行政处罚法的意义及其基本原则，本文主要内容关键词为：行政处罚法论文,基本原则论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政处罚是行政机关依法实施管理，以维护社会秩序和公共利益，保护公民和组织合法权益的重要手段。我国拥有行政处罚权的行政机关遍布各级人民政府，许多法律、行政法规、地方性法规和规章中对行政处罚多有规定，但建国几十年来，还没有一部统一规范行政处罚的法律。行政处罚法的制定，将使我国的行政管理工作，特别是行政处罚工作纳入统一的法制轨道。本法对行政处罚的设定、行政处罚的实施主体、行政处罚的原则和程序、行政处罚的救济手段以及违反本法规定应承担的法律责任等，都作了规定。行政处罚法的制定，是现阶段我国社会主义民主政治建设的重要发展。
第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》，是我国行政法律体系中的一部基本法律。行政处罚法的制定，是我国行政法制建设的一件大事，也是发展我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。它的颁布实施，对于规范行政机关有效地依法行政，改进和提高行政管理工作，维护社会秩序和公共利益，加强廉政建设，克服官僚主义，消除腐败，保护公民的合法权益，都将起到促进作用。
1989年七届全国人民代表大会第二次会议通过了行政诉讼法之后，我国的行政法学界即提出制定行政程序方面的法律，使行政机关进一步做到依法行政。现代法制思想认为，行政机关的一切行政行为都应当有明确的法律依据或者有法律明确的授权并遵守法律规定的程序，也就是说，只有法律明确规定政府做的事政府才能够做，否则政府就可能构成违法。面对建立社会主义市场经济的要求，旧的管理体制与思维方式已不适应社会的发展变化，在依法行政、依法治国这个基本要求下，为保证我国行政管理工作适应经济的发展和改革开放的要求，行政程序法律的制定是非常紧迫的。但是，制定一部统一、完整的行政程序法，世界上还没有完全可以借鉴的模式，不论在理论的指导上，还是实践经验的总结上，对于我国年轻的行政法学都是一项巨大而艰难的工程，不可能在一朝一夕解决。经过反复研究和论证，比较一致的意见是从当前行政管理最迫切、社会最需要的方面入手，首先解决行政处罚问题，以后再逐步解决行政程序的其他问题。
一、制定行政处罚法的意义
在行政诉讼法颁布以前，人们还没有像现在这样了解行政法；甚至不知道什么是“依法行政”，几乎不知道在强大的行政机关面前，自己还有“合法权益”。简单的一句“民告官”，便使行政诉讼法在九百六十万平方公里上深入人心；行政机关的“官老爷”第一次知道，在“草民”面前，自己有可能当“被告”，“人民公仆”这四个字已不是简单的宣言，而成为实实在在的现实的制度。然而行政诉讼法从法律制度上说，它毕竟是在行政机关作出了具体行政行为之后，事后救济的一种法律手段，是在行政机关外部的司法监督的法律制度。行政诉讼法并没有涉及行政体制本身；然而行政处罚法则是对行政机关本身的规范和监督，它对行政机关管理体制产生的影响将是深远和不可估量的。
第一，它建立了我国设定行政处罚的法律制度。我国的法律、行政法规以及地方性法规大部分是属于行政管理性质的，要由国家行政机关来贯彻实施。中央各部委，地方人民政府也要根据本部门、本地区的具体管理工作的职权制定规章。法律、法规和规章制定后，就要求人们遵守，要求行政机关贯彻实施。如果不遵守，违反了规定，有些就要依法承担法律责任，受到行政处罚，因此许多法律、法规后面都有法律责任一章。这是行政机关贯彻法律、法规的重要手段。行政处罚之所以是行政机关保证政令贯彻实施的有效手段，就是因为它具有强制性，它对违反行政意志的公民和组织强迫其履行一定的义务，如果这种强制性措施的行使是非法的，将损害公民、组织的合法权益。现代法制社会的一项基本准则就是凡是对公民、组织的权利作出限制性规定，或者要求公民履行一定的义务的，必须有法律明文规定。法律没有明文规定公民必须履行的，公民就没有必须履行的义务，同时也不得因此对公民给予任何处罚。行政处罚法根据我国法制建设的现状，明确规定了何种国家机关，哪一级国家机关可以设定行为规范并规定行政处罚。今后，除行政处罚法规定的法律、行政法规、地方性法规以及在法律权限内设定行政处罚的规章以外，其他任何规范性文件均不得设定行政处罚，这对于改变目前行政处罚的设定和实施比较混乱的局面，将起到很大的促进作用。
第二，它健全了我国法律责任制度。我国的法律责任制度，由刑事责任、民事责任和行政责任三部分组成。对违法行为必须依法追究法律责任，这是法制的基本原则。有些违法行为构成犯罪，要追究刑事责任，我国的刑法和一系列有关刑法的补充规定，规定了违反刑事法律规范的法律责任。刑事诉讼法对如何追究刑事责任从程序上作了规定，这些法律建立了我国完整的刑事法律责任制度。关于民事责任，我国的民法通则和一系列单行的民事法律以及民事诉讼法，基本建立了民事法律责任制度，当然，有些还需要进一步完善，但从法律制度来说，应该说已经确立。行政法律责任在一些单行的法律中有具体的规定，但从法律制度上说，还缺少统一的规范。行政处罚法的制定，使我国的刑事责任、民事责任和行政责任三大法律责任制度框架基本建立起来。这对于完善我国法律责任制度，保障法律贯彻执行，有重要意义。
第三，它完善了我国行政程序法律制度，促进行政机关依法行政。健全社会主义法制的一个重要任务，就是各级行政机关要依法行政，依法进行行政管理。这就要用法律来规范政府的行政行为。这可以包括三个方面，一是抽象的行政行为，包括制定行政法规、规章；二是具体管理的具体行政行为；三是对行政行为的监督和救济制度。现在，全国人大及其常委会已经制定了行政诉讼法和国家赔偿法；国务院制定了行政复议条例，经过这几年的实践，拟总结经验，将行政复议条例修改补充完善，上升为法律，这样，对行政行为的监督和救济的法律基本上就比较完备了。关于抽象行政行为，一九八二年宪法对我国立法体制，包括行政法规、规章的地位、效力等，已有明确规定；这次行政处罚法对行政处罚的设定这种抽象行为也做了规范，规定了行政法规、规章可以设定哪些行政处罚。同时，行政处罚法对行政机关实施行政处罚这种具体行政行为也作了规范。
第四，它对社会主义民主政治的发展，加强廉政建设有着促进作用。行政处罚法确定的一些基本原则，如行政处罚的法定原则，法无明文规定不得给予处罚原则，行政处罚必须公正、公开，不听取当事人的陈述、申辩，行政处罚无效的原则，以及决定罚款与收受罚款的机构相分离的原则，这些规定必将对整个社会产生影响。它进一步使公民、法人或者其他组织更清楚地了解如何以法律手段保护自己的合法权益，也使行政机关工作人员更强化“公仆意识”，更自觉地学会依法行政，更自觉地接受群众监督，推动我国的行政管理民主化、法制化，从而促进社会主义民主政治的发展。
二、行政处罚法的立法宗旨
行政处罚法的立法宗旨概括地说主要包括两个方面，一方面是规范行政处罚的设定与实施，保障和监督行政机关有效进行行政管理；另一方面是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，二者不可偏废。在立法过程中，有过关于“何者为第一”的争论。所谓“何者为第一”，就是应当首先保护公民和组织的合法权益，还是应当首先保障行政机关有效进行行政管理。有的同志认为，行政处罚法应当首先立足于保护公民和组织的合法权益，其次才应是保障行政机关有效进行行政管理。行政诉讼法就是把保护公民、法人和其他组织的合法权益放在维护行政机关依法行使行政职权前面的。这是由于行政诉讼法与行政处罚法的调整对象不同。简单地说，行政诉讼法主要是解决“民告官”的问题，而行政处罚法则主要是解决“官管民”的问题。行政处罚法首先强调要规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，制裁违法行为，其根本目的也还是为了维护公共利益和社会秩序，保护全体公民和组织的合法权益。法律条文表述的方法，何者在先，何者在后，只是一个立法技术问题。我国立法工作往往特别注重“立法宗旨”、“指导思想”之类的文字表述，有时为了这类问题竟争论不休。其实这些原则性的规定并没有可操作性，关键是要看法律内容的规定。
行政处罚的设定是一种抽象行为，从立法体制上讲，这里主要是指哪一级立法机关能够规定什么行为是违法行为，并能给予什么行政处罚，这是一个立法权限的划分问题。所谓“实施行为”，就是说谁能给予公民、法人或者其他组织行政处罚以及怎样给予行政处罚，这属于行政机关的具体行政行为。为什么要对行政处罚的设定和实施加以规范呢？行政处罚是行政机关或者法定组织对违法行为经常使用的制裁手段。近十几年来，随着我国经济建设的不断发展和改革开放的迫切需要，各级权力机关和行政机关制定了大量的法律、行政法规、地方性法规和行政规章，初步形成了以宪法为核心，以法律、法规、规章为构件的行政法律体系。在这些法律、法规、规章中大多都规定有行政处罚的条款，行政机关依照这些规定对违法者给予行政处罚，有效地进行了管理。由于我国行政管理几乎涉及社会生活的各个方面，包括政治、经济、教育、科技、文化、卫生等等，所以，行政处罚也就随之涉及社会生活的各个方面，与人民群众息息相关。但是，由于对行政处罚问题没有统一的法律规定，在行政处罚的执行上出现了许多问题。一是无权设定行政处罚的一些行政机关甚至一些社会团体、企业事业组织违法设定或者越权设定行政处罚，以牟取小团体利益。由于设定行政处罚的主体混乱，尤其是部门规章与地方规章之间，部门规章与地方法规之间有的规定很不一致，行政处罚规定随意性大，处罚规定过重，侵犯了公民和组织的合法权益，给国家的形象造成很坏的影响；二是执罚主体混乱，许多没有行政处罚权的组织和人员在行使着行政处罚权，人民群众气愤地说“除了戴黑箍的（指因丧事而戴黑袖章），凡戴箍的都能罚钱”；三是行政处罚没有明确的程序规定，缺少必要的监督、制约机制，随意性很大。一些工作人员把自己看作是骑在人民头上的老爷，作威作福，开口罚钱，稍加争辩就增加罚款；四是有些行政处罚完全受经济利益所驱动，只要罚了钱，就任凭违法行为泛滥，置之不理，破坏了社会秩序，侵害了大多数人民群众的利益；五是一方面存在着乱处罚，另一方面同时存在着行政机关放弃职责，该管不管的问题。上述问题在一定程度上影响了行政处罚的公正性。当前，滥施处罚，诸如乱抓人、乱扣人、乱吊销、乱没收，尤其是乱罚款的问题已成为一大公害、一大腐败现象，迫切需要制定法律，对行政处罚的设定、行政处罚的实施以及程序等问题作出规范。
在行政法的发展历史上，先后有两种理论体系，一种是强调管理，即行政法就是管理法，行政机关是权力主体；另一种是强调控制和抑制行政权，保护公民的权利。这次制定的行政处罚法的立法宗旨是：从法律上对行政处罚予以规范，一方面是对行政机关行使处罚权从权限上、程序上进行必要的控制；另一方面也要对必要的、合理的行政处罚予以确认，保障行政机关有效进行管理。法的内容兼顾了这两个方面。
三、行政处罚法的原则
（一）处罚法定原则
行政处罚涉及公民的权利，应当采取法定原则。行政处罚的法定原则，主要包括四个方面：
第一，对公民和组织实施行政处罚必须有法定依据，法无明文规定的不处罚。公民、法人或者其他组织的行为，只有在法律、行政法规或者地方性法规明确规定应予处罚、给予何种处罚时，才受法律、法规规定的处罚；没有规定的，不受处罚。我国刑法对刑事责任采取法定原则，法无明文规定不为罪。行政处罚也要采取法定原则。所以要采取这个原则，一是，行政处罚虽然与刑罚不同，但也涉及公民的人身、财产等权利，依照法制原则，应当这样办；二是，目前，乱处罚的情况在一些地方存在，有的还相当严重，为了解决乱处罚的问题，需要采取法定原则，这是客观实际的需要；三是，现在与十多年前不同了，立法方面取得很大进展，采取法定原则是有条件的。六届全国人大常委会1986年制定新的治安管理处罚条例时，就已经采取了法定原则，把原条例中类推的规定删去了，其意义就在于对违法行为的认定，必须有法律明确的规定。同时，还应当指出，法律规定追究刑事责任的也不能以行政处罚代替刑罚。
第二，行政处罚由有权设定行政处罚的国家机关在本法规定的职权范围内设定，并依照法定的程序制定、公布；无权设定的国家机关不得设定，各有权机关也不得越权设定。法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方规章分别拥有各自的设定权，即法律可以设定各种行政处罚，行政法规可以设定除限制人身自由以外的其他处罚，地方性法规可以设定除限制人身自由和吊销执照以外的处罚，但法律、行政法规已有处罚规定的，地方性法规只能在其规定的行为、种类和幅度范围内规定，不得创设新的处罚种类。规章则只能在上位阶法所规定的行为、种类、幅度内作出具体规定，上位阶法无规定的，只可以设定警告和一定数量的罚款。超越了这些规定的权限设定行政处罚的行政法规、地方性法规和规章都是无效的，即所谓“越权无效”。“越权无效”是行政法的中心思想，也是行政处罚法中法定原则的内容之一。
第三，实施行政处罚应当由有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，其他机关和组织无权实施。行政处罚法规定，行政处罚权主要由行政机关依法行使，但法律、行政法规或者地方性法规授权的组织也可以行使某些行政处罚权，县级以上人民政府还可以委托其他机关和具备限定条件的组织实施处罚。同时，也并不是所有的行政机关都有行政处罚权，而是要依法行使。
第四，行政机关实施行政处罚，必须严格依照法定程序进行。实施行政处罚必须遵守法律规定的程序，既包括行政处罚法规定的程序，也包括其他行政法关于程序的规定。程序守法，是法制的一项基本原则。现代法制理论认为，“以法治国”的基本内容有三，一是政府的权力要受到限制，即公民个人享有某些不容侵犯的基本权利；二是政府权力的行使必须遵守法定的程序；三是设置和加强司法机关，以保障前两条原理付诸实现。我国的行政诉讼法第一次对程序违法作出了规定，人民法院对行政机关做出的具体行政行为违反法定程序的可以判决撤销或者部分撤销。在我国法制史上，一直是“重实体，轻程序”，表现在法律制度的建设上，相对于程序法来说实体法制定得多，而且也详尽；表现在执法上，认为只要是抓准了、处理对了，程序上差一些没关系。行政处罚法应当说是一部程序法，对处罚程序作了较为详尽的规定，针对不同情况，规定了简易程序和一般程序。对公民个人处50元以下、对法人和其他组织处1000元以下罚款或警告的，可以当场作出决定。其他处罚在处罚前必须经过调查或检查、鉴定，还规定了在作出行政处罚决定之前，要向当事人说明作出行政处罚的事实、理由和依据，要听取当事人的陈述和申辩，重大的行政处罚（包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等）还要举行听证，如果没有告知当事人的权利，也是违反程序，作出的行政处罚是无效的。
（二）公正、公开原则
行政处罚必须遵循公正的原则。公正被认为是执法者所应具有的品质，意味着平等地对待当事人各方，不偏袒任何人，平等和公正地适用法律。其基本特征一是防止偏听偏信，二是举行公平的听证。这项原则是对逼、供、信的专横统治的根本否定。公认的公正原则应当包括：一，被控的人必须获悉对他的控告的性质；二，他必须有陈述案情的机会；三，裁判机关必须公正。公正的标准是什么，至今还没有统一的认识，但是有两条即使不是公理，也是为人所公认的，第一，凡是与本人有关的案件，不能由本人自断，这是公正的第一标准；第二，必须听取双方当事人的意见，这是法律的正当程序，世界各国的法学家、法律工作者都认为这是防止逼、供、信，避免错案、假案、冤案的司法条件，是司法工作的准则。公正是所有当事人的共同要求，是一刻也不能违背的，否则公正的形象树立不起来，行政机关的威信也是树立不起来的。
行政处罚遵循公开原则是体现社会主义民主的原则。公开是指作出行政处罚的规定，要让全体人民周知，就是说法律、行政法规、地方性法规以及依法制定的规章，凡是要公民遵守的，就要事先公布，让人民了解。如果不公布，放在机关的抽屉里，老百姓不知道，怎么要求遵守？更不能处罚，不然岂不是不教而诛了吗？！此次大会上，根据代表的意见，在本法第4 条中增加规定了一款：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。行政处罚法还规定，行政机关依法进行管理，对当事人给予什么行政处罚，行政处罚的事实、理由及依据是什么要公开，重大的行政处罚要行政机关负责人集体作出决定；依法举行的听证会，除法律有特别规定的以外，都应当公开举行，要对社会公开，允许群众旁听，允许记者采访报道，这样便于人民群众进行监督，也有利于对公民进行教育。
（三）以事实为依据的原则
以事实为依据，是实事求是原则在行政执法工作中的体现。行政机关在处理违法行为时，应当依照行政处罚法以及有关法律规定的程序进行调查，认定客观存在的事实，切忌主观性、片面性。要全部了解违法事实的情况、经过及原因，要尽可能多地依法取得证据。将违法事实调查清楚，就有了正确实施行政处罚的基础，一方面能够适当地给予违法当事人行政处罚，另一方面也为以后可能出现的行政复议或者行政诉讼做准备。这一原则在行政处罚法的总则中有明确规定，在其他条款中也有所体现。
（四）过罚相当原则
行政处罚法规定，设定与实施行政处罚要与违法行为的危害程度相适应。“过罚相当”原则是刑法理论在行政处罚中的应用。孟德斯鸠说过：“按罪行大小定惩罚轻重”，应当根据违法行为的性质、情节以及对社会的危害程度来处罚。不能够对轻微的违法行为给予很重的处罚。同样，也不能对社会危害相当大的违法行为只警告、罚款了事，“花钱买合法”。不仅行政处罚的实施要过罚相当，行政处罚法的设定也要过罚相当。行政机关在实施行政处罚时有一定的自由裁量权，所以过罚相当的原则主要体现在行政处罚的实施。但是，对何种违法行为给予何种处罚，在法律、法规、规章的设定时就应事先通盘考虑，要体现过罚相当的原则。
在行政处罚法制定过程中，有些部门在设定罚款的额度上要求权力大些，提出不重罚就解决不了违法行为。实际上，行政处罚不是一服包治百病的良药，它只是对轻微的违法行为起一种惩戒和教育作用，认为重罚就可以解决一切问题的想法是不符合过罚相当的原则的，也是不切实际的。也有的说“罚他个倾家荡产”，如果说一个人的违法行为已到了要罚到使他失去生存条件的话，那么，他的违法行为一定是对社会产生了非常严重的危害，也就是犯罪了，行政处罚的手段已经不适用了，行政机关也没有权力剥夺一个人的基本生存条件。基于这点，强调设定行政处罚要与社会危害程度相适应，就更有其现实意义。
（五）坚持处罚与教育相结合的原则
对违法行为给予处罚，决不单纯是为了惩罚。对罪犯判处刑罚，还要强调对罪犯的教育改造，使罪犯改造成为自食其力的守法公民（除了判处死刑，立即执行的以外）。对一般的违法者给予处罚，更应强调教育。行政处罚的直接目的是，纠正违法行为，对违法者和其他公民进行教育，提高法制观念，使公民自觉地遵守法律、维护法律。保障法律贯彻实施，最基本、最重要的是靠宣传教育，古人也一直强调“教化”，也是这个道理。我国的法律是反映人民的意志和利益的，因此，人民是拥护的，会自觉遵守和执行的，这是我们考虑问题的基本出发点，如果绝大多数公民都缺乏起码的守法观念，法律也不可能真正的贯彻实施。行政处罚法在总则中对这一原则作了规定，这一原则在整个法的条文中也有所体现。
（六）监督、制约原则
刑事诉讼，侦查、起诉、审判是由公、检、法三机关分工负责，互相配合，互相制约，以保障准确有效地执行法律。行政处罚也要有监督、制约的机制。这种制约有三个方面，一是行政机关内部的制约；二是行政系统上级对下级的制约；三是司法方面的制约。后两方面的制约，就是行政复议和行政诉讼。行政处罚法规定的行政机关内部的制约包括：对违法行为调查的与行政处罚的决定分开；决定罚款的机关与收缴罚款的机构分离；执法人员当场作出的行政处罚决定，必须向所属行政机关备案；县级以上人民政府应当建立行政处罚监督检查制度，对当事人的申诉或检举，应当认真审查，发现处罚有错误的，应当及时主动纠正等。行政处罚法还专设“法律责任”一章，对行政机关及行政机关工作人员违反本法规定的行为应当承担的法律责任作了比较详尽的规定。如对擅自改变行政处罚种类，幅度的，违反法定处罚程序的，违反关于委托处罚的规定，对当事人处罚不开给规定收据的，违反规定自行收缴罚款的，财政部门违反规定向行政机关返还罚款的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。私分、截留罚款情节严重构成犯罪的，利用职务索取或收受财物以及将罚款据为己有构成犯罪的等等行为，依法追究刑事责任。根据代表意见，本次大会上又对行政机关的不作为规定了应负的法律责任。即“执法人员玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对行政机关及其工作人员规定如此完备而严肃的法律责任，这在已往制定的行政法中还是不多见的。建立监督、制约的机制，有利于正确实施行政处罚，防止和减少错误；也有利于防止执法人员循私舞弊、滥用职权、侵犯公民的合法权利。