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机构改革，事关全局。十五大又一次把它确定为全党的一项重要任务，指出“这个问题亟待解决，必须统盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。”为此，需要严谨的科学态度，更要有一种彻底的革命精神。这是总结多年机构改革的经验教训，分析当前机构改革的实际情况所得出的一个基本结论。
改革开放搞了20年，机构改革也搞了20年，成效如何？
“统盘考虑”机构改革，就必须对改革开放以来我国机构改革的基本状况作一个总体判断。早在1978年，邓小平在那篇被十五大报告称为“开辟新时期新道路、开创建设有中国特色社会主义新理论的宣言书”的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中，就提出“机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低”的问题。指出：“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”（《邓小平文选》第2卷第150页）从那时开始，机构改革就摆上了党和政府的重要工作日程。几乎每一次党代会、人代会都对机构改革作出要求和部署。改革开放搞了20年，机构改革也搞了20年。应该说，成绩是有的。我国的经济体制改革有今天这样深入，国民经济获得前所未有的大发展，不能说没有机构改革的功劳。但是，对这一成绩不能估计过高。时至今日，我国机构方面存在的问题依然相当严重。十五大报告的概括是：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”当然，这些并不是什么新问题。1978年以来，我们曾进行过三次较大范围的机构改革，但至今收效甚微，各级政府机构先减后增，人员编制得不到有效控制，政府职能也基本没有转换。虽然机构改革讲了20年，我们始终未能走出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”这样一个“怪圈”。由此而造成的社会问题越来越多，也越来越严重。例如，在宏观管理上，有的该管的事情没有人管，许多不该政府去管的却有许多部门去管；有利益，各部门都来争着“管”，有风险，有代价，互相推诿，谁也不管；部门利益日益突出，某些部门已经出现权力的利益化，利益的权力化，往往为了本部门利益，利用职权乱罚款、乱收费，加重企业、农民以及社会其他群体负担；政出多门，各自为政，极大地影响和削弱了中央的领导权威、政府的宏观管理效能。机构大，冗员多，加重财政负担和人民负担，严重制约经济发展。机构庞大，政企不分，已经成为腐败的重要温床。必须看到，经过多次不彻底的机构改革，这些问题大都有了很强的“抗药性”，表现得相当顽固，对改革、发展和稳定有着越来越大的危害。
当前，从总体上看，机构设置不当的问题仍然很严重：其一，经济管理机构太多，介入微观经济太深。这是当前影响经济改革和发展社会主义市场经济的突出问题；其二，政治管理机构庞大，而社会管理机构较少，力量太弱；其三，部门中非业务机构过多，真正顶用的业务人才较少，许多业务部门和单位成为“小社会”，非业务机构和人员往往占总数的1／3甚至一半以上。以上问题，都需要认真解决，需要找出各自的突破口。当务之急，是经济管理机构的改革，务必使其尽快从微观经济领域中摆脱出来。
为什么我们没有走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈？
为什么搞了20年的机构改革、精兵简政，我们依旧没有走出“怪圈”？这有客观方面的原因。我们的经济体制改革是一个渐进的过程，相应的机构改革也只能是一个渐进的过程，不可能一下子到位。我国原有的机构框架，是在计划经济体制下形成的。要把它改造成为适应社会主义市场经济要求的新的机构框架，的确需要一个较长时间的探索。但是，不能用客观上的原因掩盖或代替主观方面的问题。事实上，在机构改革的认识和工作方面，我们缺乏的东西很多。
一是缺乏深入的科学研究。改革的巨大成效源于对改革的真理性认识，而真理性认识来自于对实践的科学研究。这些年，对机构改革的研究从总体上说是比较少的，而且不够广泛、深入，研究中缺少应有的科学态度和学术民主。因此，对现有条件下应当设置哪些机构，才能最有效、最经济地实现管理目标，真正体现“精简、统一、效能”的原则，以及怎样推进机构改革，不可避免地缺乏真理性认识。
二是缺乏彻底的革命精神。提出的机构改革方案，大都是“改良”型的，不是“革命”型的。虽然有些改革的目标和思路很好，有些改革措施也很得当，但是在推行过程中，往往不够坚决，遇到一些阻力便停滞不前了，结果半途而废。特别是富余人员的安排问题，常常是过不去的关口。更有甚者，机构和人员精简之后，感到工作忙些，或者有了新任务，便巧立名目，恢复或变相恢复原有的机构和人员。没有一种彻底的革命精神，理所当然走不出“怪圈”。
三是缺乏有效的配套措施。机构改革是“牵一发而动全身”的全局性改革。表现在个别机关的牌牌调整、少数干部的重新安置上，实际上影响着社会的许多方面，也影响着整个领导机关。这就要求机构改革必须有相应的配套改革和配套措施。然而人们的这种意识很淡薄。比如对富余人员怎样安置，相关工作怎样衔接，上下关系怎样理顺这样一些重大问题，往往缺乏周密的、全面的考虑。所以一遇到问题就卡住了。与机构改革密切相关的干部制度、人事制度、财政制度的改革迟迟没有实质性的突破，极大地制约了机构改革的深入。
四是缺乏牢固的法制基础。虽然人们常说“编制就是法律”，但事实上我们的编制并没有法律那么“硬”。几十年来，几乎是提出一项任务就设一个机构。从上到下，莫不如此。之所以能够出现“精简——膨胀”的怪圈，一个重要原因就是“无法可依”或者“有法不依”。与此相联系，缺乏财政的硬约束，也是一个重要原因。
着眼于21世纪，分步推进机构改革
1.以彻底的革命精神推进机构改革
为什么机构改革一定要有“彻底的革命精神”？这是历史的教益、现实的要求。在我们党的历史上，搞过多次精兵简政、机构改革。第一次是1941年底，接受党外民主人士李鼎铭先生的建议，在陕甘宁边区搞了约半年时间的精兵简政。由于“收效不大”，后来又搞了第二次、第三次，直到1944年初才结束。当时，中央在全党和边区享有崇高威望，之所以“一而再、再而三”才完成了精兵简政的任务，是因为这项工作的确有特殊困难。毛泽东对此作了这样的分析：“现状和习惯往往容易把人们的头脑束缚得紧紧的，即使是革命者有时也不能免。庞大的机构是由自己亲手创造出来的，想不到又要由自己的手将它缩小，实行缩小时就感到很勉强，很困难。”（《毛泽东选集》第3卷第882页）为了有效克服这一困难，毛泽东的要求是，精兵简政“必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。”（同上，第895 页）也就是说，要有彻底革命的精神。从新中国成立，到“文化大革命”，全国搞过4次较大规模的精简机构，基本不成功。其主要原因之一， 仍然是缺乏彻底的革命精神。有鉴于此，邓小平多次讲过“精简机构是一场革命”的重要观点。可惜的是，他的这一观点没有受到应有的重视，以至于搞的多次缺乏革命精神的机构改革，把人们都搞“疲沓”了。机构病的“抗药性”越来越大，改革的难度也越来越大。这进一步要求今天的机构改革非有革命的意识、革命的精神和革命性的措施不可。如果机构改革不到位，就不可能建构出社会主义市场经济的合理框架。其结果，只能像邓小平指出的那样，“不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题，可能要亡党亡国。”（《邓小平文选》第2卷第397页）这当然不是人们所希望的。为此，机构改革应当首先对束缚自己头脑的“现状和习惯”进行革命。只有这样，机构改革才会有突破性进展。
2.机构改革要有整体规划，分步推进
我国国家政权已经建立近半个世纪，国家发展的政治方向、经济方向、社会方向都已经确定。在这种情况下，对国家管理机构的设置应该有更多的自觉性。所谓自觉性，就是对机构的设置和结构有一个清晰的、明确的整体规划。实践一再证明，在这种宏观的、战略的、事关全局的问题上，任何短视都会把机构改革引入歧途。机构改革的整体规划，应着眼于21世纪中期我国基本实现现代化时的社会发展，着眼于国家管理机构的基本稳定，并保持其总体格局长期不变。这是一个政权政治上成熟的重要表现，有利于社会稳定、干部队伍稳定和政策的连续性。如果一个国家长时期处于机构改革的动荡之中，必然对社会发展产生更多的负面影响。当然，制定机构改革的整体规划，并不意味着“一步到位”。在我国目前正处于建立社会主义市场经济体制过程中的情况下，机构改革的整体规划不可能、也不应该一步到位。应该看准一个、成熟一个、改革一个。每改革一个机构，都要力求到位，不搞“二次手术”。这就是“分步推进”的原则。
3.机构改革应坚持的原则和直接目标
机构设置的最高原则，是人民满意原则和社会管理有效原则。一切机构改革，都要从这一最高原则出发。结合我国社会主义初级阶段社会发展实际，以及当前世界行政管理的发展趋势，机构改革应该坚持科学化、法制化、现代化、社会化这样一些目的性原则。所谓科学化，主要是指所设机构能够按照社会主义行政管理的科学规律制定和实施行政决策；能够实行一系列科学管理原则，如适度分权原则，精简、统一、效能的原则，管理幅度适当原则，协调合作原则等。所谓法制化，主要是依法治国、依法行政，杜绝行政不受法律约束的现象；政府机构的设置，政府工作人员的任用、管理和行政行为，以及财政费用支出，都由相关法律加以规范，并有专门部门检查监督，如有违法行为要依法追究惩处，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。所谓现代化，主要指机构设置要适应社会主义现代化建设的要求，同时要求行政思想观念的现代化、行政人员素质现代化、行政组织机构现代化、行政管理方法现代化和行政管理手段现代化。所谓社会化，就是政府把自己看作社会各行各业中的一个部门，自己与其他行业、部门社会地位完全平等，只是社会分工不同，因而自己的生活后勤事务、其他非本专业事务，都可以交由社会管理，也可以将一部分行政工作交由社会组织管理，或者由政府和社会组织共同管理，如行政信息、行政咨询工作。必须指出，当前许多党政机关工作人员根本没有“政府机关社会化”的观念和意识，总认为自己是“领导一切的”，必须“高人一等”。于是，表现特权的“机关大院”出现了，“机关办社会”出现了，机关自我封闭、自我服务，机构庞大、人员臃肿当然在所难免。这种问题不彻底解决，不要说机构改革不可能搞好，就是党和政府全心全意为人民服务的根本宗旨也无法真正实现。
机构改革，必须着眼于整体管理功能的发挥。在现代社会，国家行政机构设置的直接目标，是建立健全以下五个系统：一是高度灵敏的信息系统。现在已经进入“信息时代”，建立现代化的高度灵敏的信息系统，是国家管理现代化的前提，是管理体制现代化的必要条件。必须在机构设置上保证这一系统。二是权威的健全的咨询系统。这在当今发达国家已经非常普遍。有效的咨询系统，已经成为政府有效管理和决策科学化必不可少的条件。三是科学的多层次的决策系统。决策的权限必须有明确的划分，每一级都有自己明确的权力。部门权力不得随意膨胀。四是高效精干的执行系统。保证领导决策得到有效的贯彻落实。五是独立的强有力的监督系统。其作用是保证及时纠正错误决策，防止和制止政府工作人员违法乱纪。以上五个系统的机构，一类是政府机构，一类是政府密切联系的、给予一定财政支持的社会机构。我国机构改革，必须有利于实现上述目标。