从巴西“贫民窟”现象反思城市流动人口管理，本文主要内容关键词为：贫民窟论文,巴西论文,流动人口论文,现象论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
里约城是世界十大旅游都市之一，这里海滩和群山聚于一城，浪漫和俊秀融为一体。然而，从机场驱车进入市区的高速公路两旁，满眼充斥的却是成片的贫民窟。密布公路两旁的火柴盒式简陋房屋户户紧挨，连绵数十公里。据介绍，公路两旁房屋还不算太差，越往贫民窟中心地区越简陋，特别是在靠近山顶的地方，很多房屋是用木板围起来，上面盖着塑料布或铁皮、油毛毡。居民随意接拉电线，而且污水遍地流，蟑螂到处爬。在里约城的几天中，我们到处看见成片的贫民窟，其中里约城南部的罗西尼奥贫民窟居民达30多万，据说是拉美也是世界最大的贫民窟。特别令人感到奇怪的是，原本应该是富人聚集的临海山坡，在里约城大多被“贫民窟”占领。
巴西的贫民窟现象特别是里约城的“贫民窟”现象，我们早有所耳闻。联合国和广大发展中国家和地区都在研究这一现象，因为这一现象很有典型意义。首先，巴西不是一个贫穷落后的国家，而是一个准发达国家。巴西贫民窟现象主要是经济社会发展不平衡所造成的。早在上世纪六、七十年代，巴西的人均GDP就达到3000美元。为什么这样一个庞大的社会群体却不能融入主流社会，共享经济发展的成果？值得令人深思。其次，巴西的贫民窟现象是在城市化进程中出现的现象。城市化是发展中国家现代化的必然现象，也是现代化的重要标志。巴西的城市化进程是发展中国家中最快的。统计资料显示，巴西全国的城市化率在1960年只有56％，80年代达到68％，现在已经超过80％。巴西的主要城市人口都急剧膨胀，里约城50年代只有200多万人，现在已经达到1000多万人。在城市化和工业化进程中，农民和农业问题被政府忽视，农业严重凋敝，土地过度集中在地主手中，大批失地农民只能盲目进入城市，而且永远也回不了家乡。而城市的发展又根本容纳不了如此庞大的农村转移劳动力。这些外来人口于是就在城市集聚起来，形成了庞大的“贫民窟阶层”。巴西贫民窟具有这样六个显著特征：
一是规模庞大。据介绍，在巴西，所谓的“贫民窟”，主要是指临时搭建的简陋住房的集中地，居民一般在50户以上，贫民窟一般房屋建筑无序，占用他人或公共土地，缺乏主要卫生等服务设施。这样的贫民窟在巴西多达4000个，仅仅在里约热内卢州，贫民窟就有近千个，而且这个数字还在不断上升。联合国今年的一份研究报告称，巴西的贫民窟人口仍然在以每年0.34％的速度增长。预计到2020年，将有5500万巴西人居住在贫民窟内，占全国总人口的25％。
二是临富而居。里约城的“贫民窟”分布有两个显著特点，一是大规模集聚，少则几万人，多则几十万人，往往几座山全部被贫民窟覆盖；二是与富人区紧挨，也就是临富而居。因为贫民窟的人口大多没有正规的职业，主要从事家庭服务或做小商贩。他们主要是为富人服务。同时他们又负担不起不菲的地铁和公交费用，于是就选择在富人区的附近集聚。
三是自成体系。贫民窟是贫民自发形成，基本上就是非经批准而强占公共山头、城乡结合部的公地和私人土地，搭建简陋住房，所以既没有纳入政府的城市规划，也没有完全纳入政府的管理。这里没有政府机构，没有警察局，只有贫民窟居民的自治组织——“居民协会”。居民协会负责与政府协作，解决居民的生活问题。政府要推进公共政策，需要这些自治机构的配合。游客和新闻记者要进入贫民窟采访，在经警察局批准后，还需得到自治机构的同意。贫民窟实际上就成为里约城的一块“飞地”。
四是阶级对立。贫民窟是巴西社会贫富差距显著的缩影。有统计资料显示，巴西全国有34％的人口生活在贫困线以下。另据世界银行统计，2004年拉美国家平均基尼系数是世界最高的，达0.522，而巴西的基尼系数更是高达0.6，大大超过国际公认的0.4的贫富差距“警戒线”，达到了0.6这样一条国际公认的随时可引发激烈冲突的“临界点”。贫民窟的居民又是社会最低层群体的聚集区，他们与主流社会相隔离，也难以享受经济发展的成果。在里约城，白领的平均收入大约是3000～4000元巴币，但贫民窟的居民平均只有400～500巴币。联合国的研究报告特别指出，巴西贫民窟居民的生活依然在不断恶化，而且贫民窟居民在社会上遭受不平等待遇的问题也非常严重。报告引用了在里约热内卢进行的一次调查，该调查显示，贫民窟居民在找寻工作时所受到的歧视要比黑人以及女性严重得多。
五是犯罪温床。我们在里约城最美丽的海滩旁的公路上行走，但被反复告诫不要进入海滩，因为海滩是抢劫者的天堂，甚至连被视为巴西民族英雄的球星罗纳尔多也被抢，而抢劫者主要来自贫民窟。据介绍，里约城的贫民窟基本上都被黑社会所控制，各派之间为了争夺毒品市场和各自的势力范围经常发生枪战，这些武装团伙还经常与警察交火。里约城已成为世界上暴力犯罪最严重的城区之一，据说平均每天因暴力犯罪而死亡的人数高达10多人，每年达3000多人。贫民窟也是毒品交易的天堂，据有关方面统计，里约贫民窟可卡因的交易量已达到每年7吨左右，交易金额约3亿美元，而且贩毒者和贩毒武装人员中近一半是18岁左右的青少年。
六是社会事业覆盖。巴西的贫民窟也并不全是“悲惨世界”。政府这些年来和企业界、宗教界等社会各界一起，也在致力于改善贫民窟居民的生活状况。贫民窟现在已经建立起了一大批学校、诊所、足球场和文化设施，甚至还建立起了贫民窟博物馆。贫民窟的儿童现在也基本享受免费义务教育和免费基本医疗。从贫民窟中也走出了像球星罗纳尔多这样依靠足球翻身的富豪。足球在巴西如此让人痴迷，甚至有人说，在巴西的贫民窟可以没有学校，但不能没有足球，一个重要的原因就是足球成为贫民跳“龙门”的主要渠道。
反思巴西，特别是里约城的贫民窟现象，对我们进一步思考上海这样的特大型城市如何加强流动人口管理具有重要的启示。作为国家新农村建设的重要战略，东部沿海城市有责任支持中西部建设，其中一个重要内容，就是吸纳中西部劳动力就业。目前我们国家正处在人口大流动的高峰期，全国流动人口超过1.4亿，其中跨省区的流动人口达到4200万。据估计，到2020年全国还将有3亿左右的人口从农村转移出来，同时，上海作为中国最发达的经济中心城市，对全国流动人口具有很强的吸引力。近10多年来，来沪流动人口出现大幅增长。据统计，1988年上海的流动人口为106万，1997年达到237万，目前大约是500万。庞大的流动人口给上海的城市基础设施和公共服务带来了巨大的压力。如何吸取巴西等拉美国家在城市化进程中出现的教训，实现外来流动人口的有序流动和管理，我们感到需要思考四个方面的问题：
第一，如何有效控制外来人口的流动。有效控制外来人口的有序流动，从根本上说不完全在地方政府能力范围内，必须实行上下联动。要抓住社会主义新农村建设的契机，提高农民收入，促进城乡联动，切实解决三农问题，引导人口有序流动。从上海地方来说，就需要做好三方面的工作：一是尽快提升上海的产业能级，让更多中西部有文化的青年来上海工作，改变目前进入上海并且在上海沉淀下来的外来人口素质过低的状况；二是加强人口的源头管理。尽可能在人口导出地建立职业介绍所和职业培训点，有序地把上海需要的劳动力引入市区；三是进一步推进居住证制度，规范外来人口的有序管理。
第二，如何引导外来人口的分布。政府公共部门在总体布局城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理等方面时，要统筹考虑外来人口的需求，提供必要的保障，特别是经费预算的保障和政府服务的覆盖。要防止外来流动人口的大规模聚集，特别是要防止流动人口以原籍为单位的群居。因为这是城市治安的隐患。要配合城市的重要产业向郊区的转移和布局，引导外来人口向郊区有序转移与合理分布。
第三，如何加强外来人口的管理。政府对外来人口的管理必须全覆盖，不留死角。要从人盯人、以审批和登记为主的实体管理，更多地转向以信息和服务为主的柔性管理，要实现外来人口的信息与原籍地、长三角地区的信息连通，确保信息的共享和管理的联动。
第四，加快外来人口融入城市主流社会。目前，在上海的外来人口相当部分将在上海沉淀下来，他们及后代如果长期处于城市的边缘，必将形成新的社会阶层，与主流社会格格不入，成为上海建设和谐都市的一大隐患。因此，政府部门有责任为具有合法居住权的外来人口提供一视同仁的公共资源，特别是要提供义务教育、职业培训资源，向他们开放公共文化设施。更重要的是，要改变对外来人口的工资福利等方面的歧视态度，逐步做到同工同酬，共享城市发展的成果。同时对于未经合法程序滞留上海的外来流动人员进行必要的遣返。