行政征用制度探析，本文主要内容关键词为：探析论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政征用制度是指行政主体出于公共利益目的，依据法律之规定，以强制的方式取得行政相对人的财产所有权、使用权或劳务，并给予合理经济补偿的制度。但我国至今尚未有一部对行政征用制度作出统一规定的法律，学术界在这方面研究也较为薄弱。
一、各国行政征用制度概述
行政征用是各国政府所普遍采用的行为，并各自有着不同的行为制度，其称谓和含义也并不一致。法国将其分为公用征收和公用征调。公用征收指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。（注：王名扬：《法国行政法》，第365页。）公用征调指行政机关为了公共利益，在公用征收外，依照法定程序强制取得财产权或劳务的常用方式。公用征调与公用征收不同，不仅适用于不动产，而且适用于动产和劳务。但它对于不动产只能取得使用权，不能取得所有权；对于动产，它可以取得所有权和使用权。（注：同上书，第405页。）法国的公用征收适用1977年的公用征收法典。该法典规定了公用征收的主体、对象、目的以及严格的行为程序。公用征收程序是其中最为重要的部分，分为两个阶段即行政阶段和司法阶段。行政阶段包括四个程序：(1)事前调查；(2)批准公用目的；(3)具体位置的调查；(4)可以转让决定。可以转让决定是公用征收程序在行政阶段的最后行为，以后的公用征收程序便进入司法阶段。这一阶段主要是所有权的移转和公用补偿金的确定，由普通法院管辖。经过行政和司法两个阶段后，一个征收行为方能完成。公用征调制度因行为种类不同而受不同法律调整，其程序由决定、执行和事后补偿构成。如果对公用征调行为的合法性质疑或对该行为提出损害赔偿请求，可通过诉讼手段解决。（注：同上书，第374页-410页。）与法国不同，日本将行政征用称为公用收用。它是指为供特定公共事业之用，而强制地取得私人的特定财产权的活动或制度。进行公用收用必须基于法令根据，主要包括《土地收用法》、《关于取得公共用地的特别措施法》、《都市计划法》第69条、《住宅地区改良法》等。它们规定了公用收用的权力主体、相对人、对象、目的以及行为程序等内容。公用收用行为主要经过事业准备、事业认定、调查报告的制作、收用委员会裁决的步骤完成。如对收用委员会的裁决（与损失补偿有关的除外）不服，可以提出不服申诉，对补偿不服可提起诉讼。（注：杨建顺：《日本行政法通论》，第471页-474页。）在英美法系国家，也有关于行政征用制度的规定。如美国1789年宪法第5修正案规定：“……私有财产不得未获公正补偿即遭占取”。美国的行政征用可以由联邦政府实施，也可以由各州政府实施。其对象主要针对的是不动产，也包括一些动产和劳务。英国的宪法性文件《紧急状态法》则规定：“内阁在紧急状态下，可以征用车辆、土地和建筑物”。
我国关于行政征用的规定最早可见于民主革命时期解放区的政策条例。如1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》规定：“由于建筑国防工事，兴修交通道路，……，政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。”建国以后，国家也相继制订了一些条例、办法对行政征用作出现定。1982年宪法第10条明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这条规定构成了我国政府行政征用的权力基础，成为行政征用行为立法的根据。目前，我国的行政征用制度主要体现在以下法律、法规中：(1)、《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，并在第5章中规定了征用的具体制度。(2)《中华人民共和国外资企业法》第5条规定：“国家对外资企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对外资企业可以依照法律程序实行征收，并给予相应的补偿”。《中华人民共和国中外合资经营企业法》也有类似的规定。(3)、《中华人民共和国国家安全法》第9条第2款规定：“国家安全机关为了维护国家安全需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用……”。《中华人民共和国戒严法》也有类似规定。以上法律、法规是我国行政主体实施征用行为的主要依据，在实践中发挥了一定作用。笔者认为，这种以单行法律、法规规定行政征用制度的做法局限性大，不可能建立一个完整的行政征用制度以适应现实生活的需要。要建立一套应用性强且相对稳定的制度，必须从理论上对行政征用制度进行充实和完善，那么对行政征用行为作一个准确的界定是最基础的工作。
二、行政征用行为的界定
在我国对行政征用的定义和特征如何界定呢？目前，学术界对行政征用所作的定义主要有：(1)我国的行政征用是指行政主体为公共利益目的，根据法律的规定，以强制的方式取得相对人财产所有权或使用权，并给予补偿的一种具体行政行为。（注：侯勇：《行政征用行为研究》，《人民法院报（京）》，2000,5,6。）(2)行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。（注：刘东生：《行政征用制度初探》，《行政法学研究》，2000年第2期。）(3)认为行政征用是行政征收行为的一类，与行政收费、行政征调行为并列。它是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财物的单方行为。这里的财产既包括不动产又包括动产。（注：杨解君、孙学玉：《依法行政论纲》，第280页—282页。）笔者以为，上述定义均存在一些不足之处。第(1)、(2)两种观点对行政征用行为的对象定义范围较窄，未能明确行政征用行为对象的广泛性。从目前我国立法来看，行政征用的对象包括不动产如土地、动产如运输工具，同时还包括劳务。所以，这两种观点存在定义范围较窄的缺陷。第(3)种观点将行政征用归入行政征收，并将行政征收分为行政征用、行政收费和行政征调三种，其中行政收费包括税收和其他行政收费即我们通常所认为的行政征收行为，这种划分亦有不妥。行政征用和行政征收行为，即税收及行政收费有很大区别：首先，行为目的不同。行政征收是满足国家机器运转支出或费用的最主要手段。国家通过税收来满足一般支出或费用，利用针对个别人的特别收入即行政收费来满足特别支出，可以说行政征收的目的主要为了补充国家机器的支出或费用。（注：应松年主编：《行政法学新论》，第325页。）行政征用的目的比行政征收要广，一般来说公共利益的需要均可构成其目的。其次，两种行为相对人不同。行政征收尤其是税收所针对的均是负有法定缴纳义务的人；行政征用针对的是一些本不负有缴纳义务的人，他们只是在特殊情况下，由于行政主体的行政征用行为而承担特定义务。第三，行为对象不同。行政征收的对象往往是金钱，而行政征用的对象不仅包括财物也包括劳务。另外，行政征收导致对象所有权的转移，行政征用则有时导致对象所有权的转移，有时导致对象使用权的转移。第四，行政征收是无偿的，而行政征用必须给予相对方一定补偿。所以，行政征用不应与行政征收（税收和行政收费）合并在一起。
综上所述，笔者认为行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律之规定以强制方式取得行政相对人的财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。
三、行政征用补偿制度
行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损失，由行政主体给予合理经济补偿的制度。“社会义务面前人人平等”是一个公认的原则。依据此原则，公民应平等履行社会义务。在行政征用中，行政相对人承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，这显然与上述原则相违背。为了真正体现人人平等的原则，即使征用行为是合法的，国家必须对行政征用相对人进行补偿，以弥补该相对人所遭受的特别损失。目前，我国除土地征用补偿规定的较为明确外，其余征用行为的补偿规定非常笼统，往往规定给予补偿而怎样补偿未作出具体说明。随着社会主义市场经济的发展，行政征用行为的适用不会仅仅局限于土地，因此关于行政征用行为如何补偿的问题日趋重要。笔者认为，应当以以下三个方面为基本框架构建完整的行政征用补偿制度：
（一）行政征用补偿基本原则：
所谓行政征用补偿基本原则是指在行政征用补偿中应当遵循的一些基本的规则、标准。当今世界各国在行政征用的补偿上大都采取“公平合理”的原则，但各自的做法有所不同。如法国采用公正补偿原则，被征用人的全部损失都能得到补偿，同时法国只对直接的、物质的、确定的损失进行补偿。（注：王名扬：《法国行政法》，第392页—393页。）而日本宪法明确规定采用正当补偿原则，关于这一原则学术界还存在两种学说——“完全补偿说”和“相当补偿说”。也有学者认为“除了农地收买外，在其他为公共利益而征收或者限制个人私有财产的情形下，无论采取完全补偿还是相当补偿，损失补偿的内容基本上没有什么不同”。（注：杨建顺：《日本行政法通论》，第605页—607页。）我国目前的法律、法规中关于行政征用补偿的用语有“适当补偿”，也有“相应补偿”。实践中行政征用的补偿要少于相对人的损失，这可能是为了同我国的国情相适应，但对相对人保护不够。笔者认为，行政征用补偿应遵循这样的基本原则：(1)合理补偿原则，即对相对人的补偿应针对不同情况，灵活适用不同标准、方式进行补偿，做到既能弥补相对人损失，又可合理配置资源满足公共利益需要。如为了抓捕罪犯需要，国家安全机关人员临时征用私人汽车和征地建豪华别墅采用的标准显然不应一样，后者应高一些。(2)事先补偿原则，即未经事先合理补偿，行政主体不得取得征用客体的所有权或使用权。在实践中由于行政征用补偿引起的纠纷不断发生，事先补偿原则的确立无疑对解决这类纠纷起到重要作用。当然，事先补偿也并不排除在紧急情况下适用事后补偿原则。(3)补偿直接损失原则，即行政征用补偿仅针对与行政征用行为有直接因果关系的损失。(4)补偿物质损失原则，即行政征用补偿仅针对相对人财产上利用损失。如相对人祖传的财产被国家征用，国家只补偿该财产的价值而不会补偿由于失去它给相对人精神上所带来的痛苦损失。(5)补偿实际损失原则。
（二）、行政征用补偿的方式
行政征用补偿各国一般采用金钱补偿的方式，另有其他方式辅助。在法国，公用征收的补偿原则上用货币支付，近年以来也出现实物补偿方式。如家庭耕作土地公用征收时，征收单位应为家庭成员提供同样条件和设备的土地；公用征收生活用房时，必须为承租人安排合适的住房，同时补偿他们的搬家费、安置费和其他损失。（注：王名扬：《法国行政法》，第395页—396页。）日本的补偿方式也是多种多样的，除经济补偿外还可以是生产、生活和就业等方面的妥善安置。我国也主要采取金钱补充方式。如土地征用补偿费，另有实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。（注：刘东生：《行政征用制度初探》，《行政法学研究》，2000年第2期。）
（三）、行政征用补偿的救济
尽管法律、法规有一些行政征用补偿的救济规定，但这些规定显然是不够的。最为明显的缺陷是司法救济被排除在救济手段之外，在实践中人民法院对行政征用补偿案件基本上是不予受理的。笔者认为，行政征用补偿救济程序应包括两个阶段：(1)行政阶段：这一阶段中，行政主体应首先与相对人协商补偿的方式、金额等内容，尽量达成一致。如不能取得一致，相对人可向上一级行政主体或法定主管机关申请行政复议。复议机关可对补偿争议进行调解，调解不成，作出复议裁决。如经过复议，相对人不再提出异议，补偿救济程序即可在行政阶段终结。(2)司法阶段：假如经过复议，相对人不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合法定条件，人民法院应当受理。在案件审理过程中可适用调解原则，调解不成，人民法院应当作出判决。
行政征用制度内容广泛，如行政征用权力主体的设定、权限的分配、行政征用行为的具体程序、违法行政征用行为的救济等等都是重要的问题，本文由于篇幅所限未能一一探讨。