论我国地方政府间竞争的动态演变，本文主要内容关键词为：地方政府论文,竞争论文,论我国论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D693.62[文献标识码]A[文章编号]1007—5097（2001）02—0115—02
对利益的追求是竞争永恒的驱动力。而不同的经济制度及体制背景则决定着社会经济利益有不同的分布格局，也决定着利益主体间相互竞争有不同的方式与内涵。我国行政编制下的省、市、县等各级地方政府是现实经济运行中特殊的利益主体，是所辖区域经济发展乃至社会经济进步中至关重要的影响因素。地方政府参与经济竞争的行为内容伴随着我国经济体制的改革与深化而动态演变。
一、集权经济模式下地方政府间的有限竞争
传统的计划经济运行，是以高度集权为特征、以层级的行政区划为构架、自上而下传递经济计划指令的。中央政府代表国家占有、分配、管理和经营社会的绝大部分资源，生产什么、如何生产、为谁生产完全依据中央的计划而定。总体而言，地方政府没有决策自主权和资源控制权，仅仅是中央计划的执行者。由于现实中各地经济条件存在差异，以及信息不充分，使中央政府不可能整齐划一地调度全国经济运转。在建国后制定国民经济第二个五年计划过程中，中央政府总结我国社会主义建设中的经验教训，同时，反思了苏联“把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”所带来的不良后果。为调动地方政府的积极性，增强社会经济管理的有效性，提出了“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方权力，给地方更多的独立性，让地方办更多事情”的指导方针，肯定了“各省、市、县、区都应当有正当的独立性，正当的权利都应当争”。但是由于根本经济制度及体制的约束，无论分给地方政府的权力有多大，分权化的程度有多深，本质上都没有改变地方政府对中央政府的隶属关系和全国一盘棋的总格局。（事实上，1958年以后刚开始的分权又变成了中央集权。）地方利益的独立性十分有限，“是为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊”。并且这种经济运行模式排斥商品货币关系和市场机制的作用，地方政府间所发生的横向经济交往是中央集权支配下的调度。在统收统支的财政制度下，地方政府间的竞争仅仅是运用各自有限的权力及生产支出等因素纵向地与上一级政府讨价还价以扩大预算规模的利益之争，而非横向经济利益主体之间的直接竞争。
二、行政性分权改革中地方政府间的诸侯割据
我国经济改革20多年的历程是经济权限分配制度的渐进式转换，由中央集权逐步向分散决策转变的过程。从1978年至90年代初，经济决策或资源配置的权力并未或基本上未转移给市场和企业，而只是转移给地方政府，属行政性分权。在改革初期，实施了地方财政包干，“分灶吃饭”，并在计划、物质、基建、外贸等体制方面进行了相应调整。中央政府下放了财权，也下放了部分资源配置权，奠定了地方政府追求辖区本位经济利益的前提条件。同时，我国在理论上明确了社会主义与商品经济的内在联系，对地方政府的放权让利改革建立在商品、货币关系基础之上，从而使地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，开始具有了相对独立的经济利益和行为目标，成为经济利益主体。由于这种分权与行政领导的任命制相结合，一方面，作为行政层级中的一级组织，地方政府必须完成中央政府提出的经济和社会目标，必须对上级政府负责。各类经济指标如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等的执行情况直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者的晋迁与发展。另一方面，地方政府在自己相对独立的领地里，负责监管和调控地方经济运行，是地方国有经济的投资人和保护人，努力促进地方经济发展和资产增殖。因而这一阶段的地方政府间竞争除了表现为向上一级政府争资金、争留成比例、争项目安排，同时演绎着激烈的横向经济竞争。
商品经济是一种开放性经济。与行政性放权改革试点到推广普及的历程相并行，我国在对外开放格局上选择了80年代的局部试点、到80年代中期逐步扩大、再到1992年以后全国性对外开放的三阶段推进过程。中央政府对开放城市在税收减免、土地转让、物价放开等方面的各项政策优惠，使这些地区获得了经济发展的优先权，当这种优先权得以吸引国内外的人力、物力资源使开放区域获得较快发展的效应显性化以后，引发了各地方政府间招商引资的政策优惠大战，并以政府的财政信誉竞相为本地企业向外商提供担保，甚至由政府直接出面争抢外资。
如同企业间的竞争一样，在适度范围内的地方政府间竞争能起到促进社会进步、推动经济增长的积极作用。特别是在我国幅员辽阔、人口众多、经济基础较差的国情背景下，这种特殊的竞争对于能在改革中保持经济高速增长和社会稳定发挥了重要作用，避免了“大爆炸式革命”可能带来的社会动荡。当然，超过了一定度的竞争扭曲，也不可避免地损害了资源配置的效益。地方政府间激烈竞争所产生的负面效应是经济改革过程中必要的成本付出。
地方政府以对辖区经济的直接干预和组织的方式参与竞争，是行政性分权改革所产生的直接结果。地方政府拥有了较大的资源配置权和独立的经济利益目标，追求地方财政收益最大化与企业追求利润最大化目标的动力机制是一致的。为扩大可支配收入，实现短期经济绩效，地方政府间在与对中央政府的财政包干基数及其他重大投资、贷款等利益项目上必然要使出各自的招数展开竞争。在社会历史原因上，我国商品经济的基础不发达，市场作用范围小，公有经济企业由计划经济体制下的附属物向市场经济主体转变，不是一蹴而就的，地方政府担当了经济体制渐进式转型中的过渡角色。作为地方国有资产的所有者，微观经济主体利益的集体行动的组织者，代行企业参与竞争，成为地方经济增长的推动主体。此外，与行政性分权相并行的各级行政领导任命制，其政绩最终要通过本地的经济发展水平来体现，也大大推动了地方政府间的竞争，乃至竞争扭曲。
三、经济性分权进程中地方政府间竞争的新趋向
行政性分权是我国经济转型中的战略过渡。随着改革逐步深化，一方面现代企业制度的建设，产权明晰化，奠定了市场经济运行的微观基础。同时，生产要素市场体系进一步发育完善，市场机制对资源基础性配置的作用增强。按市场经济运行发展的规律要求，将资源配置权进一步下放给市场和企业成为客观必然，我国经济体制改革进入了经济性分权阶段，经济增长的推动主体由地方政府转换为各类受市场约束的企业，地方政府作为特殊的经济主体，参与市场竞争的方式和内涵也相应地发生了变化。
在经济市场化条件下，国内各地方间的经济关系、经济地位将受到两个方面市场作用的影响：一是地区产品竞争实力的变化，包括市场占有率、利润率。随着国内统一大市场的形成，产品市场占有率和资金利润率上升的地区，经济地位将上升。二是地区间生产要素竞争性流动。受利益驱动，生产要素的所有者在要素的投向上总是要追求高回报率。预期收益高的地区，优势要素流入的动力较强，地区产品的竞争实力相应得到增强，要素收益随之提高，又会进一步加强对其他地区要素的吸引力。当然，要素流动的潜在利益的实现需要有综合因素的协同作用。人才、资本具有很强流动性，要素的所有者在选择投向时不仅要考察交通、通讯等硬件基础设施，更看重经济发展前景、地方政府的政策制度、管理效率及用人机制等软件因素。在现代经济竞争中，建立在自然资源禀赋基础上的比较优势的作用已相对降低，后天的人为创造性因素造就的竞争优势的作用显著增强，甚至起决定性作用，地方政府是这种竞争优势的直接创设者，而这也正是市场经济中地方政府间竞争的实质内涵。在现代市场经济运行中，地方政府之间的竞争、演变为地方政府承担的经济职能方面的竞争，主要是：
1、设计辖区发展规划。在纵向、横向比较中把握发展大局， 通过制定发展规划，确定辖区政治、经济、文化建设目标和相应的发展思路。
2、制定地方公共政策。 地方政府围绕辖区社会经济发展规划及产业政策，制定相应限度范围内的市场政策、科技政策、引资政策、人才政策，并利用财税分级管理，制定参与基础设施投资和建设的政策。
3、实施地方立法与执法。 根据国家法律和辖区的经济发展情况进行立法，通过立法来调整本地区与其他地区间、政府与个人间的利益关系，明确企业与个人的行为界限，形成人们的确定预期。执法则关系着辖区法律环境的稳定和行为主体的平等性。
4、建设地方公共产品。教育、交通、 环保等公共产品是人们获得利益的重要方式，也是构成人们实际利益的重要内容。地方政府建设地方公共产品，创设理想的投资环境、人文环境和自然环境是吸引公司、劳动力和其他互补要素进入，促进地区经济发展的重要外部条件。
5、提供政府的服务。政府机构为本地区经济提供规划、指导、 协调、监督服务，其服务的职能、质量、效率、服务的成本及服务的态度，对地方经济运行影响最为经常、也最为直接。相比于政府的其他经济职能，政府服务的推广、流传受政府官员的思想认识、素质能力等主观因素的制约，它的可传递性相对较弱，因而是地区间软环境差异中最重要的内容。
总之，由于经济发展的体制环境发生了重大变化，地方政府参与竞争的方式由对辖区经济的直接干预、组织、操纵转向了间接的调节、管理、服务，这些方面的竞争对于地方的社会经济发展具有重要意义。不可置否，现阶段我国地方政府间竞争中还普遍存留着行政垄断下地方保护的栅栏。但国内经济、全球经济一体化，社会经济市场化，在开放中竞争发展已是不可逆转的趋势。加入世界贸易组织将促进我国初步形成的市场经济体制与世界范围内的市场经济运行机制的协调和接轨，是我国经济市场化的重要契机，国内地方政府间将开始新一轮的竞争，竞争的焦点将聚集在对市场竞争的培育和创新要素的激励，各地方经济利益的格局状况也将随之重新排列。那些地方的政府运作与国际经济规则接轨越早，按市场化要求办事越充分的地区，经济必将获得超群发展。
[收稿日期]2001—03—10