的组织体系。据业内人士介绍，目前我国第三部门只能做两类事情：一是政府想做，但暂时还来不及做的事情，或者没有精力做的事情；二是政府虽然没有想到要做，但只要第三部门先做了，它也绝不会反对的事情。（注：中国青少年发展基金会编：《处于十字路口的中国社团》，天津人民出版社2001年版，第102页。）这就表明，许多第三部门仍然依附于政府及其所属部门，没有获得独立的地位，更没有足够的能力来实行自治。在宏观方面，第三部门发展所必要的法律制度、社会支持、文化背景还不够健全；市场经济发育程度较低，社会的自治传统和公民参与意识、权利意识较差。在微观方面，第三部门严重依赖于政府，官办性质浓厚，自主性和自治性不足；经费严重不足，部分组织无法开展正常的活动；组织的管理能力、创新能力较差；条块分割严重，各类第三部门分属政府不同单位，分头管理，自成系统，资源难以整合。
鉴于上述问题，当前我国培育和发展第三部门的紧迫任务，就是要通过深化行政体制改革，清理整顿各种“官办”的第三部门组织，加大脱钩改制的力度，实现政企、政事、政社彻底分开。同时，要通过职业道德教育和业务培训等途径，着力培养和引进具有较高管理能力和执法素质的中介人员，重新对第三部门进行能力构建。此外，政府部门要制定相应的政策法规，在加强引导和服务的同时，建立健全监督管理制度，努力为第三部门加强自我约束与规范发展、提高自身素质创造良好的社会环境，以保证其行业管理的社会公信度。
挑战之七：如何有效施行公共服务市场化，切实提高公共服务的效率和品质。
公共服务市场化，是20世纪70年代末以来西方国家行政改革最核心的部分，也是行政改革取得最大成效的领域。公共服务市场化的实质在于给予公众更多的选择空间，即“用脚投票的机会”，使公众自主选择公共服务主体，通过市场竞争机制来提高公共服务的质量。当然，公共服务市场化本身是手段，而不是目的。其目的是在不扩大政府规模，不增加公共财政支出的情况下，改善公共服务的提供，提高行政效率，增强政府能力。（注：王永生：《论优化公共服务的选择》，《云南行政学院学报》2000年第2期。）
我国和西方国家一样，目前都面临着解决公共服务价格偏高、效率低下、质量较差等问题，因此，公共服务市场化改革是我国亟待推进的时代课题，我国政府也必须别无选择地走公共服务市场化之路。也就是说，要从市场化改革的方向出发，在政府同类部门和政府同类机构之间展开竞争，以解开官办服务机构进而导致官僚主义的死结。同时，要通过打破行政垄断，降低准入条件，在交通、通信、能源、邮政、水电等领域引入竞争机制，允许其他主体参与投资建设经营，给政府形成竞争压力，迫使政府改进服务质量。此外，还可以将一些公共服务项目，诸如路政维修、城市保洁、医疗卫生、职业培训等，通过合同出租、公私合作、用者付费制、政府采购等方式，由市场来完成和提供。事实表明，实行市场化有助于政府服务低成本、高收益目标的实现。况且，用市场力量来改善政府的服务功能，也是满足公众需求、提高服务质量、打破政府垄断的有效途径。
伴随着改革开放的不断推进，我国政府服务模式也发生了许多深刻而显著的变化，一种以政府为主导、各种市场主体共同参与公共服务提供的格局正在逐步形成。但不能不正视的是，在目前我国公共服务市场化改革中仍存在着许多亟待解决的问题。一是对市场主体参与公共服务提供存在着许多不合理的管制，政府部门在资金、税收、价格、土地项目招标等方面没有给它们应有的平等权利和公平竞争的机会，行政审批过宽、过多的现象广为存在，公共服务市场化所需要的公平、有效、竞争的发展环境尚未形成。二是由于法律规范和管理体制的缺陷，公共服务市场化中出现了不少损害公共利益的行为。有的在以租赁、承包、出让股份、出售等形式将国有的公共服务实施民营化的过程中，低估国有资产的价值，造成国有资产流失；有的社会组织打着提供公共服务的旗号，在获得政府资助和政策扶持的同时，却大量从事以营利的为目的经营活动，提供的公共服务质次价高；有的项目经营主体利用公共产品和服务的自然垄断性，人为抬高价格获取超额利润，损害了公众和消费者的利益；还有的利用公共权力和工程建设管理上存在的漏洞，大肆侵吞、挥霍财政资金和公共财物，以致公共项目建设中的腐败现象屡禁不止。三是公共服务提供结构缺位。在当前社会转型期，市场主体、社会主体和利益主体日趋多元化，这种多元化的结构要求公共服务的供给也要与时俱进。但从现实情况看，许多现代社会所需要的公共服务项目如就业服务、贫困群体救助服务、流动人口服务、农村公共事业服务、信用服务、信息服务、法律服务等却未能及时跟上，存在着某种程度的缺位现象，妨碍着公众生活质量的提高。
应当认识到，随着行政管理体制的不断深化，必须进一步创新公共服务供给机制，不断提升政府公共服务的能力和水平。这除了要消除不合理的行政管制，为公共服务市场化提供良好的法律制度环境之外，当务之急的是，一是要在公共服务领域扩大引入市场竞争机制的范围。除了社会保障、司法公正、公共安全、义务教育等必须由政府提供的最基本公共服务外，其他公共服务领域也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力，促进各种服务供应主体不断改进服务质量。二是完善监督管理机制，强化政府的公共服务责任。推行公共服务市场化，只是公共服务供应机制的转变，并不意味着政府公共服务责任的消失，而是要求政府责任的方式也要作相应的改变。政府在保证市场化高效运作的同时，还应当兼顾公平，即保证公众的利益不因为公共服务提供者的趋利性而受到侵害。
挑战之八：如何加强公共人力资源开发与管理，提高公务人员的素质和能力。
公共人力资源开发与管理，是将私营部门人力资源管理的理念与实践引入公共部门而产生的一种新的管理模式。这既是当今服务竞争时代公共服务管理的客观需求，也是我国公共部门人事制度改革的必然趋向。这些年来，尽管我国也在不断地通过修补性的改革来完善公共人力资源的开发与管理体制，许多公共服务部门在走向市场、接受竞争的情况下日益关注人力资源，推行以人为本的战略计划和政策措施，但总体而言，我国公共部门的人事管理模式严重滞后，与快速激变的时代环境要求有较大的差距，尚未形成一种新的适应时代需要的现代公共人力资源开发与管理模式。
首先应当明确，加强公共人力资源开发与管理是服务竞争时代公共服务管理的客观要求。当今时代，随着服务部门创造的价值在国民生产总值中比重的不断提升，服务社会正在向我们迈步走来。这种服务社会的来临，要求公共部门为公众提供多样化、高品质的服务，对公共管理也应当以管理活动更接近公众需求、体现公共利益为指导。虽然由于法律的限制，某些公共产品的提供带有统一规格的特点，但服务竞争时代多样化的特色必然极大地影响到公共管理与服务，要求改变相对单调的公共产品与供给模式。而这一创新过程必然是政策群力的结果，它要求公共部门转换观念，改变传统的管人模式，注重开发和利用组织中的人力资源，使他们更好地发挥出自身的潜能和作用。
同时还要看到，加强公共人力资源开发与管理是我国公共部门人事制度改革的必然趋势。我国公共部门的人事管理总体上比较落后，这除了新的以人为本的管理理念尚未完全形成外，还在于公共部门在相对垄断条件下的封闭性。由于社会转型对公共部门的冲击较小，借助于相对的垄断优势，公共部门可以凭借对公共权力的独占性维持原有的运行体制与秩序，导致与发生了变化的外界之间不时出现矛盾与冲突现象，公众对管理与服务的不满就暗示着公共部门地位的合法性受到了挑战。要解决这个问题，就需要在组织内部引入竞争机制，通过内部竞争的良性运作，开发人力资源，提升管理与服务的质量。
另外，这些年来虽然我国公共部门在人事管理方面进行了许多改革和探索，但这些改革和探索在很大程度上是在补课，在学习西方发达国家的一些做法和经验。以公务员制度为例，西方文官制度从17世纪确立至今，已经历两、三个世纪的发展与完善，现在已走向其解构性的后文官制度阶段，试图将制度理性约束下的人力资源内在潜能开发出来。因此，文官制度的方向在于解除制度的管制特色，使制度成为一种活性的东西，能够为人力资源的开发创造适应性环境。然而在我国，公务员制度的设立仍处在摸索阶段，现行的《国家公务员制度暂行条例》是借鉴西方传统文官制经验并结合我国国情的产物。总体而言，它依然带有较浓的重事的特征，是一种较为传统的管理模式，当代新的人力资源管理模式的实践经验还未能全部融入到其体系中去，妨碍了公务员才智的开发与潜能释放。
针对上述情况，加强公共人力资源开发与管理，进而提高公务人员的素质和能力，无疑是现阶段我国公共管理面临的一大挑战。
挑战之九：如何制衡并监督公共权力的使用，有效遏制公共权力的异化现象。
公共权力是由政府和非政府公共组织掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序和增进公共利益的强制力。如果公共权力在运行过程中背离了自己的公共利益目的，或者公共权力主体运用公共权力以谋取私人利益，便出现了公共权力的异化现象。公共权力异化发生在公共部门及其公职人员身上，其极端的行为表现形式就是权力腐败，即为谋取私人利益而滥用公共权力，从而造成对公众和公共利益的侵害。根据马克思的公共权力起源说，公共权力作为一种“从社会上产生但又自居于社会之上，并且日益同社会脱离的力量”，其目的在于“缓和阶级冲突，把冲突保持在秩序的范围内”，以防止“在无谓的斗争中毁灭自己”。（注：《马克思恩格斯选集》，第4卷，第166页。）霍布斯、洛克等人的社会契约理论也认为，公共权力作为人们“联合意志”的代表，其主要作用是避免人类因缺乏“公共权力”而导致的“战争状态”。（注：霍布斯：《利维坦》，商务印书馆1985年版，第94页。）由此可见，不论是社会冲突说，还是社会契约论，都对公共权力抱有共同的期待：为维护社会公共秩序服务，为增进社会公共利益服务。然而，公共权力在实际运作过程中，只有按照法定轨道运作才能实现既定的目标，而当其超越法定轨道，出现了公共权力的非公共运用时，则难免损害公共利益，直至出现公共权力的变质、异化。
公共权力异化现象是人类进入政治社会以来的一大病态和政治公害。我国自20世纪80年代以来，伴随着新旧体制的转轨和社会的急剧转型，腐败现象渐已成为阻碍经济发展、威胁政治稳定、摧毁道德基础、瓦解民族精神的一大公害，并由此引起了许多人的高度关注和深切忧虑。从现状看，我国公共权力异化具体表现在：一是公共权力私有化，即把公共权力当作个人财产支配，用公共权力为个人谋取私利；二是公共权力商品化，即把公共权力异化为私人商品，当作私人交易中的筹码，直接进入市场交换；三是公共权力庸俗化，即利用已有的公共权力大搞任人唯亲、拉帮结派，编织裙带关系，公共权力的拥有者视自己为“特权一族”，不但高高在上，漠视公众需求，而且非法动用公共权力为家属、子女、亲戚、朋友等谋利；四是公共权力本位化，将对公共权力的支配作为终极目标，只允许自己取得更大的权力，不允许自己丧失已有的任何权力。（注：毕二朱：《略论构架权力监督机制的方法和途径》，《广西师范学院学报》（哲社版）1998年第3期。）显然，这些公共权力的运作超越了法定轨道，背离了提供公共服务、增进公共利益的初衷，是公共权力运用失效的产物。
公共权力异化从根本上破坏了公共管理的良好秩序，是公共管理的反效状态，它会带来一系列严重的政治后果。首先，公共权力异化使政府面临信任危机。公民对政府的信任是政府合法性的真正来源，这种信任关系的重要基础在于政府及其工作人员将公共权力用于公民的目的而不是用于自己的目的。而公共权力异化亵渎了公民的信任，也侵蚀了社会资本，最终损害了政府的合法性。其次，公共权力异化使国家面临整合危机。一般地说，在公共权力异化的同时，国家的声誉也在下降。我国在过去的计划经济时代，国家在公众中具有极高的信誉，这本来是政府的一笔巨大的无形资产，但今天却不断遭受蚕食，在国家利益受到侵害的同时，国家的行政整合能力趋向弱化。如今，已经没有多少人迷信“国营”的可靠性，不少人对政府的承诺也将信将疑，有些地方黑恶势力的兴起和猖獗实际上就意味着国家权威的局部丧失。再次，公共权力异化使社会面临控制危机。公共权力是以政府为核心的公共组织实施社会控制的重要手段，失去了公共权力，社会控制便无法进行。目前我国公共权力变质、异化的直接后果，便是影响了党的方针政策和国家法律法令的贯彻执行，妨碍了国家和社会整体目标的实现，引发社会无序行为的大量发生，最终导致局部社会控制无能。
当代中国要防止和遏制公共权力异化，并且能够有效地治理权力腐败问题，除了强化公共权力主体道德自律机制的作用外，最为根本的是要建立一个高效运作的法制监督体系，包括优化公共权力配置、规范公共权力运行、强化公共权力监督等，以保证公共权力运作的各个环节都能受到有效的制衡和监督。
挑战之十：如何借鉴国外公共管理改革的最新成果，构筑具有中国特色的公共管理体系。
从20世纪70年代末80年代初开始，英国、美国等西方发达国家为迎接新技术革命和经济全球化的挑战，掀起了一场被称之为“政府重塑”、“治道变革”、“政府再造”的公共管理改革浪潮。参与公共管理改革的各个国家，虽然在改革的力度、广度、策略和成效方面存在着差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革，即表现形式都是对传统公共行政模式的否定，尝试用新的理论对公共管理进行根本性或方向性调整，寻求替代官僚制组织的，能够提高政府能力、效率和效能的政府治理模式。
当代国外公共管理改革所显现出的国际化、市场化、分权化、法治化、社会化和信息化等方面的共同特征和主要趋势，在某种程度上代表着人类寻求良好政府治理的一种努力方向，反映了西方国家公共管理实践的最新成果。尽管这场改革尚未完成，改革在各国所取得的成效也不尽相同，从总体上评价改革的成败得失也为时尚早，但它作为全球性的改革大潮，无疑为我国未来的公共管理改革提供了可资借鉴的先导意义。因为，当今世界各国在公共管理改革中面临的许多问题是共同的，同时我国和西方国家目前都处于经济全球化、信息网络化、社会生活市场化等相同的背景等等。正是由于这些大致相同或相似的社会历史条件，决定着我国公共管理改革与国外公共管理改革必然存在着许多相同或相似的方面，也就是建立一种适应市场经济发展要求的，符合全球化竞争和信息社会需要的现代公共管理模式。
当然，应当清醒地认识到，由于国情的差异，决定了我国公共管理改革与西方发达国家存在着许多不同之处。首先是我国的社会制度和政治体制不同，这是最根本的国情差异；其次是我国仍处于由计划经济体制向市场经济体制转型的过程之中，市场经济的发展程度不高，与西方高度成熟的市场经济有较大的差距；最后是我国缺乏法治的国家传统，人治的行政文化传统依然存在，行政文化的现代化任务还很艰巨。这些因素决定了我国公共管理改革不可能完全照搬照套西方发达国家的模式，而必须在学习和借鉴西方发达国家公共管理经验的基础上，构建起适合我国的国情的、具有中国特色的公共管理新体系。具体来说，它包括以下几个方面：
以中国共产党为领导的公共管理。中国共产党作为执政党，在我国具有最高的权威，在社会主义现代化建设中处于核心地位和领导作用。这是我国与西方国家政党制度的根本区别之所在。正是基于此，在我国开放式的公共管理主体结构中，党始终处于领导地位，是公共管理的重要主体。各级党组织通过发挥其总揽全局、协调各方的领导作用，将党的纲领、路线和政策贯穿于公共管理的始终，保证公共管理的社会主义性质和方向。
以政府为核心的网络式的公共管理。公共管理是以政府为核心的公共组织共同治理公共事务、合作提供公共产品的管理新模式。特别应当指出的是，当代公共事务和公共问题的复杂性，行政环境的动态性和多元性，使政府无法成为唯一的治理者，而需要建立参与式和网络式的公共管理体系。（注：张成福、董克用：《公共管理的制度创新》，《人民日报》2003年7月11日。） 各种非政府公共部门、自治组织和社会团体在公共管理中都起着不可替代的作用。
以民为本的公共管理。以民为本的公共管理是人民主权原则在公共管理中的核心体现，是执政为民的本质要求。它意味着公共管理要从以官为中心转向以民为中心，以政府为本位转向以社会为本位。必须从我国宪政安排即所有公民都是国家的主人这个基本前提出发，创造和疏通渠道，使公民能够充分实现法律、政治和社会权利，实现自组织的权利，从而以个体或团体、群体的名义和力量参与到公共管理中来，实现公共管理的价值之所在。
公开和透明的公共管理。政府管理的透明度和公开性，是衡量一个国家公共管理水平高低、管理作风优劣的重要标志，也是政府工作方式的直接体现。公共和透明的公共管理，在我国被称之为政务公开，其含义是有关政治的种种事务，包括政党事务、行政事务和其他社会公共事务，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，保证公共利益实现的最大化。
具有回应力和负责任的公共管理。各级政府应当成为以公民需求为导向并向其提供优质的公共产品和公共服务的高效、负责和廉价的政府。公共部门和公共管理者在行使公共权力时，必须相应地承担起政治责任、法律责任、道德责任、领导责任和经济责任等公共责任。
讲效率和重绩效的公共管理。公共管理是否高效运作，历来是判断一个公共管理体系是否优良的标准，也是衡量一个政府是否负责任的重要标志。从一定意义上说，公共管理也是一种经济行为，应力求以较小的投入获取较大的收益，提高公共权力运作的效能，达到公共管理行为的高效化。
法治与德治并举的公共管理。依法治国与以德治国的有机结合，是我国颇具特色的公共管理方法。法依靠外在的强制而实施，德则依据理性的内心服从而遵守。法与德作为不同的社会规范，具有共同的社会价值目标，但又具有来自不同的功能优势和局限，二者相辅相成，共同构成社会治理不可或缺的两翼。现阶段我国的公共管理，既应当是法治行政，又应当是德治行政，依靠德治与法治的力量保证公共管理目标的实现。
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