促进企业科技创新的政府采购政策研究，本文主要内容关键词为：政府采购论文,科技创新论文,政策论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
技术进步是指现有技术的推广与应用，标志一个国家的科技应用水平；科技创新是指原创科技与现有科技深化的出新及应用，标志一个国家的科技开发能力与水平。历史的经验证明，欲在激烈的国际竞争中立于不败之地，简单地依靠技术模仿和技术引进，只能成为低附加值产品的加工国，从长远发展角度看，我国必须拥有大量的原创科技。所以鼓励技术创新，不仅是我国的基本国策，而且应是各级政府工作的核心内容。由于科技创新的效应周期比较长，具有前瞻性与不确定性，企业的科技创新积极性会受到一定程度上的制约，所以政府应当义不容辞地充当推动企业科技创新“发动机”的角色。政府采购是联系政府与市场、政府与企业的最佳纽带，各级政府通过制定与经济发展水平相适应的政府采购政策，完全可以在较深层次上、更广层面上推动我国企业科技创新水平的提高。
科技创新的政府采购政策效应分析
在支持科技创新方面，国内外的实践均证明，政府采购政策的作用是十分明显的，但也不能忽视其应用过程中的局限性。
1.政府采购政策的作用
一般而言，政府采购政策可以在以下三个方面对企业科技创新发挥有效的推进作用：
（1）政府采购政策可以构造或补充一个科技创新市场或类市场，帮助各类具有战略性创新技术在其发展早期顺利获得下一步发展所必需的市场实现。
成熟的政府采购不仅购买货物，还更多关注购买工程以及服务和劳务，因此，政府不但可以作为科技产品化之后的市场购买者，还能直接购买初级创新技术产品原型，充当企业创新技术研发阶段的推动者角色。政府采购可以对科技创新过程中获得的样品和样机等中间研究成果、技术诀窍及关键技术部件进行预先招标采购，显然加强了科技供给者的再投资能力和市场对新科技产品的吸收能力。在科技创新发展之初，政府采购政策发挥第一推动力的功能，不仅对原创性的科技创新发展，而且对那些在克服早期的困难之后并获得广阔市场空间的科技创新企业来说，直接保护其生存并促进其发展，是非常重要的一个环节。
（2）政府采购政策可以起到拓展和维护企业创新科技市场的重大作用，尤其对那些市场空间有限，或者对那些具有较强外部性和外溢性以及技术生命周期快速变动的创新科技成果市场。在创新科技的市场交易过程中，通过政府采购政策的扶持，不仅可以降低交易成本，而且可以缓解市场风险，显然有利于企业创新科技市场的培育及顺利运行。
由于政府采购的数量及结构具有高度的稳定性，特别是在既定的政府采购政策框架内，可以为技术供给者进行技术创新活动提供一个稳定清晰的市场预期，这就大大降低了企业技术创新与市场相联系的诸多不确定性，保证科技创新链条的连贯性，最终达到推动企业科技创新持续发展的目的。对于那些需要大量投入资源但本身市场空间有限的重大创新科技项目，即使渡过了早期发展的瓶颈阶段，如果只靠技术本身去获得下一步较好的市场实现仍然存在很大难度的项目，可以通过政府采购对这类创新科技的市场实现环节给予扶持，则可能产生事半功倍的效果。例如，数控机床中的某些核心技术，大型干线飞机中的某些核心技术等，如果在市场尚未认可的情况下，通过政府采购的适当扶持，就可能将创新科技的应用予以推广并持续维持一个更广阔的终端产品市场。另一方面，政府采购的政策扶持还要关注创新科技的早期市场开拓。有些科技创新的产品，虽然能够拥有较大市场空间，而且对产业总体水平拉动效益较显著，但基于本身技术产品生命周期极短、回收投资困难等原因，也许会导致该创新科技的过早夭折，所以通过政府采购政策的扶持，帮助科技创新企业摆脱不成熟的市场梗阻，形成正常的市场供求关系。
（3）政府采购以其巨大规模的优势，可以在推动企业科技创新发展方面发挥导向作用。政府采购作为一定领域内的最大“买家”，能够引导国际国内的投资规模和方向。如果政府采购政策倾向于科技创新，必然会增强科技供给者和社会投资者对企业科技创新效果的理想预期以及对创新科技实现路径的认可。由于提高了投资者对创新科技成长的信心，自然会形成推动企业创新科技向产业化转化的积极性，从而促进相关产业的繁荣和成长，甚至创造出一系列新型产业并推进其发展。即使是对于具有较强公共品性质、技术外溢性比较强的某些企业创新科技项目而言，由于政府采购的参与，也能够吸引企业等社会投资者参与其中，组成由公私资本融合的、专业化的创新科技开发应用联合体。
2.政府采购政策的局限性
在政府采购政策支持企业科技创新方面，客观上也存在一定的局限性，但是按照效率原则，通过对政策制定和执行环节的适度调整，完全可以最大限度地发挥出政府采购政策的功能效果。
（1）由于政府采购政策的扶持型特征，企业科技成果的供给者之间可能缺乏足够的竞争，竞争不足可能降低企业积极性的最大限度发挥，进而影响到加速科技创新的必要刺激效果和动力源泉。如果企业科技创新完全依赖于政府采购，有可能将政府采购政策变异为保护落后的政策。所以，在实施与落实政府采购政策的实践中，要充分发挥市场机制的作用，这样可以在最大程度上减少政府采购政策实施的效率损失。
（2）就政府采购的目的物而言，可划分为一般性采购和专项性采购。对一般性政府采购，具体采购部门通常更多关注的是现货购买，单纯以价格定“乾坤”，因此容易忽视采购对象中的高科技含量；对专项性政府采购，如果没有科学且明确的政策导向，极易产生以个人好恶进行采购的情况。当然，如果政府通过制定明确的以科技发展规划为宗旨的政府采购政策，并建立相应的配套系统措施，例如评估系统、审核系统等，则可以打破这类局限的桎梏。
（3）由于政府采购的确定性与企业科技创新的不确定性之间的矛盾，有可能产生对科技创新的误导性影响，反过来又会导致政府采购政策的选择性失误。科技发展有多种路径，尤其是在其发展的早期。而政府采购具有一定的事实强制性，其规模效应和引导效应常常会放大科技发展路线的偏差，进而挫伤企业科技创新的积极性。企业的科技创新水平下降，不仅会导致政府采购政策的盲目性，而且还会降低政府决策的科学性。解决此矛盾的主要方法，一是建立学习型政府，二是提高政府管理的科学性。
（4）由于政府采购的方法大都是按照市场规则进行的，所以有可能增加“寻租”空间。尽管政府采购被称为“阳光下的交易”，但是，由于科技项目的复杂性和科技发展路径的多元化等问题，政府采购对象的“标的”没有市场标准，这就为企业科技创新的供应者留下“寻租”的空间，因此在发挥其对企业科技创新的扶持功能时，容易产生“滥竽充数”的现象。当然，加强行政监督、市场监管的力度，再配之以适当的司法制度，是完全可以缓解这类“寻租”现象的。
美国政府采购政策的经验与借鉴
美国的政府采购政策比较重视扶持企业的科技创新，因此在政府采购制度之中设计出较大的竞争空间，鼓励企业参与创新科技的开发与应用。在美国政府采购政策中，尤其注重扶持新兴企业的创新科技研发以及鼓励参与国家重大创新科技研发，其目的是为那些具备科技创新能力的企业通过政府采购手段提供不断的激励，促使“老”企业不敢懈怠，“新”企业得到发展空间（下表）。美国政府采购政策还十分注意扶持中小企业的科技创新活动。在美国的研发和采购计划中给创新科技型的中小企业预留出一定的政府采购份额，以鼓励中小企业科技创新的积极性。
资料来源：Tilton（1971），转引自张缨《运用政府采购工具，推动重大战略性技术发展》，《财政研究》2001年第11期。
概括而言，美国的经验是：在科技创新的第一阶段，“技术供给者”之间完全引进竞争机制，政府采购基本不参与；在创新科技被市场初步认可之后，政府圈定一批较强竞争对象予以政府采购扶持；然后再逐次调整政府预期要求，政府采购订单经过配比削减，逐步缩减“技术供给者”，最终政府采购政策扶持的重点限定在一定范围的“技术供给者”中。这套的政府采购政策系统，不仅可以适当地规避科技创新的风险，而且还可以保存一定的技术发展路径差异，从而使政府具有一定的主动权，或者可以吸引该技术相关的“潜在创新者”，推动该项技术以及全社会技术创新进程的加快。
借鉴国际经验，我国在政府采购政策设计和组织实施过程中，要注意为科技创新型企业预留出一定的技术竞争空间和技术开发空间。根据现有的一些创新科技研究和实际操作试点，采取分段式政府采购不失为一种较好的手段，即在创新科技项目实施的不同阶段逐段尝试与验证，以获取最佳的政府采购推动的政策效果。对科技型中小企业而言，政府应当根据国家的产业发展方向，确立以政府采购扶持科技型中小企业的具体政策目标，结合科技型中小企业的特点，制定细致的采购扶持政策。政府可以在采购价格、采购数量、采购标准等方面更多地倾向科技型中小企业，甚至可以对一部分需要重点发展的科技型中小企业采取定点、定向、定量的采购。在价格、质量、规格、交货方式及期限、货款交付方式及期限的同等条件下，优先购买中小企业的科技创新产品和技术。
促进科技创新的政府采购政策框架
伴随我国经济结构的进一步调整，政府采购在扶持企业科技创新发展方面的特殊功能正在逐步得到重视。而实现这种目标的重要途径，就是引入市场竞争机制，即最大限度的利用供应商之间的激烈竞争，使政府得到优质廉价的创新科技产品。同时要在政府采购政策设计中预留出一定的份额，鼓励科技创新型企业积极参与重大创新技术的研制、开发与应用。
近年来，对于软件产业和集成电路产业以及其中的某些重大战略性的创新科技项目，运用政府采购工具给予导向性扶持，已经引起政府决策层的高度重视。对如何用好政府采购的政策工具扶持企业科技创新以及创新产业的发展，应当在全面系统的深入研究基础上，建立起一套行之有效的政府采购政策体系，包括政策定位、政策组织与实施以及政策协调等。
1.在政府采购政策的规划与组织层面上，要做好二方面的基础工作：首先，要将政府采购纳入国家创新体系，从规则上给予企业科技创新以政策的保障；其次，各相关政府职能部门应建立政府采购政策的专门联席机构（委员会或办公室等组织），在政府采购政策的制定、实施以及协调过程中，充分发挥政府采购在企业科技创新及其创新产业发展中的作用。
2.充分运用国际规则，制订大力扶持自主知识产权的科技创新政策。根据我国在加入WTO时的承诺，我国于2007年底已经启动了加入WTO《政府采购协议》的谈判程序。由于WTO组织对发展中国家的政府采购有一定的选用本国技术以及产品的优惠空间，有利于发展有自主知识产权的科技创新，对于推动我国的企业科技创新以及促进国民经济持续高速发展都有特别重要的意义。所以我国的政府采购政策要充分运用国际规则，较早地进入“角色”，制定我国扶持企业创新科技发展的政府采购倾斜政策，显然是我国科技创新和经济发展战略所迫切需要的。
3.重视创新科技引导效应的政府采购政策。制定具有引导效应的创新科技项目的发展计划，可以带动众多创新科技企业的加盟，最大程度上实现创新科技项目的扩散。对此，相关政府组织可以直接实施专项或重点企业科技创新项目的政府采购，然后低价或免费转让给“生产者”或“消费者”，将企业科技创新的成果快速地传播出去。特别是政府主导开发的并具有充分外部性的企业科技创新技术与产品，更应当让尽量多的人群使用、复制或解密，此项政策措施可能极大地弥补相关技术以及产业发展中的技术瓶颈和障碍，推动其迅速发展。
4.纵观20世纪国际科技创新的发展史，发展军民两用技术，寓军于民，军民共建，是重大科技创新早期发展的一条特殊而有效的道路。20世纪90年代冷战结束之后，由于国防预算的削减，美国等西方国家对军民融合或军民一体化（CMI）更为推崇，致力发展军民两用技术，增加军民之间技术创新的转移和相互采购。尽管从科技创新内在发展层面来说还存在着一定的风险，但不失为一条值得探索的道路。我国实施防御性国防，与发达国家相比国防开支的比重不高，大部分用在养人上，在军队建设上的费用一直偏低，如何在较少增加国防开支前提下，增大军事科技创新投资，尤其对军民结合产品的科技创新的扶持，应作为我国构建国家科技创新体系的重要组成部分。由于国防科技创新具有较强的产业链效应，所以通过政府采购手段的重点扶持，对全社会的科技创新及创新产业的发展将起到“一两拨千斤”的效果。