构建我国现代最后贷款人制度的目标、范围与原则，本文主要内容关键词为：贷款人论文,原则论文,目标论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前以偿付性救助为主要特征、以再贷款为主要形式的最后贷款人(the lender of last resort，缩写为LOLR)制度，对暂时缓解我国金融机构的支付危机、消除存款人及其他债权人的恐慌心理以及稳定金融市场均起到了重要作用。但是，它会产生道德风险、央行亏损、通货膨胀等多种负面经济效应，成本高昂、效率低下，在经济全球化、金融国际化的背景下将愈来愈难以维持我国金融稳定。因此，必须尽早实现向现代最后贷款人制度的转化。笔者从目标、范围与原则等方面，提出构建我国现代最后贷款人制度的宏观思路。
一、构建我国现代最后贷款人制度的政策目标
尽管两百年前LOLR的创始人桑顿认为，LOLR压倒一切的目标是防止恐慌引起的货币存量的减少。他严格区分了银行信用(贷款和贴现)和货币存量。尽管两者倾向于同时升降，但是信用产生于货币而不是货币产生于信用，经济活动恶化的根本原因是货币紧缩而不是信用崩溃。因此，他将制止危机的LOLR看做是货币职能而不是银行职能。
如今，作为宏观调控两大政策之一的货币政策已然发达，其操作工具和技术也日益便捷和娴熟，尤为重要的是其宗旨和目标便是维持货币量从而稳定货币购买力，专司处理通货紧缩和通货膨胀等货币问题。况且，现代金融危机中由于积极货币政策的扩张作用，对实体经济破坏最严重的往往不是货币锐减，而是信贷紧缩甚至崩溃，从本次全球性金融风暴中各国政府忧虑的是“信贷、信贷还是信贷”便可窥一斑。因此，LOLR预先阻止银行挤兑和避免信贷危机的功能便上升到重要地位。我国的再贷款也先后经历了充当直接指令性调控工具、货币政策工具等阶段，目前已逐步承担起化解金融风险、推动金融体制改革的重任。鉴此，我们认为，我国现代LOLR的本质是动用公共资金维护我国金融稳定，其首要目标应为承担危机预防、控制挤兑和金融系统性风险的职责。简言之，现代LOLR政策功能已非传统的货币职能而是银行职能。
如何理解这一目标的具体含义?香港金管局指出，最后贷款人既不是为实时支付结算系统提供即日流动资金或透过贴现窗口提供的隔夜流动资金，也不是较长期的流动资金援助或资本援助。最后贷款人的具体目标应该是为遇到短期资金问题的机构提供喘息空间，以便采取补救措施，防范流动资金不足演变为无力偿债事件以及预防银行挤提引发的连锁影响。我们认为，最后贷款人制度的具体设置应针对以下三种情况：第一，由存款挤提或支付系统网络属性引发的流动性危机。因此，被香港金管局否认的、为实时支付结算系统提供的即日流动资金或透过贴现窗口提供的隔夜流动资金，应纳入最后贷款人政策的运作领域或实施范畴。虽然它们是为确保银行同业支付系统运作流畅而设，不是直接针对金融机构短期资金问题，但是个体银行危机演化为系统性危机的主渠道之一便是支付系统网络。第二，偿付性危机。尽管理论上出现偿付性危机的机构应被淘汰出局，任其破产倒闭。但由于实践中极短时期内难以区分问题机构是处于清偿力还是处于流动性问题，特别是对于将引发系统性风险的金融机构，中央银行难以不施援手。故它应作为最后贷款人有限运用的领域。第三，较大面积的系统性危机，这是古典最后贷款人运作最经典的领域，此时中央银行应向整个市场注入流动性。
一些银行家指出，LOLR政策目标与货币政策稳定货币的目标之间存在明显冲突。因为央行就承担货币稳定增长的职责而言，必须控制货币发行和基础货币的增长速度。而危机中对金融机构的大规模救助，要求放弃限制或禁止对基础货币扩张速度的控制。但桑顿认为，两者并不存在不一致，因为货币政策的稳定货币职能是长期的，而LOLR政策是短期的，危机中快速且强有力地启动LOLR机制，恐慌将很快结束。而一俟恐慌结束，基础货币的紧急增长将立即消失。无论是从数量上还是从持续时间上来看，货币存量偏离长期目标轨道都将很小，故两者间不存在根本冲突和偏离。我们认为，两者之间既有冲突，又有一致性。两者统一于稳定金融的终极目标中。但危机时期对整个市场流动性的注入，由于需求量的巨大，特别对于金融脆弱性强的发展中国家，可能引发严重的通货膨胀，影响LOLR政策有效性。一般而言，在一个银行体系整体稳健的国家，越强有力的政府，越能够及早切入、快速反应、果断启动LOLR政策，就越能取信于市场，耗费较小成本，尽快结束危机，有时甚至仅凭政府一个承诺就可制止危机，从而对货币政策产生较轻影响。危机过后往往需要采取对冲操作来缓解对货币稳定目标的冲击。
另外，LOLR与金融监管、存款保险制度目标之间各有侧重，分工不同，相互合作，统一于金融稳定。银行一经成立，在其整个存续过程中，为防范风险，始终处于金融监管之下。只有在其经营运作不善、面临短期流动性危机时，特别是单个金融机构问题即将演化为系统性危机时，才需要启动最后贷款人机制。而一旦确认该机构不符合救助条件，如有重大违规操作现象、明显资不抵债等，则应转由即将运作的存款保险机制接替，启动对个人债权的偿付和重组等方式来化解危机。
二、设置我国现代最后贷款人制度的运作范围
正如桑顿所指出的，LOLR的职责范围不是针对单个机构，而是针对整个金融系统。央行没有责任维持特定机构的存续，援助不应被滥用，特别不应救助冒险运作、违法违规的金融机构。只有这样，才符合“公共产品是对市场失灵的弥补和纠正，而不是对市场的取代和替换”的原则，才可能将提供LOLR所产生的道德风险降至最低，从而降低LOLR的实施成本、提高其有效性。
而金融系统具体包括哪些机构呢?我们认为，首先要区分两个时期，即一般时期和危机时期，这对于有效行使LOLR功能非常重要。在金融稳定的一般时期(或曰正常时期)，总的指导原则是“严格、规范”，央行应将其救助范围限定在具有清偿力的银行。这是因为，尽管非银行金融机构也基本上具有在银行间货币市场和证券市场交易融资的资格，可能比银行具有更为广泛和灵活的市场交易方式，在某种程度上对市场和其他机构的影响可能更为深远和广泛，因而具有获取LOLR援助的基础。但基于以下三个理由，我们认为，在一般时期内宜将LOLR的救助范围限定为具有清偿力的银行。第一，中央银行对其信息的掌控不同。我国《人民银行法》规定，人民银行对各银行金融机构的信息采集、统计有明确的法律依据，而对非银行金融机构则没有，故对银行履行LOLR功能的条件把握更准确和充分，对其他机构则缺乏可靠的信息渠道。第二，银行是直接影响货币供应量的机构，而其他金融机构则不具有这种影响力。第三，我国已专门成立证券投资基金、保险保障基金等，证券公司、保险公司等机构的流动性、清偿力问题可由这些机构承担；而无清偿力银行退出市场的资金问题宜由即将成立的存款保险制度予以处置。各司其职，各就其位，不要将任何机构的任何资金问题都积压于央行一家之上。因此，对于寻求LOLR救助的个别银行，须严格审查其清偿力状况及是否具有高品质的抵押品。即便对于符合救助条件的处于流动性短缺的银行，央行亦可保留相机决策提供LOLR的权利。
但在金融系统出现大范围危机期间，总原则应适时转变为“迅捷、宽松”。央行作为LOLR，应向公众展示它将迅速采取强有力措施制止危机的决心和能力，向公众宣布它将对所有流动资金不足的金融机构提供援助，包括证券公司、期货公司、保险公司等机构，并将降低偿付能力要求和抵押品要求等救助条件，降低贷款利率甚至执行接近于零的优惠利率，以使市场恐慌情绪得以控制而迅速恢复平静。即危机时期央行的LOLR功能应扩展至一切问题金融机构。比照银行，对其他金融机构在资格条件、利率、期限、抵押品等方面执行一致的LOLR政策。
特别值得一提的是，LOLR的功能既是为了防止突发事件对金融系统的冲击，防患于未然，更是为了保障金融系统的安全，在问题机构与市场其他机构间设置阻隔物，通过向市场注入流动性，防止恐慌在整个系统间蔓延，将冲击产生的持续影响最小化，成功地隔离最初突发事件对经济的影响。
三、构建我国现代最后贷款人制度的基本原则
在界定我国现代LOLR制度的目标及范围之后，为切实提高我国LOLR制度的有效性，使其真正能够肩负维护我国金融稳定的重大责任，避免和弥补我国现行LOLR制度的诸多缺陷，有必要进一步明确和制定以下基本指导原则：
1.最后原则。在进行金融机构自救、同业援助、监管扶助、政府救助等措施后仍不能化解支付风险的，“最后”才被允许向央行救助。金融机构自救主要有股东注资、组织存款、清收贷款和其他债权，系统内调度资金、资产变现等。同业援助包括同业拆借、证券逆回购、延长到期债务、允许提前收回债权、接受临时转让长期债权，安排换期融资等。监管扶助则指批准增资扩股、开办新业务、发行债券、新设分支机构、处罚违规违纪金融机构责任人等。政府救助强调对政府控股或参股的金融机构增资扩股、返还税金，动员社会各界稳定存款，查处违法案件，追究有关当事人的经济、行政或刑事责任。只有在这些所有主体所有手段都采取后仍处于流动性短缺状态，才允许向央行提出申请。无论何时，金融机构加强自身风险管理并审慎经营是保证金融稳定的第一道关卡和防线，而央行LOLR的公共义务是位于其后的。
2.成本收益原则。即央行提供最后贷款人需要全面考虑成本、权衡收益。首先，是否提供LOLR援助要以收益大于成本为前提。当金融稳定收益大于产生的通货膨胀成本、央行声誉成本、道德风险成本时央行才予以救助。其次，在整个实施过程中，监管者对各种救助方案进行选择时应以最小成本为指导原则。既要防止出现该救不救，使流动性危机演化成清偿力危机而增大LOLR实施成本、加重对实体经济负面影响的现象；也需防止出现救了不该救的，导致存款人、债权人以及金融机构产生严重的道德风险，从而使LOLR成本过高的现象。
3.防范系统性风险的原则。央行提供LOLR的职责和功能是宏观的，目的在于维护金融体系整体的稳定，化解系统性金融风险，而不是维持微观层面个体金融机构的存续。即不涉及系统性风险的单个金融机构的破产倒闭是正常的市场经济现象，央行不应该、也不能予以干预。衡量是否引起系统性风险，主要参考以下因素：出现流动性问题银行的规模；与问题银行关系密切的银行机构个数及规模；问题银行在某类、全国或某地区金融市场中的地位；对国家在国际金融市场上地位及声誉的影响。
4.避免道德风险的原则。即中央银行的行动不应产生一种逆向激励，激励银行等金融机构以不必完全承担相关成本的方式行事。LOLR制度所产生的最大成本即道德风险。国内外经验表明，避免道德风险是处置问题银行、履行LOLR功能所必须遵循的原则。因为对问题银行的处置与援助方式通过预期影响着银行的行为，不仅影响被处置银行的行为，同时影响其他存续银行的行为。当不具存续能力的银行获得超过其预期的保护时，其股东和高管人员以及其他银行的相关人员将不可避免地承担过度的未来风险。20世纪80年代后期和90年代早期，美国所经历的银行业危机充分证明了道德风险的严重危害。“对失败银行所提供的任何援助可以确定将抑制未来好银行的建立”(Bagehat)。
5.紧急流动性原则。一般而言，中央银行提供LOLR，主要是针对金融体系面临系统性压力与风险恶化时，帮助金融机构解决面临的短期流动性匮乏问题。提供紧急流动性的原则，有助于保障央行援助资金的安全以及避免通货膨胀。LOLR作为金融机构长久性资本来源的情况应该被限制在狭小领域。当金融机构严重缺乏资本，且其倒闭将对市场产生系统性影响时，并不完全排除LOLR进行适度的资本注入。当然，金融机构资本不足的问题最好是通过公开发行股份与其他资本性债券等方式予以解决。
6.基于规则的灵活性原则。LOLR的有效管理需要原则性制度框架，包括立法规定。但是，对问题机构是否以及如何实施救助，在监管工具的选择、救助额度及运用时机等方面应赋予央行适当的选择权和灵活性。这样的原则是，既坚持了中央银行操作的规范性，又不失其主动性与灵活性，既有助于防范道德风险，又能够提高LOLR的执行效率，从而确保中央银行政策的可信度及声誉。
7.一致性原则。即监管者的行动应一致且易于理解，以避免对市场竞争环境的扭曲。对于规模不同或者所有制不同的银行，相似的问题应予以相似的对待。例如，两家银行规模大小悬殊，且一家为国有，另一家是私有制，但都不会引起系统性风险，则均不应提供LOLR援助。若援助其中一家，而对另一家采取不援助的方式，则会损害市场公平，损害市场效率。
8.透明与合作原则。中央银行LOLR制度应该做到事先规则透明，事后决策、过程与结果透明。增强透明度不但是最近20多年来各国中央银行实践的发展趋势，也是保证中央银行政策可信与负责任的一个根本措施。而信息是决策和行为的依据。对于风险成因、类型、严重程度及各方救助措施和效果，中央银行、财政部、监管部门与被援助的问题金融机构之间、中央与地方之间应该努力达到更高程度的信息共享，以便各司其职、加强合作、协调行动。同时，银行及相关当局欲采取的行动应具有更高透明度。
由上可知，“最后原则”是减轻央行LOLR压力，向其他机构分摊成本，避免所有成本由其独揽的局面；成本收益原则、防范系统性风险原则、避免道德风险原则实际上就是成本收益原则。因为防范系统性风险、实现金融稳定是最大的收益，而LOLR最主要的成本在于道德风险。成本收益原则是两者的权衡与综合。紧急流动性原则、基于规则的灵活性原则、一致性原则、透明与合作原则均是降低LOLR实施成本的操作方法。因此，这八大原则的核心即是成本收益原则。而不遵循该原则、不计成本的最后贷款人制度注定是要失败的。
总之，我国现代最后贷款人制度的目标已非桑顿时代的货币功能，而是预防危机、控制挤兑和系统性金融风险的银行功能。其职责范围非单个金融机构，而是整个金融系统，一般时期应限定在有清偿力的银行，危机时期则应扩展至一切金融机构。尤为重要的是，LOLR启动与执行过程，始终应贯彻成本收益原则。
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