日本城市废弃物处理机制研究，本文主要内容关键词为：废弃物论文,日本论文,机制论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二战以后，日本致力于推动经济发展。1955—1965年实现了经济的快速增长和全面工业化，进入了高速成长期，但经济规模的大幅度扩大造成废弃物的增加。尽管其后的两次石油危机，使废弃物数量暂时减少。但以布拉格合意为契机的泡沫经济景气引发了人们消费结构的改变，使得废弃物数量大幅度增加。在“大量生产、大量消费、大量废弃”的时代，废弃物处理成为许多城市经济社会发展中面临的突出问题。虽未出现像我国如今不少城市存在的垃圾围城现象，但城市废弃物处理的确一度十分棘手。面对这种格局，日本走出了由单纯处理废弃物的被动治理转向将废弃物作为资源积极推行废弃物减量化、再利用、资源化之路，其处理机制值得我国城市在环境治理时借鉴。
1 城市废弃物的分类与处理责任认定
城市废弃物（MSW，即Municipal Solid Waste）处理涉及废弃物的分类。日本《废弃物处理法》将废弃物分为以家庭垃圾为主的“一般废弃物”（以下简称一废）和伴随各种产业活动从工厂、事务所等排出的“产业废弃物”（以下简称产废）。从两类废弃物收集和处理的程序来看，二者都要经历“废弃物排放→废弃物处理业者收集、搬运→焚烧设施、破碎设施、脱水（干燥）设施对废弃物的减量和压缩等中间处理→废弃物的填埋等最终处置”等多个环节和程序。但废弃物来源不同，处理主体、处理原则和适用的法规内容也会有所不同（图1）。
图1 城市废弃物分类及处理过程
注：①例如，饮食店的厨余、办公室的纸屑等。②煤渣、污泥、废油、废酸、废碱、废塑料、纸屑、木屑、纤维碎屑、动植物性残渣、动物固体废弃物、橡胶碎屑、金属碎屑、玻璃或陶瓷器碎屑、矿渣、建筑废料、牲畜的屎尿、牲畜的尸体、煤尘等。
资料来源：山谷修作．循環型社会の公共政策，2002.
从发展历程看，城市废弃物的处理最初是从提高公共卫生水平的角度出发，预防废弃物中微生物引发的传染病。1965—1975年有计划地开展焚烧设施建设。1975—1985年，石油危机爆发，废弃物作为能源的作用被重新认识，展开了以垃圾焚烧发电为主的能源回收。1991年修改的“废弃物处理法”，体现了废弃物从“卫生处理”到“正确处理”再向“控制排出量、进行再生利用”的重大转换，同时赋予废弃物处理以“等级性”原则。“等级性（Hierarchy）”原则是指以“①减量化（Reduce）、②再利用（Reuse）、③资源化即物理化学回收（Recycled）、④热回收（Recover）、⑤填埋（Dispose）”为基本内容，废弃物处理过程必须优先考虑以上顺序。“等级性”的废弃物处理思想，逐渐为各种法律制度、环境规制所遵循，并成为产业界和市民团体制定自主性计划的共识[1]。
目前，日本城市废弃物处理的基本原则与其他各发达国家没有本质的区别。比如，在政府管理环节坚持的原则是“生产者责任延伸制”和“废弃物排放者责任”。“生产者责任延伸制（EPR）”是指产品在使用、废弃后，生产者要对该产品的再利用、资源化及最终处置担负物理或经济方面的责任，这一原则着眼于刺激生产者开发、制造不易废弃或容易再利用和资源化的产品。“排放者责任”基于国际通用的“污染者负担原则（PPP）”，要求排放废弃物的企事业应当担负正确资源化与最终处置等责任。《废弃物处理法》规定，按照“排放者责任”原则，制定了产业“废弃物管理票制度”，记录处理内容的管理票随废弃物一起，经历了从收集者、搬运者转到处理者，处理结束后被返还给废弃物排放者的流程。这一方式能够使排放者完全掌握和管理废弃物的每一个处理过程，对不当处理造成的环境污染及社会问题防患于未然。上述原则连同“资源有效利用促进法”以及促进资源有效利用的专门法一起，为企事业单位落实产业废弃物的减量化、再利用和资源化提供了有效的法律约束。
日本的《废弃物处理法》明确规定，一废在各市町村内处理，市町村有义务制定和实施一废处理计划，市町村自己处理或一废处理业者受市町村的委托进行处理并完成填埋等最终处置。不过，市町村在建造及运营焚烧一废的中间处理设施及填埋一废的最终处理场时，需要得到都道府县知事的许可。产废原则上由工厂等机构自行处理。在委托第三方处理时，必须委托给得到都道府县知事认可的处理业者。从废弃物处理的流程看，针对废弃物收集搬运、中间处理、最终处置一系列环节，都道府县知事都负有管理的责任。都道府县必须制定产废处理计划、按照处理准入标准及委托准入标准对企事业者或受企事业者委托的产废处理业者进行监督指导。通常，产废处理的数量是一废的8倍，法律规定由工厂等机构自行或委托处理业者处理，由于企事业者责任明晰、市场情报体系完善、有稳定的市场供给，日本产废处理业实现了现代化管理，具备健全的市场机制，产废资源化率高。一废则因生活废弃物比重较大，资源化利用相对困难，处理过程以焚烧为主，原则上由市町村自己处理或委托专门的一废处理业者处理。
2 废弃物处理中的税费政策
为促使废弃物产生的各类法人财团和个人注意减少废弃物排放量，日本的城市政府普遍采取税费政策来诱导市民及企事业单位的管理行为。通过增加成本让经济主体在政策压力下做出合理的选择，以提高废弃物的处置和利用效率。比较有代表性的税费政策包括产业废弃物税、垃圾收费制、押金制等。
产业废弃物税（即产废税）是按照产废排出量向排放者课征的一种税收。“产废税”属于“法定外目的税”，是通过收税这种经济手段，诱导排放产业废弃物的企事业者及处理业者抑制产业废弃物排放量，同时将税收作为财源，支援产业废弃物减量化、资源化技术的研发、资源化设施的整备以及共享产业废弃物处理信息等，促进产业废弃物的减量化、再利用和资源化。截止到2008年4月1日，日本47个都道府县中已经有27个道府县导入该税，其中道府县的税收总额为68亿1100万日元，占全国都道府县税收总额（2006年决算）的0.04％[2]。产废税按照对纳税者及申报缴纳者规定的不同分为4种类型。一是“排放者申报缴纳方式”，即产废排放者负责申报并缴纳产废税的方式；二是“最终处理业者申报缴纳方式”，即由最终填埋场的处理业者行使纳税义务，最终处理业者负责申报并缴纳产废税的方式；三是“最终处理业者特别征收方式”，即产废排放者及中间处理设施的处理业者有纳税义务，最终填埋场中的处理业者负责特别征收产废税后申报并缴纳的方式；四是“最终处理业者、焚烧处理业者特别征收方式”，即产废排放者及焚烧处理设施以外的中间处理设施中的中间处理业者有纳税义务，最终填埋场中的最终处理业者及焚烧处理设施中的焚烧处理业者负责特别征收产废税后申报并缴纳的方式。由表1可见，日本的产业废弃物税主要以第三种纳税方式为主，也就是由排放者与中间处理业者纳税。
产业废弃物税主要面向企事业单位征收，面向一般市民实施的税费政策主要是废弃物收费制。日本环境省公布了“一般废弃物收费指南”，为都道府县提供了一废处理的成本分析方法、收费制的实施步骤、一废的分类、收集标准以及正确的循环利用和处置方式，要求自治体不仅要从技术和经济方面给予支持，还应从多个方面进行协调。该指南成为市町村导入及修改收费制的重要参考。“一般废弃物收费指南”将一废的收费定义为自治体对一般废弃物排放者征收手续费的行为。在确定垃圾收集费用时，多数市町村将垃圾收集费用设定为垃圾处理原价的10％－30％，并与一废处理计划制定的一般废弃物总排放量削减目标保持一致。
2006年10月，东洋大学山谷教授实施的调查显示，日本全国802个市中，有363个市导入了废弃物收费制，收费制的实施率达到45％[3]。导入收费制的市町村基本采用从量制手续费体系，大致分为三种类型。第一种是“单纯从量方式”，即手续费为一张垃圾袋的手续费单价与垃圾袋张数的乘积；第二种是“超过量方式”，即垃圾袋在基准张数内时不收手续费，超过该基准时由排放者按照排出量负担手续费。市町村会免费发放一定张数的垃圾袋或标签，超出的张数由排放者购买；第三种是“二段方式”，即排放者按照排出量负担手续费，超过一定数量时，每单位排出量的手续费用上涨（图2）。
图2 手续费体系图
资料来源：山谷修作．ごみ有料化，2007.
北海道带広市为促进垃圾的减量化、资源化以及确保垃圾正确处理所需经费，实现费用负担的合理化、公平化，经带広市废弃物减量促进审议会的审议，于2004年导入收费制，采用“单纯从量制方式”。带広市将垃圾分为：①可燃垃圾、②不燃垃圾、资源垃圾（③瓶类、④罐类、⑤PET瓶、⑥塑料容器包装、⑦纸质容器包装、⑧纸盒、旧纸类、⑨报纸、⑩瓦楞纸、(11)杂志、书籍类）、有害垃圾（(12)干电池、(13)水银体温计、(14)荧光管）、(15)大件垃圾这5种15类。垃圾收费原则上要使用指定塑料袋排放，指定塑料袋有4种类型，价格表如表2所示。垃圾的收集费用设定为可燃垃圾、不燃垃圾、大件垃圾的收集搬运费，由于每升需要约3日元的收集搬运费，所以一张10升的垃圾袋其收集费用被设定为30日元。
从垃圾收费制实施的减量效果看，2006年度与2003年度相比，带広市可燃垃圾削减了26.8％；不燃垃圾削减了47.3％；资源垃圾削减了8.6％；大件垃圾削减了85.7％。总排出量削减了27.9％[4]。可以说，收费制对控制城市垃圾产生作用明显。
3 对城市废弃物处理的规制措施
在日本实施城市废弃物处理的具体实践中，政府采取了一系列鼓励性的措施，促进企事业和市民养成废弃物处理的良好习惯。比较突出的措施包括以下两个方面。
第一是引入产业废弃物处理业者优良性评价制度。“产业废弃物处理业者优良性评价制度”是日本环境省于2005年4月设立的，该制度着眼于构筑评价产废处理业者行为优劣的客观基准，主要针对废弃物排放量大的企事业者。该评价基准以产废收集搬运业（包括特别管理产业废弃物）和产废处置业（包括特别管理产业废弃物）为对象，主要包括三方面的内容：一是守法性，就是从事产废处理业五年以上并在过去的五年当中未曾因违反“废弃物处理法”、“净化槽法”等而被责令改善、处理和停产；二是信息公开性，就是在网上公开企业的关于公司信息、设施及处理状况、财务报表、出示费用方式及组织体制等内容，公开的时间必须超过五年。日本《废弃物处理法》明确规定了企业公开信息的要求。大量排放产业废弃物的企事业单位有义务制定产业废弃物减量计划，即上一年度的产业废弃物年排放量超过1000t（特别管理产业废弃物为500t/年）的企事业者必须制定本年度废弃物减量计划，并于当年6月30日之前向所在都道府县汇报，提交的减量计划及报告书将被公示1年[5]。三是环保活动，就是已取得环境管理体系ISO14001、环保行动21等规格的认证。截止2006年10月，已经有70％的都道府县导入该制度。
大阪府于2008年10月27日导入“产废处理业者优良性评价制度”。产废处理业者提出申请后，由大阪府审查是否符合评价基准，对符合评价基准的产废处理业者给予融资及补助金等优惠，同时将审查结果通过产废信息网络向全国发布，并将该企事业者名称公布在大阪府网页上。上述措施，提高了通过审查的产废处理业者的竞争力，调动了产废处理业者按照标准加强废弃物处理的积极性。此外，大阪府还定期将具备“信息公开性”和“环保活动的认证和登录”专业知识的专家派遣到该企业当中协助产废处理业者达到评价标准。
图3 促进产废处理业优良化的措施
资料来源：財団法人産業廃棄物処理事業振興財団ホ一ムペ一ジ「産廃情報ネット」，http://www3.sanpainet.or.jp/other/yuryo01.php.
第二是加强对中小企业废弃物处理的监管。1993年国际标准化组织开始ISO14000环境管理系列标准的研究和制定。但对中小企业来说，受人、财、物等经营资源的限制，取得这一国际标准有一定难度。为促进广大中小企业的环保活动，日本环境省制定了名为“环保行动21”的指导方针。2002年，由市民、企事业者和京都市组成的城市环境建设组织“京都21世纪论坛”共同制定了环境管理体系标准KES（Environmental Management System Standard）。该规格适用于不同规模的组织（企业、自治体、学校、家庭等），为环境管理体系标准在中小企业的普及发挥了重要作用。KES浅显易懂，协助中小企业克服技术、经费方面的难题，以低廉的成本取得认证。京都府还制定了“促进环境经营利息优惠制度——京都环保利率”，对获得KES认证的中小企业施行融资利率优惠0.2％（从业人员在20人以下（商业、服务业在5人以下）的小规模企业为0.1％）的经济支持[6]。为促进中小企业产业废弃物的减量化、资源化，京都府还制定了产业废弃物减量化、资源化计划指南，帮助产业废弃物排放量没有超过1000t的中小企业实施简易版减量计划。该计划分四个步骤进行，把握废弃物的产生及处理状况；评价废弃物的产生及处理状况；设定行动目标（尽可能设定数值目标），最后是检查行动结果。减量计划是以产废管理票为基础填写的，督促废弃物排放者履行责任。
除此而外，日本的一些城市还对50ml以下的铝罐和不锈钢罐以及21ml以下的PET瓶实施押金制度、对销售简易包装及再生产品积极开展回收的市内零售店实行回收商店认证制度、倡导自带购物袋行动及集团回收等多种模式，以引导社会各方参与到废弃物回收中。在容器回收方面，日本于1995年制定了“容器包装回收法”，要求大企业对玻璃瓶和PET瓶进行回收及再商品化。2000年4月开始，对象范围扩大到中小企业，回收及再商品化的对象增加了纸质容器、塑料包装容器。大多数市町村先委托业者从“指定回收点”收集废容器包装后暂时放在指定的保管设施中，然后运往由指定法人“日本容器包装回收协会”委托的专门业者处进行再商品化。
4 促进城市废弃物焚烧处理技术的提高
在日本向循环型社会转变中，加快焚烧炉技术创新成为废弃物处理的重要内容。
日本气候高温、多湿，传染病容易蔓延，加之国土狭小，如果不通过焚烧实现废弃物减量化，填埋处置场的容量就得增加10到20倍[7]。焚烧是城市废弃物处理必不可少的措施。日本一般废弃物的排出量为一年约5000万t，其中近80％被焚烧处理。自从1983年检测出垃圾焚烧飞灰中含有二噁英之后，日本政府相继出台一系列强制性削减二噁英的法规和标准。1989年和1997年颁布的“二噁英防治指导方针”，要求超标的垃圾焚烧设施必须采取“紧急削减措施”，未超标的要采取“永久削减措施”进一步削减二噁英的排放量。理论上，二噁英在800度以上高温完全燃烧就可以分解掉，不对人体产生影响。但是，在相对低温下二噁英很容易产生，因此850度（最好是900度）以上的24小时连续燃烧是遏制二噁英产生的基本条件。1999年日本公布的“二噁英对策特别措施法”，制定了针对废弃物焚烧炉严格的二噁英排放标准，不符合标准的低温焚烧炉被强制淘汰。受此影响，日本城市一般废弃物中的二噁英排放量得到了有效控制，从1997年的5000g减少到2003年的71g，削减率达到99％；2005年二噁英控制目标又被修改，将2003年作为基准年，2008年一般废弃物焚烧设施的二噁英排放量是42g，与2003年相比削减了41％[8]。针对一些小城镇垃圾总量少，难以支持24小时连续燃烧，焚烧炉大多运转8小时到16小时，二噁英主要产生于这些中小规模设施的现象，1997年日本厚生省生活卫生局颁布“跨地区处理计划”，要求自治体与周边地区共同建造并使用焚烧能力达到300t/天，最低限度为100t/天的大型全连续式垃圾焚烧设施，以提高焚烧规模、实现连续焚烧的方式破解二噁英焚烧难题。日本东京都包括23个区、26个市、7个町和8个村，位于中心地带的23个区共同设置的垃圾焚烧场“东京23区清扫一部事务组合”对23个区的可燃垃圾进行焚烧处理，焚烧炉处理能力为600t（300吨/天×两座），发热量最高为3200kcal/kg，焚烧炉内部温度控制在850度以上，排气中附着在烟尘中的二噁英使用过滤式集尘器去除[9]。
在废弃物焚烧处理过程中，废塑料的处理问题曾经十分棘手。东京都内每年产生125万t废塑料，以前由于担心大气污染情况进一步恶化、塑料焚烧产生的高温损伤炉壁等，50％的塑料作为“不适于燃烧的垃圾”被填埋。但填埋处理后废塑料会发酵会产生甲烷气体，而甲烷气体造成的温室效应是二氧化碳的20倍。虽然废塑料焚烧时会产生二氧化碳，废塑料的热回收则可以减少温室效应气体的排放；同时随着焚烧炉运转技术及排气处理技术的飞速提高，二噁英等有害物质得到合理控制，也使得塑料焚烧成为可能，加之填埋场地不足，使得环保部门对倾向于填埋废塑料的态度发生变化。2004年，东京都废弃物审议会指出，不燃垃圾中的塑料垃圾大约占到60％，将这些使用石油资源制造的塑料填埋掉不利于资源的有效利用，要求将塑料垃圾作为“不适于填埋的垃圾”进行物质回收及能源回收。环境省原则上要求地方自治体将容器包装以外的废塑料作为可燃垃圾处理。东京都23区决定从2008年起对“容器包装回收法”对象以外的不适于回收的塑料、橡胶、皮革制品进行焚烧处理，以利用热能和进行垃圾发电。
日本以增强能源回收能力为目标，规定对没有发电设备的单纯焚烧设备不提供补助。新建的处理能力在300t/天以上的焚烧设施几乎都设置了锅炉进行发电，为有效利用余热，许多设施附设了温水泳池及温泉疗养院。到2005年末，日本全国1319个焚烧设施中，进行垃圾发电的设施数量达到286个[10]。东京都23区共同设置的垃圾焚烧场“东京23区清扫一部事务组合”的垃圾发电设施规模为15000KW，垃圾焚烧产生的热能通过锅炉回收，一部分在热交换器中变成高温热水，被用于温泉泳池和设施内的冷暖气提供；剩余的蒸汽通过蒸汽涡轮发电机变成电能向该设施供电。日本最近出台的“废弃物处理设施建设计划”，规划将焚烧设施的总发电能力目标值从2007年的1630MW提高到2012年的2500MW。为实现这一目标，市町村在建造带有发电功能的高效垃圾焚烧设施时，“促进循环型社会建设补助金”的支付率将从以前的1/3提高到1/2[11]。
5 结论
在日本，虽然细致严谨的各种综合法和专门法明确规定了国家、企事业者、市民的责任、义务，但是城市废弃物减量化、资源化能否成功的关键在于市民、企事业者及政府的协同合作。为构筑循环型社会，日本实施了许多政策手段、经济手段、激励手段和技术手段，完善为市民、企事业者接受的政策、法律法规和激励机制，大力促进城市废弃物处理的技术创新，促使政府、企事业者、市民三方在废弃物有效处理方面达到共识。从具体的管理实践上看，日本城市的废弃物处理是成功的、卓有成效的。2007年度，日本产废总排出量为4亿1900万t，其中，再生利用量为2亿1881万t（52.2％），中间处理的减量化数量为1亿8047万t（43.0％），最终填埋量为2014万t（4.8％）；日本一废总排出量为5082万t，其中，再生利用量为1030万t（20.3％），中间处理的减量化数量为3412万t（67.1％），最终填埋量为635万t（12.5％）[12]。