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建设社会主义市场经济体制是一项伟大的系统工程。其中社会保障制度是不可或缺的“安全网”和“稳定器”。由于政策和历史的原因，我国当前的社会保障制度不仅表现为城镇与农村双轨制的二元结构而且存在若干死角和薄弱环节。其中，农民工的社会保障特别值得关注。
一、规模庞大的农民工成为严峻的社会现实
这里所说的农民工，又称农村进城务工人员，是指其户口仍在农村，但已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要依靠在城镇各类所有制企业打工、或从事其他服务行业为生的人群。其主体是20世纪80年代以来由农村富余劳动力向城镇转移而形成的一个特殊的社会群体。农村进城务工人员一般可划分为4种类型：（1）大中城市各类企业，包括国有企业、事业单位，集体企业，三资企业，私营乃至个体企业雇佣的农民工（含合同工与长期临时工）；（2）无雇主雇佣，从事个体经营或自谋职业的进城农民；在城市已工作、生活达到一定年限者；（3）进入大中城市城乡结合部或卫星城镇的原农业户口人员，其中也可分为有雇主与无雇主两种；（4）具有一定规模和年限的聚集在中小城镇的乡镇企业的职工。他们的户口还在农村，有的还保留有承包合同和责任田，但主要收入来源则是在城镇的非农业收入。相对于务农者而言，他们是城里人，是非农就业者；但相对于城镇居民而言，他们又是乡下人，是农村进城务工者。就整体而言，其主要生活、收入来源已由农业生产转向主要依赖于非农业的务工经商活动，就其职业角色而言也已不是传统意义上的农民。虽然他们中一部分人还保留着承包耕地，但种地只是执行着最低生活保障功能，是作为规避城市各种风险的避难所而保留的。在这里它替代社会保障制度，执行着最低生活保障等功能。从这一群体在城镇的就业职业分布来说，虽然分布很广，但相对集中于劳动密集型工业企业、建筑业、批发及餐饮服务等行业，其工作特点是工作量大、工作强度高、工作环境艰苦，甚至很多还存在安全隐忧，缺乏相应的安全保护。因此，这一群体同样面临着城镇劳动者所面临的养老、医疗、工伤等风险。另外，就年龄结构而言，这一群体呈现出十分明显的年轻化的特征。一般来说，进城务工经商的主要是农村人口中的青壮年劳动力。据统计，在这一群体中，20—24岁年龄组的占26.1％，25—29岁年龄组的占20.34％，两组相加，即30岁以下的几乎占到这一群体的二分之一，余下的部分与城镇国企职工年龄结构相比，也年轻得多。这种年龄结构特征带来的结果是他们向往城市生活，并不像其父辈那样热恋土地。这种特殊的身份，使之很容易成为流动于城乡之间的非农非城的边缘群体，成为包括社会保障制度在内的许多制度建设和管辖权限中的盲点，俗称“几不管”。
我国人口的绝大多数在农村。在我国社会主义建设的历程中曾遇到过多次农民工问题。例如50年代初期在“一化三改”的过渡时期总路线指导下，大批农民涌进城镇和工矿，为迅速恢复战争创伤，实现国民经济工业化提供了有生力量。其中约2000万人后来转为工人，壮大了工人阶级队伍。对个人来说则端上了企业保障的铁饭碗。1958年大跃进，造成产业结构严重失衡。因而在1959—1961年三年自然灾害期间，又有大批“盲流”返回农村。农村成了我国劳动力的天然蓄水池。虽然直到改革开放之初，我国农村普遍存在着隐性失业现象，但传统理论和社会观念均认为农民“养老靠家庭，就业靠土地”，农村不存在失业和社会保障问题。
然而，80年代农村改革一声春雷打破了这种平静，使多年来，农村人多地少的矛盾迅速尖锐化。大量隐性失业显性化使农民工问题急剧升温！
据统计，1952—1978年，我国农村劳动力人口由1.73亿人上升到2.93亿人。每年新增低素质人口800—1000万。同时，人均耕地面积却从1952年的2.82亩下降到1995年的1.17亩。全国有600多个县的人均耕地面积低于国际警戒线的0.8亩水平。
当前我国9亿农民中拥有5.614亿劳动年龄人口即通常所说的劳动力。如果把18岁以下和60岁以上健康的仍从事体力劳动的部分农民做为“半劳动力”计算，农村劳动力总数将超过6亿。这是一个惊人的数字，因为全世界欧美所有发达国家的劳动力总合只有4亿3千万。庞大的农村劳动力面对的可耕地却只有19亿亩。中国的三农问题自20世纪90年代以来再度突出。家庭联产承包制的经营方式在极大地调动农民生产积极性，在较快解决亿万农民温饱问题的同时，也使隐性失业日益显性化。“二个月过年，三个月种田，七个月赋闲”成为许多农村的真实写照。党的十六大报告指出，农村富余劳动力向非农业和城镇转移，工业化和现代化的必然趋势。在农村富余人员安置方面，乡镇企业的发展曾一度解决了大问题。据统计1984—1987年间乡镇企业的迅速发展平均每年可拉动农村劳动力就业约1400万，但同期全国农村外出务工人员达7000—8000万。特别是1988—1992年间，随着生产中资本、技术对劳动排斥作用的加强，全国乡镇企业每年增加的就业岗位只有355万，致使农村进城务工农民增长到 1—1.2亿。按照我国目前的技术水平，从事种植业的劳动力只需1.2亿人，从事林牧副渔业的劳动力只需0.6亿人，两项合计1.8亿。这也就是说，农村富余劳动力约有3—3.7亿！
加入WTO后，中国全面溶入国际经济大潮。经济全球化，对于弱势产业的农业形成极大的挑战。市场竞争促使农业进一步提高劳动生产率；乡镇企业为求生存，不得不向资本密集型和技术密集型产业升级换代，将使更大数量的农村劳动力溢出土地和农村。华盛顿国际经济研究所估计，随着关税的削减和农业产品进口的开放将直接导致1100万中国农民失业。
综上所述，规模庞大的农民工的就业和社会保障问题将长期困扰着中国的社会发展和经济的现代化，成为不得不关注的严峻的现实难题。
二、农民工是新型的弱势群体
随着中国改革开放的深入发展，在致富光荣，全面奔小康的观念引导下，传统的单一角色的种田人大量转化为农民工。其中许多人，尤其是年青一代，作为职业商人、个体户、企业主或知识分子，与土地、与农村事实上已没有多少联系，农民只是作为一个旧的身份符号，农村只是作为一个出生地。他们自己也早已把自己视为城里人，但却背负着乡下人的历史痕迹。
中国的农民工既要面对众多发展中国家普遍存在的就业不足的压力，又要面对长期形成的许多带有歧视性，限制性的制度和观念的排斥，因而就业形势十分严峻。
据统计“九五”期间，国有企业净减员2689万人，集体企业净减员1435万人，两项共计4124万人，城镇在职职工总数由1.4908亿减致1.1773亿，降幅21.0％，产生约2000万城镇失业和下岗人员。
大批外来劳动力进城开展经济活动无疑增加了城市就业压力。虽然，农民工和城市劳动力在从业结构上具有很强的互补性，各类用人单位也有使用农民工的强劲动力，但农民工和城镇下岗、失业人员同样面临着失业风险和激烈的生存竞争。一方面，对企业来说使用农民工能显著降低人力成本，一些企业包括某些国有企业，在努力减员增效的同时还纷纷换员增效。但另一方面，相对于庞大的仅能从事简单劳动的农村富余劳动力而言，大中城市为从事简单劳动的农村劳动力提供的就业机会总体上说极为有限，不可能整体上满足大批农村富余劳动力就业的需要。即使是通过竞争，找到职位的农民工，仍要面对极大的生活压力，大中城市的生活成本较高，从事简单劳动的劳动力价格却很低，许多人支付不起定居成本，只能成为大中城市中流动的不稳定的就业者，因而难以在大中城市中稳定的生活，这也为社会保障制度的实施带来了诸多困难。
在中国当前的城乡二元结构体制下，农民长期不能享受“国民待遇”。城乡劳动者在文化教育和社会保障等方面的差别非常明显。例如，城里孩子义务教育经费由财政负担，农民子女的义务教育经费由农民自己负担。使中国的文盲、半文盲主要分布在农村。农业劳动力中小学以下文化程度者所占的比重达50—60％。在就业方面，职业保留措施的制度化明显地恶化了农民工立足城市的制度环境。职业保留制度以职业分类、国民分类和就业机会封闭为基本特征。在这种制度下政府部门将职业、工种进行分类管理，明确规定一部分就业岗位只对特定社会成员开放，不许其他身份的社会成员进入。主要身份特征包括种族区别，城乡区别，家庭背景区别，政治倾向区别，性别区别等等。例如，中国长期以来的就业和社会保障制度是建立在户籍制度基础之上的。户籍身份不同，就业的权利也不同；在以企业保障为基本内容的社会保障体系中，农民和农民工不能享受社会保障和福利。于是，一些农民工有的被迫放弃正当权益，在不合理的合同条件下，从事艰苦、危险的工作；也有的不得不打“黑工”。劳动关系的不规范，使许多农民工的合法权益得不到保障。业主可以任意地延长工时；随意拖欠和克扣工资；甚至侵犯农民工的人身权利。不能享受基本的社会保障成为农民工中较为普遍的现实。这些问题的频频发生，强化了一部分农民工对于城市社会的不认同感甚至敌意感，造成了不良的社会后果。
对于大量的失去了土地的农民工来说，处境则更为艰难，因为，他们连回农村的退路都没有了。
众所周知，土地是农民安身立命的基础；是农民就业和养老的最基本最可靠的保障。土地集多种功能于一身，可以说是农民的命根子。但城市化的步伐却使越来越多的农民失去了土地。
按我国目前城市化和基础设施建设的发展速度，今后每年建设用地需要250—300万亩。如果按城郊人均1亩地推算，每年将有250—300万农民失去土地。在改革开放中，有些沿海发达地区盲目地“造城”、“造镇”、修建高尔夫球场；有些大中城市随意扩大面积，大量征用农民土地，使许多失去土地的农民公开失业。更有甚者，有些地区的政府官员，把土地视为第二财政，低价向农民征地，高价出售或转租，从中牟取暴利，而对失地的农民却缺乏妥善安置。这些失去土地的农民，既失去了生产资料，又断绝了收入和生活来源。进城打工时，又由于自身知识结构单一，综合素质差，缺乏市场竞争能力，在优胜劣汰的生存竞争中更容易沦为失败者和社会弱势群体。据估计，我国当前失地农民已逾2000万以上。如果把因超计划生育等原因没有分到过土地的黑户口劳动力加上，实际失地的农民会更多。这些人中，不少人只能靠最低生活保障维持生活。据统计，在我国享受“低保”的社会群体中，约有20％是农民。在有的地区比例甚至高达80％。特别是失去土地后又被排斥于“低保”之外的人，实际上已变成不折不扣的失业者，其真实处境比城镇失业者更为艰难。因而也成为许多农村和城市中最不稳定的因素。加速农民工就业环境和社会保障制度建设已成为当务之急。
三、农民工社会保障制度的政策建议
笔者认为，总原则是城乡统筹，因地制宜，长短结合，逐步完善。具体讲，是通过人口细分，逐一纳入社会保障体系。
1.纳入城市社会保障体系
对按照城市发展规划被占用土地的城近郊区的农民，以及失去土地并在城市有稳定职业的其他农民，例如在城市开业的私人企业主或在城镇内单位工作多年的农民工，可通过转换户口方式作为城镇居民纳入城市社会保障网络。这种思路是在承认城乡二元结构的前提下解决农民工社会保障的现实途径。2004年以来，各地纷纷推出新政策，上海、宁波、乌鲁木齐、石家庄等等先后打开户籍大门，上海改户籍制为居住地制，宁波取消农转非，乌鲁木齐只要有合法固定住所和稳定收入便可落户，石家庄市的力度更是前所未有，共推出7条入市标准，其中一条是只要被聘为合同制工人，工作期满两年的即可入户石家庄。
这些城市的户籍制度改革已经表明了今后我国户籍迁移管理制度改革的方向和基本思路，取消以商品粮为标准划分农业户口和非农业户口，代之以居住地来划分城乡人口，以职业确定身份，建立以常住户口、暂居户口和寄居户口3种管理形式为基础的登记制度。逐步实现以居民身分证、公民出生证为主的证件化管理，实现以住户、生活基础为落户的标准，同时与政策控制相结合的户口迁移制度。新的户籍制度的实现将最终取消农民进城落户的限制。因此，通过变更户籍从而改变身份进入的途径随着城镇户籍制度要求的放宽将变得非常现实可行。北京市石景山区取消农民户口的试点经验以及有条件地吸纳外地户口留京的做法值得供借鉴和推广。
2.纳入农村社会保障体系
对于农村保留责任田或其他承包合同，盲目进城打工又难以立足，或在城镇务工期间有劣迹的农民工和私营业主等，可根据合理的政策和制度逐步动员或强令其离开城镇，返回农村，纳入农村社会保障体系。但在农村，自从原有的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地，真正意义上的社会保障才刚刚起步，而且统筹层次低，覆盖面小，共济性差，管理水平低，可持续性弱。在这种情况下，如果将已经进城务工的农民强行退回到农村社保体系，就低不就高，不但对其起不到社会保障作用。并且这种沿袭城乡分割的旧的做法还会给今后城乡社会保障制度的实施操作带来新的问题和不便。
3.以小城镇为基础构建亦城亦乡的新型社会保障制度
这是长期的战略构想。原因是上述1、2两项不同程度地具有局限性。前者，受到城市容量的限制不可能无限地长期地扩容。后者虽暂时地离开了城镇，但随着环境条件的变化，许多人难以长期滞留农村，可能出现反复而再次流入城市。
相比之下，城乡统筹，创建小城镇社会保障体系则是推进人口城镇化，农村现代化，统筹城乡社会保障体系的有效形式。
这里所说的小城镇，主要是指建制镇。其性质基本上属于城市，是以非农业人口为主的居民区和工商服务的聚集地。通常把县城关镇，县级市区也包含在内，是城镇体系中的一个重要层次。这种小城镇，1978年时只有2176座；1988年发展到11481座，到2001年底，已达到20374座，平均每年净增820多座。
这种小城镇，地处“乡首城尾”，是沟通城市与乡村的桥梁和纽带。在空间布局上，它是农业产业向城市延伸和城市产业向农村延伸的最佳交汇点。适宜小城镇发展的产业大多是以中小企业为主体的劳动密集型产业，从而为农业富余劳动力就业提供了广阔的空间。据统计，这种小城镇在最近10年间，平均每年吸纳农村人口1000万人，容纳了相当于全国37％的城镇人口。这对于缓解城市中严重的下岗、失业和大量农村富余劳动力的就业压力发挥着巨大作用。另一方面，农村富余劳动力向小城镇转移所要付出的经济成本和心理成本都比较低。这是因为小城镇的技术含量和资本有机构成远低于大中城市，吸纳劳动力所需付出的就业费用和城市基础设施费也比大中城市低得多。有资料显示，1995年，大中城市每吸纳一个劳动力就业需投资1.2万元，而小城镇只需0.4万元，只有大中城市的五分之一。农民工在小城镇租房、买房、就业、就学等各方面要支付的费用都比较低。这种投入少见效快的城镇化的模式容易为农民工所接受。再从心理上讲，由于这种小城镇比城市更接近农村，农村社会历来将其视为经济、政治和文化的中心。在行政关系上，这种小城镇往往与周围的农村同属于一个镇或一个乡，农村转移来的就业人口能够很快融入到当地行政组织、经济组织和社会人口所组成的关系体系中，而不会象进城民工那样受到某种排挤和歧视，因而对农民工具有较强的亲合性。此外，这种小城镇还为外出打工者回乡创业提供了适宜的基地和舞台，使一些外出打工成功者可以带着资金、技术、设备，经营意识、市场信息和外部经济联系衣锦还乡，造福乡里，同时为不发达地区注入发展市场经济和非农业的新生力量。在这方面，四川的富顺、金堂等地创办的打工仔一条街，重庆纂江发展小城镇的经验，均可供借鉴。
需要强调指出两点：首先要科学规划，合理安排，努力营造市场，发展经济，搞好产业支撑。为此，要打破行政割据和地方保护主义，让人口、生产要素、企业、市场能够自由地流动和集聚，用市场力量引导并形成产业群。切忌用行政命令和搞群众运动的方式人为地造市。否则，没有企业，没有产业和市场依托，即使修了街道，盖了楼房也只能是有城无市，有城无企业的花架子。其次，建造新型的小城镇是一个复杂的系统工程，涉及到户籍管理制度、就业制度、教育培训制度、土地制度、社会保障制度等等的方方面面。作为一项系统工程，应给予农民工与城市非农业户口者同等待遇。要彻底清除对农转非的歧视和排斥，逐步改革造成城乡劳动力市场分割的不合理的户籍制度；取消各种限制农村劳动力就业的城市保护主义；取消阻碍农村劳动力合理流动的许可、登记和收费制度；特别是要量力而行，因地制宜地培育具有小城镇特点的新型社会保障体系，消除农村富余劳动力向非农产业、向城镇转移的各种障碍，切实解决好农民工的就业和社会保障问题。农民工在进入城镇社会保障体系后，也应参与养老、医疗、失业、工伤、生育、死亡、遗属等社会保险项目以及进入最低生活保障体系，承担相同的责任，享受相同的权利。与此同时，也要考虑到这一群体的流动性相对较强的特点，要保证已进入城镇社保系统的农民工养老、医疗个人账户的全国可转移性，特别是与农村社会保障体系的有机衔接。