我国分税制运行效应分析及进一步完善的思考，本文主要内容关键词为：分税制论文,效应论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制是国际通行的处理各级政府间财政关系的规范体制，也是在市场经济条件下规范各级政府间财政关系的必然选择。我国1994年为了适应社会主义市场经济的发展，进行了分税制财政体制改革。分税制运行以来，其效应如何？我们认为是既取得了一定的成效，也出现了一些问题，需要进一步加以完善。
一、分税制财政体制改革取得初步成效
我国的分税制改革以建立符合中国实际的分级财政管理体制为目标，旨在进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，促进国民经济持续、快速、健康发展。分税制运行以来，已取得初步成效，主要表现在以下几个方面：
1.已初步建立分级财政管理体制的框架。我国分税制改革坚持走制度化、规范化的道路，已按分税制的原则和要求建立起分级财政管理体制的基本框架：（1 ）在对中央和地方政府的事权重新加以界定的基础上，划分了各级政府的支出范围：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济、协调地区发展、实施客观调控所需支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出；（2）根据中央和地方的事权，将各种收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入三部分，并分设中央和地方两套税务机构分别征收本级次收入，强化了税收征管；（3）初步形成了由体制补助、 专项补助、结算补助、体制上解、专项上解和税收返还等构成的政府间转移支付体系。
2.财政收入在经济平稳增长中保持了较高的增幅。1994年全国财政收入为5218.10亿元，比实行分税制前1993年的全国财政收入5088.17亿元增加129.93亿元，增幅为2.6%；1995年比1994年又有较大增长， 全国财政收入为6187.73亿元，比上年超收969.63亿元，增幅高达18.6 %。地方财政收入也保持了同步增长，1994年不仅上划中央的增值税和消费税收入大幅度增长， 而且本级收入增幅也较大， 两者合计大约增收900亿元，接近于1993年水平，大大高于常年份收入增长水平， 就地方本级收入而言，1995年较之于1994年增幅又高达27.4%。这一切都源于分税制启动了中央与地方政府财政分配关系的新机制，调动了中央与地方两个积极性，而且由于税务机构分设和税政的统一，强化了税收征管，减少了税收流失。尤其是地方税务机构建立后，加强了对小税、分散税种的征收管理，扩大了财源基础。
3.中央财政宏观调控能力增强。分税制通过对收入增量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，1994年中央财政收入占全国财政收入的比重明显上升，为55.7%，大大高于1993年的33.3%；1995年这一比重较之于1994年虽有所下降，仍达到了52.4%，中央财政仍然拿大头，中央财政所掌握的财力增加；以支出看，分税制改革前中央财政收入与支出基本持平，有时中央财政本级收入甚至不能满足本级支出的需要。分税制改革后，这一情况大为改观，1994年中央财政支出占全国财政支出的比重为30.3%，1995年为29.9%，这意味着分税制后中央财政收入有相当部分通过转移支付给了地方，这就强化了中央财政的主导地位，财政宏观调控转向主动，中央财政可以更有效地运用各种财税杠杆协调地区差异，以及行业差异，充分发挥其对国民经济的宏观调控作用，促进国民经济健康发展，并且为更好地发挥自身功能开辟更为广阔的财源保证。
4.促进了公平竞争和产业结构的优化调整。分税制要求中央和地方两套税务机构都要按国家统一的税法税率分别征收与本级层次相适应的税种，不得越权减免，保证了不同地区、不同行业、不同企业、不同产品之间在公平税负的基础上进行平等竞争，促进了全国统一市场的形成；同时由于分税制按税种划分收入，从而淡化了地方与一些盲目发展的诸如小烟厂、酒厂等此类企业的利益关系，使相当部分的地区开始停止对此类企业的扶持，产业结构趋同化现象得到一定程度的遏制，促进了产业结构的优化调整和资源的优化配置，有利于促进经济增长方式的转变。
二、分税制运行中出现的问题
我国分税制财政体制改革已取得初步成效，但由于这次分税制改革采取的是渐进的、比较温和的改革方式，尽量保持了原有的利益结构，再加上某些制度设计时的不规范，在运行中也出现了相当多的问题：
1.并未解决“两个比重”偏低的问题。分税制的运行，不仅未能使财政收入占国民收入的比重有所上升，反而继续下降，1994年这一比重为11.8%，1995年为10.7%，低于1993年的15.1%。中央财政收入占全国财政收入的比重虽有大幅提高，但同预先设计的57%的目标以及国际上通常的数字比较仍是偏低。“两个比重”偏低固然是由当前财政经济困难等多种因素造成的，但以分税制本身来说，至少是没有实现所设计的目标，这种状况的直接后果是造成中央财政转移支付资金的不足，难以真正有效地运用转移支付手段对地区间财力差异进行合理的调节。
2.地方财政困难现象十分严重。首先由于分税制改革对地方税改革不到位，使地方税不仅缺乏税源大、涉及面广的主体税种，而且除营业税、地方企业所得税外，其他税种均不同程度存在收入不稳定、征管难度大等问题，造成地方税收收入虽有增长但规模不够大，难以满足地方政府支出的需要；其次，这次分税制实行“一刀切”制度，不论经济发达还是落后地区，一部分税收增量，尤其是增值税和消费税增量的70%都要上交中央，但由于中央财政转移支付资金不足，资金返还不到位，造成地方财政尤其是老少边穷地区财政困难现象更加严重；第三，目前省以下分税制运行中过分强调增强上级财政的调控能力，出现了层层集中的趋势，加剧了县乡财政的困难。
3.企业所得税问题。现行分税制企业所得税收入是按行政隶属关系划分的，这首先容易导致各级政府对所属企业进行不必要的干预以及提供不合理的优惠等，不利于政府职能转换和现代企业制度的建立；其次容易导致税种的归属不明确，地方政府可以通过变更上交登记等手段来挤占中央财政收入，从而造成中央与地方新一轮的利益之争；另外，有中央参股企业收入先入中央金库，然后财政结算返还，地方财政收入往往不能及时返回，不利于地方政府的资金使用。
4.转移支付制度未能实现应有的功能。目前我国转移支付不仅在资金上难于保证，而且没有一个合理的统一标准，不确定因素多，中央与地方之间财政分配关系的透明度不高，不利于中央与地方财政分配关系的稳定，体制补助和税收返还不仅未能发挥其应有的作用，而且还带来许多负效应，这两种补助均以保地方既得利益为出发点，对存量关系未做调整，1:0.3返还又带有平均化的色彩， 达不到均衡各地提供公共服务水平的目的。虽然1995年财政部出台了《过渡期转移支付办法》，初步采用了因素计分法，但仍有待于进一步完善。
5.某些税种所有权与征管权相脱节。现行分税制由于税收管理权的高度集中以及税种在中央和地方之间划分不彻底，导致了某些税种的收入所有权和征收管理权的脱节，如境内外资企业和外国企业所得税、外籍个人所得税、集贸市场和个体户的营业税和城市维护建设税，以及增值税的25%部分，其收入大都属于地方，而征收管理权却属于中央。这种脱节很容易引起国税、地税两局扯皮的现象发生，导致税收在一定程度上的流失，也不利于调动地方政府理财聚财的积极性，影响地方财政收入的稳定增长。
三、完善我国分税制的思考
以上分析表明，我国的分税制改革是颇有成效的，应该坚持；但运行中的问题也是客观存在的，距规范化的分税制尚有一定的差距，还需要进一步加以完善。完善分税制可以从以下几个方面入手：
1.提高“两个比重”。只有提高“两个比重”，振兴财政，才能为中央财政实施宏观调控、建立科学规范的转移支付制度，解决好财政分配中地区之间的效率和公平问题提供充足的财力保证，这也是我们完善分税制的前提和基础。为此，必须深化国有企业改革，提高企业经济效益，促进经济增长方式的转变，提高经济增长的质量；完善税制改革，调整税率，扩大税基，取消减免，强化征管；整顿预算外，加强对预算外资金的管理和统筹使用，提高财政资金的使用效益。
2.合理进行税收分割，确立按税种划分中央与地方税收的分配制度。中央与地方税收的划分，从长远看应尽量减少共享税，扩大地方税，调整中央税。但目前我们应在对中央与地方事权重新进行科学界定的基础上，彻底摒弃按行政隶属关系划分企业所得税的作法，然后结合现行税种特点，在基本保证中央与地方分配格局的情况下，逐步调整中央税与地方税的范围：一是以再分配和稳定经济的角度出发，把对财富分配具有调节作用的遗产税与增与税划归中央税，而把企业所得税和个人所得税作为共享税，并实行同源分率计征的办法，由中央和地方分别征收；二是资源税仍作为共享税，但应改变按资源品种划分、地方占大部分收入的状况，而由中央统一征收，中央地方各分享收入的50%或中央分享更大比例，以有利于中央对级差收入的调节；三是从保证特定政策目标的角度出发，将固定资产投资方向调节税划为中央税；四是将营业税、城市维护建设税收入全部划归地方，并把印花税、房地产税、车船税、契税等财产税以及社会保障税确定为地方税，由地方负责征收，作为地方财政的稳定收入来源。
3.改革和完善地方税制体系，加强地方财源建设。改革和完善地方税制体系，首要的是在对中央和地方税收合理分割的基础上，根据改革和完善相结合的原则，加快地方税改革步伐，确立地方税的主体税种，优化配量地方税的辅助性税种，扩大地方税规模，增加地方财政收入：（1）改革和调整现行房产税、城镇土地使用税、车船税等税种， 设置统一的房地产税和车船税，建立新型的财产税体系；（2 ）改革营业税和城市维护建设税，城市维护建设税由附加税改为独立税，并扩大征收范围；（3）研究论证开征证券交易税、 社会保障税等新税种的可行性；（4）进一步修订和调整个人所得税，合并内外资企业所得税法， 为地方税确立稳固的税源基础；（5 ）研究将一些政府性收费改为地方税，如将教育费附加改为教育税、养路费改为燃油税等。
通过上述税种的改革和完善，形成以房地产税、车船税为主要税种的财产税体系，并与营业税配合，形成以新型财产税、营业税为主体税种，其他税种相配合的地方税制体系，并加强地方税征管，积极培植新税源，加强地方财源建设，努力使地方税收入规模逐步扩大到占国家税收总额的30%左右，占整个地方财政收入的70—80%左右。
4.合理划分税收管理权，实现财权与事权、统一税法与分级管理的统一。我国税收管理权的划分应选择中央地方兼顾型，在保证中央利益的前提下，赋予地方政府一定的权限，落实分级管理所赋予地方的必要的财权，实现财权与事权的统一。其具体思路可有如下考虑：（1 ）中央税和共享税的立法权、征收权和管理权完全集中于中央，以保持中央税和共享税税收管理权的完整，维护中央的利益，增强宏观调控能力；（2）对全国统一开征，并且对宏观经济影响较大的地方税， 由中央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和全部征收管理权下放给地方。这样，既保证了税法的全国统一，又适当照顾了地方特点；（3 ）全国统一开征但对宏观经济影响较小，而对本地区影响较大的地方税，除由中央制定基本法规外，实施办法、政策解释、税目、税率的调整、税收减免和征收管理权应赋予地方，以便于地方政府按照改进的宏观政策，利用财权，调整本地区的经济结构，平衡地区差别，提高经济水平，增强经济发展后劲；（4）对全国不统一开征， 具有明显地域性特点的地方税的立法权、征收权和管理权全部划归地方，既不影响统一税收政策的贯彻执行，又拓宽了地方的理财领域，有利于调动地方政府扩大和涵养税源，培植财力的积极性；（5 ）地方政府结合当地经济资源优势，报经中央批准，可决定开征某些地方性税种。
5.尽快建立科学规范的财政转移支付制度。在目前已出台的《过渡期转移支付办法》的基础上，可以考虑从以下几个方面进行完善，建立科学规范的财政转移支付制度：（1）加快政府职能改革的步伐， 科学划分各级政府的事权，使中央、省、地、市、县都要有明确的收支责任和收支利益，这是转移支付制度规范化的基础；（2 ）采用国际通行的“标准支出”减“标准收入”的计算方法，使转移支付的总公式标准化，并改进“标准支出”与“标准收入”的测定办法，扩大因素计分法中因素的参与范围，提高计算的精确度；（3 ）中央对地方的专项拨款补助应成为国家实施宏观调控的有力手段和转移支付的主要形式，但要清理现行专项拨款，改进专项转移支付办法，该取消的取消，同时计入“因素法”，尽量按照程序化、公式化方法求得对各地的补助数；（4 ）建立地方政府支出的评价、监督与考核指标体系，设立必要的奖励机制，促使地方政府努力开辟财源，节减财政支出。
6.规范省以下分税制财政体制。规范省以下分税制财政体制，总的指导思想是遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，正确处理各方面的利益，在尊重“分级管理”所赋予地方的自主权的同时，适时体现中央“统一领导”的精神。省以下各级的分税与转移支付要在中央统一指导下进行，在大原则一致的前提下允许各地区根据实际情况而有所差异：（1）关于收入划分。 由于我国政权级次较多和目前我国税种体系的不完善，我们还不能在短时间内实现各级政府都有确定的主体税种，但严格按税种划分各级政府收入的分税制的一般原则必须坚持，具体划分可以考虑将目前属于省级收入的中央四大部门税收全部下放给市地，同时将地区分布不均或实施省级宏观调控的税种作为省级固定收入，将大量适合县乡征管的小税种，作为市地固定收入，将具有普遍性的主体税种作为省与市地共享税，如营业税或增值税地方分成25%部分、企业所得税、个人所得税等，确定一个合理的分成比例，形成利益相互交叉，保证各级财政收入稳定增长；（2）在合理划分事权与财权的基础上， 建立省以下转移支付体系，增强省级政府宏观调控能力。省级政府应采取比较规范的方式，对辖区内财力分布进行合理必要的调节，主要以实现辖区内横向财力均衡为目标，低限目标是必须甚至满足县级政权机构的基本财政需要，以使各级政府都能提供相应的社会公共服务，其转移支付办法应比照中央对省的转移支付办法并结合本地区实际而定。对于一些重大项目，中央可直接对县市进行转移支付，但前提条件是通过立法使之规范化。
7.加强财政法制建设，实现分税制财政体制的规范化运转。市场经济实际上是法制经济。有效的政府间财政关系的正常运转必须有健全和完备的财政法制作为保证。巩固分税制改革的成果以及进一步推进分税制的改革和完善，都需要加强财政法制建设。在新的条件下，如何进一步规范政府的经济行为和财政行为，如何保护市场主体正常的经济活动和经济利益，如何加强财政的社会监督功能等，都是财政法制建设中急待深入和探讨的问题。因此，我们在对分税制进行深化改革和完善的同时，必须加强财政法制建设，尤其是财政立法工作。当前迫切需要解决的是《转移支付法》和《税收基本法》的立法问题。
标签：分税制论文; 转移支付论文; 地方税论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 政府支出论文; 中央财政论文; 收入效应论文; 规范分析论文; 财政制度论文; 经济论文; 财政学论文; 经济学论文; 地方财政论文;