以全域土地综合整治为抓手高质量助推乡村振兴
——以平湖市为例
□平湖市自然资源和规划局 时 逸 胡一婧
实施乡村振兴战略是新时代做好“三农”工作的新旗帜和总抓手，要加快推进农业农村现代化，高质量助推乡村振兴，土地是最大的资源和最重要的生产要素，只有解决当前农村土地利用低效化、无序化和碎片化问题，才能从根本上激发农村发展的内生力。在这一背景下，全域土地综合整治应运而生。如何通过全域土地综合整治这一有效抓手，对农村田水路林村进行综合整治，科学布局生产、生活、生态空间，激发土地活力，撬动乡村振兴是本文重点研究的问题。
一、全域土地综合整治在乡村振兴中的意义
十九大报告对乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体目标，这一目标内涵与全域土地综合整治息息相关。实施全域土地综合整治和生态修复工程就是以“生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间优质文明”为目标，按照“生态优先、保护优先、节约优先”的总要求，划定“生产、生活、生态”空间，合理组建“生产、生活、生态”结构体系，形成可持续发展的用地新格局。
（一）有利于美丽建设
坚持规划引领是全域土地综合整治的前提保障，以开展全域土地综合整治为契机开展“多规合一”的实用性村庄规划编制，建立起“村庄布点—村庄规划—村庄设计”的系统性乡村规划体系，在优化空间布局的同时对居住点的建房插建、环境整治和风貌管控提出明确要求，既满足农村居民对现代化生活的需求，又注重对传统村庄脉络的传承，统筹考虑自然村落现状肌理的维护、乡村绿化景观的打造、历史建筑和文化的保护、公共文化设施的建设等因素，为打造“看得见山，望得见水，留得住乡愁”的美丽乡村绘好蓝图。
（二）有利于生态保护
实施生态修复是全域土地综合整治的重要内容，通过科学调整项目区内耕地、林地、水域等各类生态用地布局，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，结合“五水共治”、“三改一拆”、小城镇环境综合整治以及美丽乡村建设，有力推进拆违控违、治水剿劣、矿山复绿、清洁田园等工作，实现乡村生态环境质量明显提升，打造山清水秀的田园风光。划定生态保护空间和红线，并将之作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，打造人与自然和谐共生发展的新格局。
（三）有利于产业振兴
“腾空间、创资源”是全域土地综合整治的关键落脚点，将农地流转、农居集聚、耕地保护三项措施有机结合，对符合条件的农村土地进行全面开发、整理、复垦，探索推进整村、整组农房搬迁集聚，通过“化零为整”实现土地资源集约化利用、规模化流转，结合垦造耕地、旱改水、高标准农田建设、耕地质量提升等工作，在为农业生产供给优质耕地资源的同时，有效破解建设项目耕地占补平衡难题，为二三产业发展创造条件，进一步促进一二三产业融合发展，带动乡村整体产业兴旺。
二、平湖开展全域土地综合整治现状
两组患者在干预前均处于轻度抑郁状态和轻度焦虑状态，差异无统计学意义（P＞0.05）；干预后，观察组抑郁和焦虑评分值低于对照组，两组比较，差异有统计学意义（P＜0.05）。见表1。
以国土空间规划编制为指引，强化“多规融合”和规划引领，做好整治区域内的生态规划、农业发展规划、美丽乡村规划、村庄布点规划、道路、水利专项规划等各项规划的衔接，以国家建立国土空间规划体系的最新理念和政策要求，组织同步编制实用性的村庄规划，按照“控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量”的要求，促进土地资源要素流动流通。立足实际，注重保留优秀传统农村农业风貌，以及积极的农耕文化、民俗文化，形成具有地方特色的规划发展形态。
（一）潜力调查，摸清潜力资源家底
进一步在全市层面加强全域土地综合整治工作利好政策的宣传，提高全市上下对全域土地综合整治工作的认识度。在镇级层面，以循序渐进为导向，资源家底再摸清摸实，将项目实施计划再做细做全，在每个镇街道选择有潜力、有意愿、有条件的村先行推进，成熟一个、推进一个，在保质量、保实效的基础上，以点带面，有序推进。解放思想，转变观念，推进全域土地综合整治实施从“片面追求新增建设用地指标”“大拆大建、建新不拆旧”等错误倾向上转变，真正为乡村振兴出实力、出助力。
2018年以来，平湖市围绕“耕地得保护、生态得改善、发展得空间、百姓得实惠”目标，加快开展全域土地综合整治工作，启动了广陈镇龙萌村杨树港、曹桥街道孔家堰和林埭镇陈匠村三个全域土地综合整治和生态修复项目，涉及项目面积3.8万亩，通过统筹推进土地整治与优化空间，实现新增耕地1071亩，建成高标准农田3.79万亩，项目区内资金盈余2888万元，促进农业增效农民增收。
（二）规划引领，重构用地保障体系
村土地利用规划既是全域土地综合整治的实施依据，也是以多规融合和全域土地综合整治为思路，对“存量规划、流量规划和减量规划”的全新探索，更是对流量为主与增量补充相结合的农村建设用地保障体系的塑造。通过“减量、集聚、整合、提升”的全新规划理念，该市实现村庄建设用地规模减量化，从而产生“流量用地指标”，为优化村域用地空间布局，同步实现耕地连片、村庄集聚、产业发展提供了更多空间。
（三）全力推进，打造整治样板示范
(1)间断性切屑形成及最小切削厚度 介观尺度铣削中，每齿进给量(0.1～5 μm)与刀具的刃口半径(1～5 μm)相当，犁切现象频繁发生。犁切现象导致工件在挤压力作用下产生弹塑性变形，不生成切屑。当弹塑性变形累积到一定厚度时产生一次剪切，生成切屑。犁切现象与剪切现象反复交替，导致切屑的形成是间断性的，并且从犁切到剪切的过渡过程中必然存在一个最小切削厚度。
（四）制度供给，完善要素保障机制
自全域土地综合整治推进以来，该市立足于改革创新土地整治推进模式、政策制度和推进机制，强化要素保障。制定出台了《平湖市人民政府办公室关于印发平湖市全域土地综合整治与生态修复工程推进方案的通知》和《平湖市人民政府办公室关于实施全域土地综合整治工程的意见》，以全域土地综合整治为平台，整合村庄整治资金、农田水利建设、农业综合开发和中低产田改造资金等涉农资金，加强统筹使用，发挥综合效益。加大对全域土地整治项目在用地空间、用地指标上的倾斜支持力度。同时，进一步完善全域土地综合整治市级补助政策，根据项目的规模，在建设用地复垦、垦造耕地、旱地改水田、耕地质量等级提升、高标准基本农田建设等各项奖励基础上建设用地复垦和垦造耕地享受三类的上浮奖励，有效调动项目推进的积极性。
三、存在的问题
一是统筹推进机制有待加强。该市有些镇街道对其重要性认识不够、重视程度不够，没有把土地整治作为破解当前土地要素制约的重点工作去抓，盘活资源力度不够。全域土地综合整治需市级相关部门和属地党委、政府按照条块结合、各司其责、统一协调、分工合作，但实际上还有很大差距。从当前项目推进来看，前期项目排摸、筛选主要以属地自然资源部门为主，项目实施主要以属地镇（街道）政府、村集体经济组织为主，农业农村、旅游、生态环境、水利、交通等其他职能部门参与主动性较少，在相应的考核约束机制的建立上也比较欠缺，不利于充实项目内容。
四是公众参与机制有待健全。要实施好全域土地综合整治，必须充分调动农民的积极性、主动性、创造性。该市从全域土地综合整治的设计、实施情况来看，虽然有一定的公众参与，但主要还是“自上而下”政府主导的被动参与，参与方式主要为政府召集的座谈会及规划设计单位的民意调查，公众参与的广泛性不够、深度不够，还有少部分群众认为土地整治是政府的事，与自己关系不大，缺少参与的主动性和积极性。
三是封闭资金运作难度较大。资金问题是摆在全域土地整治项目实施中一道必须面对的问题。在去年实施样板区项目过程中，该市探索引入社会资本、农发行融资等多个方面去解决项目实施资金。从全域整治实施项目计划资金平衡来看，可以实现项目区封闭运作的资金平衡，然而资金的投入问题从单个项目来看更多的是对预期土地要素的依赖，项目实施前期成本高、投入大、资金筹措难度大，后续是否能通过农业产业的产出来平衡仍有很多困难。
二是项目推进重“造田”轻“用田”。全域整治项目的长远规划特别是对子项目的规划谋划还不够细致、深入，项目区的发展方向以农业为主，而当前各镇、村的农业规划发展还处于初级阶段，各区域的功能分区对农业的划分比较笼统，粮油生产、现代等这些都是比较常规的、宽泛的说法，长远的、特色的、明确的功能定位和目标体现并不明显，全域整治更重于“造田”而轻于“用田”，容易造成项目建成后缺乏农业产业支撑而造成浪费或产出效益低下的情况，而全域整治项目一旦脱离农业产业的支撑则很难做出精品、做出实效。
课程评价成绩构成是全过程综合性的评价，评价点包含对课程基础知识的掌握程度、自主学习活动能力、软件开发能力、团队协作能力以及创新能力等职业素养能力。
微波功率影响凤尾鱼片的内部组织结构和口感以及烘干速率。在其他因素不变的条件下，以1，2，3，4 kW(以10 dm2凤尾鱼120 g计)4组不同功率进行实验，通过分析凤尾鱼片口感的变化，选择适当的微波烘干功率。
四、下阶段实践探索的几点思考
（一）提高思想认识
2018年，平湖市按照“全区域、全类型”要求，在全市范围内开展了一次资源潜力大调查。大调查以土地利用现状调查数据为基础，结合遥感影像、农村宅基地和农村土地承包经营权确权登记工作成果，统筹土地利用总体规划、土地整治规划和村庄布点规划，采取以内业判读为主、外业核实为辅的方式，以镇街道为单元，全面调查了高标准农田建设、农村建设用地复垦、宜耕土地后备资源开发、耕地质量提升等全域土地综合整治潜力资源的分布位置、面积等基础信息，为平湖市全面推进全域土地综合整治提供了全面、详实的最基础资料。在具体土地综合整治项目实施方案的编制中，该市还结合美丽乡村、“三改一拆”、“五水共治”、村庄整治、“四好农村路”、“一村万树”、环境治理等全要素治理要素，通盘摸底调查，系统谋划，全盘规划实施。
▲平湖市龙萌村村庄面貌
（二）突出规划引领
Research on fire risk assessment of highway tunnel based on ANP-BP method
从2018年起，平湖市分别在广陈镇龙萌村杨树港、曹桥街道孔家堰和林埭镇陈匠村开展了三个全域土地综合整治和生态修复项目。在全域土地综合整治过程中，选取村庄布局、社区服务等公共资源配置优的地块作为搬迁集聚点，全面改善搬迁群众的居住环境和生活条件，做好民生文章；结合生态修复、五水共治、田园清洁、四好农村路建设等工作，统筹推进区域整体保护、系统修复、综合治理，大幅改善区域内生态环境，做好环境文章。
第一，能力维度。这主要是指中国完全有能力武力夺回所有被占岛屿和中国对南海的开发与建设能力无与伦比两个方面。应该说，前者是长久以来各方所共同承认的。2014年开始，中国对永暑岛等7个已控岛礁进行的大规模建设，也使各方意识到在后者即开发与建设能力方面，中国远超各声索国。因此，在这一维度上，中国已经充分向国际社会展示了自身在南海问题上的超强能力，为后续几个维度的管理与再确认奠定了最坚实的实力基础。
（三）强化政策配套
根据全域土地综合整治需求，进一步整合涉农工程项目，优先将农村生态环境整治、农业建设、美丽乡村建设、一二三产业融合发展、交通水利设施等涉农项目，安排在全域土地综合整治的立项范围内，系统整合自然资源、农业农村、生态环境、交通、水利等相关部门资源，提高推进农村土地综合整治资金和政策保障能力。
创新投入渠道，通过土地入股、节余指标抵押融资等渠道，积极筹措资金；继续探索多元投入机制，吸引社会资本投入；研究建立政府预支全域土地综合整治专项资金模式，多渠道完善资金保障渠道。同时，调整用地计划指标分配机制，将全域土地综合整治项目实施情况作为指标分配的依据，以奖励激励机制撬动全域土地综合整治的实施。
（四）尝试模式创新
整治项目不搞“千篇一律”，要“接地气”，整治模式多样化。比如对于老百姓搬迁意愿比较强烈的区域，探索“整村搬迁集聚型”；对于自然村落保留点以及老百姓搬迁意愿不高的区域，探索“改造提升型”；对于地类结构多、基础条件好的区域，探索“农田整理型”；对于土地流转率高、农业产业有基础的区域，探索“产业融合型”，摸索一套形式多样切实有效的整治模式。
（五）聚焦工作推进
进一步明确考核办法，完善部门的项目参与考核机制，将部门协同作用落实到位；对镇街道实行个性化考核，推动责任分解、指导服务、督促检查、绩效评估等各项工作落地，形成务实的全域土地综合整治工作体系，真正在工作机制上由“自然资源部门主导、乡镇配合”向“政府主导、部门协同、镇村主体、群众参与”转变。
坚持群众主体地位，凝聚群众智慧，充分发挥村集体经济组织和农村的主体作用，尊重和保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权，调动农民的积极性和主动性，加快全域土地综合整治工作顺利推进。
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