市场经济下中观决策层改革探析，本文主要内容关键词为：决策层论文,探析论文,市场经济论文,中观论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
解决市场功能和机制的建造问题，以及解决企业产权和运行机制的改革问题固然重要，但仅仅局限于微观经济领域的市场化改造，很难从整体上全面实现社会主义市场经济体制的目标。因为市场经济内容并不仅仅局限于微观经济领域。微观经济活动只表现市场经济具体运作的形式，在这个表象化的经济领域背后，还有一个在市场整体构造和资源配置上起主导作用的中观决策层。市场经济应该是中观经济和微观经济的有机整合。
从资本主义市场经济的发展史看，其早期的中观经济职能由市场行使，价值规律以它那“看不见的手”指挥、调节着微观经济运行；而现代发达资本主义经济的中观经济职能，已基本掌握在大公司、大企业的权力机构，并已在“可见之手”的作用下行使中观决策职能。由此变化可以看到，在资本主义发展的历史过程中，微观经济内容没有大的改变，而明显变化了的是中观经济职能的角色转换。正是这种改变决定了市场经济内容质的变化，使资本主义经济在一定程度上摆脱其基本矛盾制约下的危机，把企业与市场、供给与需求比较紧密地联结起来。
在社会主义传统的计划经济模式下，计划指令的层层下达，决定了社会经济的中观决策职能由地方政府机构承担。国民经济的这种条、块管理格局，决定了各行业行政主管部门的权威和地位，它们代表国家管理着下属大大小小的企业。企业的运行要依赖于它们下达的计划、指令；再生产所需要的各种要素仰仗于它们的调拨、分配。所以，地方政府作为中观经济决策者的角色是由计划经济体制决定的，是传统模式的派生物。依靠这样的中观经济调节机构来调控、指挥微观经济运行，我们能在多大程度上实现市场经济体制的改革目标？换言之，我们能有多大的力度推动我国的市场化进程？
80年代所进行的经济改革，具有明显的应急性、突击性和不稳定性的特点。改革缺乏总体战略规划，没有预期的制度目标，遇到什么问题突出就改革什么。这种灵活机动的改革战术虽能带来一些“经济实惠”，但在经济获得较高增长的同时，却始终伴随着频繁而剧烈的波动。回顾改革开放十几年历程，我们可以清楚地看到这样一条轨迹：非国有经济的发展带动搞活了市场；市场的繁荣、竞争的加剧推动了国有企业的改革，使国有企业在技术进步和内部管理水平上有明显的改观；但无论国有企业的改革怎样大张旗鼓地“深入”，却始终未能触动政府职能的相应转变，并且反使国有企业的改革常常陷入僵局。国有企业愈是向市场化迈进，与旧体制的矛盾和冲突愈深，它最终受到禁锢和创痛亦愈重。有迹象表明，国有企业技术进步的势头近几年已经减弱。因此当务之急，是对旧体制的主体部分进行“攻坚”，这场攻坚战的目标，当首推作为中观经济决策层的各级地方政府。
二
我国早在1958年就采取了“行政分权”的方针，其重大特点是变“中央集权”为“地方割据”，地方政府成为社会资源配置的主要运作者。“行政性分权”体制对商品经济的影响表现在：一方面，地方政府的相对独立性，决定条条块块之间的横向联系，必须彼此以平等的商品所有者身份互相对待，因此保留了商品经济在计划经济体制中滋生的土壤；但另一方面，在条条块块之内，政府完全用行政命令的方式配置资源，对任何市场因素的成长都存在“异体排斥”作用，因此形成一个个传统体制的堡垒，致使国有经济的市场化转变困难重重。
地方政府在国民经济转变中所扮演的重要角色，加之体制转轨过程中出现的中央层宏观约束失灵，突出了中观经济决策的地位，使这一层次的改革更具紧迫性。在中观经济层的改革问题上，我们首先必须解答：在市场经济条件下，地方政府能否继续承担中观经济决策的主要角色？答案显然是否定的。
首先，作为政府官员的中观决策者们不必负担经济上的盈亏责任，他们个人的升降奖惩和机构的得失进退也不必依靠市场法则决定；而作为大公司、大企业机构的中观决策者则必须对企业的生死存亡负责，其职业前途好坏总离不开企业在市场上的竞争地位。这一根本利益的差别，使得计划经济与市场经济两种体制中的中观决策主体外形相似，实质却有天壤之别。在有秩序的市场结构中，追逐经济利益的个人行为会导致资源的有效配置，并产生社会剩余；而当资源是通过政治过程，而不是市场过程进行配置时，追逐经济利益的个人行为产生的结果却是社会浪费，而不是社会剩余。政治过程可以赋予某个个人或某个集团垄断地位，从而让其获取垄断利润。获取这种垄断地位的人和觊觎这种垄断地位的人都知道，政治决策并不是一成不变的。因此，这两个集团都有动机去试图保持或得到政府的这种优惠。因而，政治过程会产生寻租行为。以这种方式配置的资源并不生产出具有市场价值的商品或劳务，相反，这种资源被用来造成有利于其他花费者的财富分配。
其次，政府在经济的中观层次上把企业与市场分割开来，使企业的生存不是依赖于市场，而是依赖于政府。经济生活中的政府过度管理，使国有企业享有免受竞争压力的保护，这不但使企业无法降低超额的单位生产成本，也导致了市场资源配置的低效率。
再次，政府把应属市场化内容的经济活动置于自己的行政管理下，因而在客观上阻碍了市场经济规律的正常作用；压抑了市场的发育、成长。政府和市场是两个截然不同的领域。政府的职责范围应在市场的作用之外，补市场的不足，做市场管不了的或管不好的事。如在宏观上，市场无法管理的财政、货币、外汇收支三大总量就必须由政府管起来；在微观上，诸如城建、卫生、文化、教育等社会公益事业也应由政府管理。
三
地方政府能否从中观经济决策舞台的主要角色退出，从目前看，困难主要来自三个方面：
1.原有的组织模式所形成的既得利益集团和过渡性体制中所产生的新的既得利益集团，会成为体制内改革的羁绊。体制内改革的最大困难是改革的组织者同时成为改革的对象。原有政府机构这种双重身份对改革的顺利推进产生许多不利影响。双重体制长期并存，不仅给社会、经济发展带来诸多问题，同时使原有一些政府部门权力增强，加重了钱权交易的腐败行为。由于国民收入分配严重向少数人倾斜，使一批新的既得利益集团得以滋生、强化，他们是市场化进程中的新的阻力。新旧既得利益集团的阻挠，使改革一进入实质问题就成僵局，造成政治体制改革的一再滞后。
2.不重视正式制度的建立，使中观经济层的职能转换缺少现代社会化再生产所需要的经济体制基础。任何一种现代经济体制都是结构复杂的巨系统。这些巨系统依靠自己的各个组成部分之间互相配合的活动来完成有效配置资源的经济功能。这种各组成部分之间主动关系的总和称为经济机制。经济改革就是从一种经济机制向另一种经济机制的革命性转换。这种变革必须以一个理性化的制度安排为基础，因为经济体制是作为一个整体发挥作用的。经济体制改革也就是从一种经济系统到另一种经济系统的整体跃迁。中观经济改革就是这样一种整体性改革。理性化制度建设和较规范的制度规则，是实现这一改革战略的基本条件。
整体性的制度安排，是整体性改革成功的可靠保证。但是在我国，各项有关改革的战略举措出台，并没有相应的制度规则强行保证这些改革措施按照预定的轨道顺利实现，而是由人们自行摸索、渐进实现的。“摸着石头过河”从短期实践看，改革成本低、收效快，但是，如果人们的改革行为总是处在一种无规则可循、无制度约束的随机状态下，那么从一个长期过程看，社会经济发展会因缺乏稳定的行为预期和确定的发展目标，而造成思想行为的混乱。由此产生的不经济性会使改革的每一步都将付出昂贵的代价。
3.国有大企业改革不力和企业集团发展不足，使政府中观经济决策职能转换的承载体缺位。罗纳德·科斯曾在其著名的《企业的性质》一文中成功地指出了市场的可替代性，〔1〕只是在计划经济体制下， 市场的替代体是政府机构，而不是企业。政府的市场替代体制目前已成为建立社会主义市场经济体制的一大障碍。去除这一障碍的唯一途径，是将政府对市场的替代变为企业对市场的替代。后者是市场经济成熟的一个重要标志。在一个充分竞争的市场条件下，巨型企业及其中观决策层的崛起，是符合经济规律的一种必然趋势。社会的进步使人们有可能认识和选择能够降低交易费用的产权制度和安排。产权的经济功能在于克服交易摩擦，降低交易费用。正因为企业具有能部分替代市场和节约交易成本的特性，因而使企业与市场能获得同等程度的发展，即市场的范围愈广，企业的规模愈大。与企业规模相应成长的是现代大企业的中观决策层和科层制度的管理机构。应该看到，企业对市场的替代并非是在商品经济规律之外随意进行的。企业之所以能通过规模性的组织管理替代市场，因为企业本身也是一种合约的形式，是企业组织者与产品生产者的合约。它是由企业多层级的科层组织系统之间的合约形式，代替市场上众多企业之间的平等合约关系；由企业战略决策与日常运行决策的“可见之手”，代替市场上随行就市的“无形之手”。形成这种替代功能的动力，是因为企业在组织劳动分工上的交易费用低于市场的交易费用。而政府对市场的替代则缺少这种动力源，它的组织管理体系，及其制度费用不存在与市场交易费用比较的问题。因此，这种管理体制不仅效率低下，资产难以得到有效配置，经济发展缓慢，而且浪费严重。因为维系这种制度的庞大费用是不可能通过制度本身使其得以降低。
我国的许多国有大型、特大型企业单就规模、装备而言，完全可以与国外的大企业媲美。从1995年7月官方发布的统计数字看， 全国企业固定资产占有量排在前1000名的都是国有大企业。它们的产值、固定资产净值以及实现利税等，在国民经济中具有举足轻重的地位，国有大企业对国民经济运行起支柱作用。但是衡量企业的现代化程度，以及由此形成的市场替代功能和中观决策能力，仅靠这些“硬件指标”是远远不够的。直到目前为止，国有企业所面临的最大难题仍然是它的非企业性质。这是造成国有企业种种弊端，尤其是它的低效率问题的主要根源。而以往的各种改革都只能“治标”，不能“治本”，并且即使这些“治标”措施也是毫无体制约束和制度保障的。
这些年普遍兴起的企业集团也同样不具备中观决策能力。我国目前已有企业集团2000多个，其中国家级的大型企业集团有55个。作为改革开放的产物，这些企业集团应该以现代企业制度为基础，以一种全新的企业组织形式出现。然而，现有企业集团大都不是按照市场经济条件下规范化的企业集团标准组建的，因此不具备现代企业集团应有的一些特征，而表现出类似国有企业经常存在的脆弱和无效率。⑴在组织体系上，企业集团并没有超脱传统体制框架的束缚，仍处在被政府调控的微观层次上；⑵从规模经济角度组建企业集团，必须以技术经济的内在规律作为依据。而现有企业集团在组建过程中，一般只注重有形资产规模的扩大，缺乏对产品系列化要求的通盘考虑，缺乏对产品未来市场占有率的调查预测。另外，在那些由于企业兼并、产品互不相干的企业集团内，如何通过规范化的分权体制，以及法律、金融和公司策划等中央科室建制，加强高层机构对下属部门组织管理的力度。这个问题在已建的企业集团内显然没有得到应有的重视，从而使其中央管理层在引导企业的整体发展上显得力不从心。
四
综上所述，中观经济层改革存在一个极大的矛盾：一方面，政府作为中观经济决策者的诸多不合理行为阻碍了市场经济体系的建立，必须尽快和全面地进行以转变政府职能为前提的“体制内”改革；而另一方面，由于法制薄弱和各种利益集团的阻挠，特别是由于大企业、大公司的“先天不足”，使目前中观经济决策职能转换的条件尚不成熟。
解决这一矛盾的办法唯有加大改革力度。为此，在改革的总体战略上应树立这样的宗旨：为长远利益宁可牺牲部分眼前利益；为整体性的改革成功宁可放弃某些局部的改革成果。这就要求我们在认识领域必须处理好几个关系：⑴“整体推进”与“重点突破”的关系。应该承认，前一段的改革既注意了“整体推进”的布局，也保持了“重点突破”的势头，但都没有在改革目标上达到预期效果。造成其改革不彻底的原因主要是，在“整体推进”战略上，缺乏总体制度的设计和安排；在“重点突破”上缺乏相应的经济制度保证。“整体推进”的困难，同时也是“重点”不能“突破”的成因。在改革的攻坚阶段，每一个“重点”的“突破”都必须以新制度、新体制的建立为基础，没有这种整体合力的作用，任何一条单项推进的道路都是不能成功的。⑵“体制外”改革与“体制内”改革的关系。中国改革过程的一个显著特点是改革由农业和其它非国有部门起步。它在传统体制的堡垒不易攻破的情况下趋易就轻，从“体制外”较快地发展起一批有活力的企业，带动了市场因素的成长，繁荣了城乡经济，并以此吸收了改革中不可避免的经济震荡，支持了整个改革进程。但是“体制外”改革的成功并不等于这种改革方式可以自行进入“体制内”，并在“体制内”改革中奏效。“体制外”改革和“体制”内改革具有完全不同的内容和性质。前者完全以“立”为主导，是要在改革开放所提供的现成土壤和现成胚芽上培植市场因素，因此在其自然生长的过程中较易取得成果；而后者则以“破”为前提。“破”是一个非“理想状态”的痛苦进行过程，它不可能完全依靠自然过程取得，而必须以风险和部分利益损失为代价。新旧体制多年并存的结果已经使一些经济学家惊奇地发现二者之间这样一种不尽人意的关系，即“体制外”改革愈是战果累累，“体制内”改革愈是困难重重，为此付出的代价亦愈大。此外，还要处理好“渐进性”改革与“激进性”改革的关系。二者是相互依存、相互转化的辩证关系。
注释：
〔1〕罗纳德·科斯：《企业·市场与法律》，上海三联书店 1990年。