摘要：近年来，国家出台一系列政策扶持园区综合开发建设，运用PPP模式进行产业园区开发建设也不乏其例。在PPP模式下，社会资本可以获得较长时间的特许经营权，政府基于园区各单体项目的盈利性特点，可适当进行可行性缺口补助或者政府付费，使社会资本内在的合理回报要求能够得到保证且盈利相对稳定，一定程度上破解了园区建设短期效益差的问题。本文介绍了PPP模式在园区基础设施建设的发展，分析了园区综合开发PPP模式运作的核心要素。
关键词：PPP模式；园区基础设施；积极作用；改善对策
在PPP模式下，社会资本可以获得较长时间的特许经营权，政府基于园区各单体项目的盈利性特点，可适当进行可行性缺口补助或者政府付费，使社会资本内在的合理回报要求能够得到保证且盈利相对稳定，一定程度上破解了产业园区建设短期效益差的问题。然而，我国在产业园区综合开发中运用PPP模式还处在探索和尝试阶段，关于产业园区建设与社会资本合作是否符合目前国家关于地方债务的规定以及PPP模式的规则，目前尚缺乏专门的政策性文件。全国范围内以PPP模式操作并落地的园区综合开发项目相对较少。因此，探索符合现有国家政策精神、具有可操作性和前瞻性的产业园区综合建设PPP模式并在全国范围内推广，就显得尤为迫切。
一、PPP模式在园区基础设施建设的发展
1、PPP模式在我国园区基础设施建设中的发展与应用才刚刚崭露头角，但是其早已在国外诸多发达国家城市的基础设施建设中实现了普遍的应用与发展。经事实证明了在PPP模式下的园区基础设施建设，其工程完成质量与成本控制造价都显现出了非常突出的完美表现。PPP模式内部的独特经济发展结构，确保了园区基础设施建设工作取得卓越的成绩。
2、PPP模式是在园区基础设施建设中，为了实现建设的顺利进行并确保满足经济收益的最大化，而逐渐形成的一种具有优化提升能力的新型发展模式。PPP模式成为园区基础设施建设中的“新宠”，得力于其模式内部的经典结构组织：我国政府部门或是地方政府部门，借由政府招标采购形式，与中标的企业合作形成一个全新的特殊目的公司，并在此基础上签订特许权益书，再由特殊目的公司全权对园区基础设施建设进行资金筹集和建设发展营运工作。
3、PPP模式的发展核心其实就是政府在实施我国公共园区基础设施建设时，改变了传统的过度依赖国家政府的发展形势，随着民间资本的大量形成，而逐渐转变为通过政府放手、放权，给予私营公司更多的长期政府特许权力，使其在国家公共园区基础设施建设中行使经营权和经济收益权，这样做既解决了政府过大的财政压力，又能满足园区基础设施建设又好又快的发展营运目的。
二、园区综合开发PPP模式运作的核心要素
1、项目运作结构。产业园区PPP模式的运作结构可以表述为：园区所在政府授权园区管委会作为项目发起方，择优选择对园区建设运营有丰富经验和综合实力的社会资本，并由政府指定政府方股东与社会资本共同出资组建PPP项目公司。园区管委会与项目公司签署PPP项目合同，授权其在项目合作期内负责园区的投资、建设和运营。合作期满后，项目公司将园区资产无偿移交给政府指定的机构。该运作结构中，政府股东作为政府出资人代表，可以参与项目公司的组建以及公司章程的制定等，同时对重大事项有一票否决权，从而在园区开发过程中有效地约束社会资本的行为，保证公共安全和公共利益不受侵犯。政府方股东也将承担一定责任，减少社会资本在项目运作过程中的压力和阻力，保证园区建设的顺利推进。
2、合作内容
（1）政府职责。在项目建设期，政府负责整个园区的开发建设的管理监督工作，建设完成后，政府设定相应的绩效考核、激励约束机制，鼓励社会资本提供更优质的服务，保证公众的社会福利。具体表现为以下三方面职责：
项目建设期：负责园区规划建设用地的土地征用并形成建设用地，按照政府与社会资本约定的开发进度，及时并依法提供建设用地。制定园区基础设施和公用设施建设标准，根据需要或法律变更情况对已确定的建设标准进行修改或变更。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆项目运营期：制定项目运营期间运营及绩效考核标准，并根据法律法规及强制性、规范性文件，对运营标准进行变更。在遵守、符合适用法律要求的前提下，对项目公司履行合同项下的建设期及运营期的义务进行监督和检查。合作期其他情况：如果发生项目公司违约的情况，有权要求项目公司纠正违约、向项目公司收取违约金或要求赔偿损失并釆取协议规定的其他补救措施，直至提前终止协议。
（2）社会资本职责社会资本负责投入资金全面协助政府方进行园区的建设及管理工作，并根据PPP协议约定享有相应的收益。社会资本负责的工作主要包括以下两个方面：园区开发建设阶段，主要负责园区基础设施及公共服务设施投资、建设、运营及维护，同时根据规划要求提供公共公益设施建设工作，包括公园、绿地、广场、景观环境、河道整治等项目建设，文化、体育、教育、医疗等公共公益事业项目建设，以及上述公共公益设施的运营维护。园区建设完成后，主要负责园区招商和运营服务：社会资本全面负责园区的产业发展服务工作，包括园区的产业定位及发展规划和战略研究，园区整体开发建设项目宣传推广，园区的招商引资工作。
3、投资回报
对于项目的投资回报率，应考虑在整个项目合作期内，以内部收益率作为取值依据，并以此内部收益率对社会资本需取得的可用性服务费以及各项服务费收入额进行测算。根据目前的PPP项目市场情况，自有资金内部收益率的取值一般为8%-10%。社会资本所能获得的服务收入主要包括以下方面：
（1）园区土地整理服务费。按照政府和社会资本约定的土地整理投资协议，政府应向社会资本支付土地整理费用。土地整理费用由以下两部分构成：
①土地整理成本：双方约定园区内相应的土地整理的支出额。
②土地整理服务费：按土地整理成本的一定比例计算，一般可取10%～15%。由于园区土地一经整理后，不存在运营的环节，因此可考虑分若干期由政府向社会资本支付投资成本及收益。
（2）园区运营维护服务费。园区运营服务可采取委托-运营（O&M）模式。该模式下，将园区的全部运营任务交给社会资本，并由指定机构对委托运营业绩进行考核。在该种模式下，园区内的存量公共资产所有权仍然属于政府。这种方式将社会资本成熟的园区运营理念复制到薄弱地区，能够有效提升园区的运营水平。基于社会资本提供的园区运营服务，政府应向社会资本支付运营维服务费用，每年一结。每一年的运维服务费收入总额，可参照社会资本实际发生的运维费用的一定比例计算，一般可取110%～120%。
（3）财政补贴。社会资本在园区进行了较大量的基础设施投资，若所获得的上述收益还不能使社会资本达到自有资金8%～10%的合理内部收益率要求，需要政府以财政补贴形式予以补足。当然考虑到社会资本提供了园区招商服务，其服务费应根据入园企业在PPP项目合作期内所创造的地方留成税收收入或非税收入额另行单独核算，而不应包含在前述满足自有资金8%-10%收益率要求的各项收入或补贴中，否则起不到奖励作用。
在园区综合开发中运用PPP模式还处在探索和尝试阶段，虽然改委公布的具有一定代表性、示范性的PPP项目案例中，该运作的固安工业园区新型城镇化项目入选，但纵观该项目，仍然和现有的PPP文件精神以及现有的政策法规有相悖之处，严格意义上说并不能称之为PPP项目。园区综合开发运用PPP模式仍然任重而道远，不仅需要国家及部委层面的法律和政策支持，也需要各级地方政府和国内外优秀园区运营商的共同努力和探索。
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论文作者:冀晓晨
论文发表刊物:《基层建设》2018年第13期
论文发表时间:2018/7/10
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