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当前我国经济出现了总需求不足的状况，其具体表现为物价水平持续下跌和投资率不断下降，继而造成经济增长速度放慢。1998年以来，为了应付复杂的国内外经济环境，抵制亚洲金融危机的冲击，党中央、国务院采取了以加大基础设施投入、扩大国内需求为主要内容的积极财政政策。两年以来的实践证明，积极财政政策在促进国民经济增长方面成效显著。但与此同时，由于财政收入增长受到限制，从而形成赤字增加和国债大量发行的局面。这样，诸如国债的发行规模有没有数量限度，会不会造成债务危机等基本理论问题，以及怎样认识我国当前国债风险程度和如何化解国债风险等具体问题现实的摆在我们面前，对这些问题的认识也将决定我国下一步的政策取向。
一、如何正确理解国债风险的一般涵义
（一）国债风险的一般涵义
首先，我们应澄清一种误识，有人认为由于政府拥有强制征税权和货币发行权，则政府不会出现到期无法偿还债务的情况，也就不存在国债风险问题。这种误识显然是将政府当作一个拥有独立利益的经济主体，没有认识到政府属于公共权力机构，它无独立于全体人民公共利益外的自身利益可言。对政府来说，风险是对全体人民公共福利造成损害的可能性，或者说是对整个社会经济发展造成损害的可能性。如果政府只能通过货币化融资和强制增加不合理税收来偿还债务，则肯定会损害各微观经济主体的利益，不利于社会经济的稳定发展。
1994年预算法实施之后，财政只能通过举债不能再通过货币化融资的方式来弥补财政赤字。因此，我们可以从动态和静态两个角度来定义国债风险：从动态来说，国债风险是指国家债务累积规模越来越大，占GDP的比重不断上升，给财政造成沉重的还本付息压力， 从而对整个社会经济长期发展造成危害的可能性；从静态来说，国债风险是指某一年度内政府财政无法按既定规则筹得足够的资金来偿还到期的本息，丧失国家财政信用的可能性。静态的国债风险可以说就是爆发国债危机的可能性。
（二）国债风险的程度主要取决于国债的规模与社会经济发展状况的适应性
在现代市场经济国家中，国债已成为各国政府不可缺少的宏观经济调控工具，其在经济发展中的作用也日益受到重视。国债产生的最根本原因当然是为了弥补财政赤字，在政府不能通过货币化融资的方式来弥补赤字的情况下，国债规模在很大程度上也就取决于财政赤字的规模（1994年预算法实施以后，我国国债年初确定的发行额基本上是按“财政赤字+本年本息支付”这个公式来确定的）。按照凯恩斯理论，财政赤字作为政府反周期调控的手段与经济运行状况有密切的联系。当经济出现需求膨胀、供给不足的情况下，政府通过增加税收、减少支出、缩减财政赤字的方式来抑制总需求，此时政府对于国债的需求也随之减少。当经济出现需求不足、物价下跌、失业率增加时，政府通过减少税收、扩大支出、增加财政赤字的方式来刺激总需求，拉动经济增长，此时政府对于国债的需求随之增大（由于在我国目前国债的财富效应显著，李嘉图—巴罗定理难以成立，所以我们在此分析时没有考虑国债对私人投资和消费的挤出效应）。这样，从理论上分析，国债规模与经济发展速度具有一定的负相关关系。
但以上只是从政府反周期宏观调控的角度得出的具有一定主观性的结论。如果我们客观地从经济微观主体的实际应债能力和政府作为举债主体的偿债能力方面分析，当经济处于高速增长的繁荣时期，企业和个人具有较高的收入即具有较高的应债能力，政府也可以筹得更多的税收收入即具有较高的偿债能力；当经济处于萧条时期，微观经济主体的应债能力和政府的偿债能力都会降低。
政府的债务收入毕竟是一种有偿性收入，是要通过以后的税收来偿还的。因此，国债的发行一般是以经济增长的可预期性为前提的。如果把国债与经济增长的负相关性这个结论建立在政府的反周期政策能有效地使经济走出低谷的假设之上，则我们可以从一个完整的经济周期来考察国债规模。经济处于萧条时期所发行的国债，可以通过在经济处于繁荣时期所增加的税收和借入较小规模的国债来偿还，使国债规模始终维持一定的限度。在经济处于低谷时期，不能采取紧缩性财政政策来化解国债风险，这样会使经济更加衰退，加重国债风险。只能通过充分发挥财政政策的作用，促使经济走出低谷，从根本上化解国债风险。
二、如何认识我国当前国债风险程度
（一）正确认识衡量我国国债规模的各项指标
1.不能将我国债务负担率与国际标准作简单比较。我国债务负担率1994年为4.9%，1996年为6.4%，1998年上升到9.8%，1999 年达到10%，上升速度很快。1991—1995年，最发达工业化国家国债负担率平均为30%，赤字规模较大的发展中国家平均为34%；新兴工业化国家1968—1990年平均为18%，1990—1995年平均为15%；《马约》规定的欧盟入围国家的国债负担率为60%，大大高于我国的国债负担率。从表面上看，我国国债负担率与发达国家的警戒线相差很大，但这是否就表明国债的规模还有很大的回旋余地，还有待商榷。
正确分析我国的债务负担率，并在与国外的这一指标对比时，必须注意把握以下几个重要因素，否则有可能对我国未来的国债政策取向产生误导。第一，西方发达国家经济实力雄厚，国家财力集中程度高，财政收入占GDP的比重一般为30%～40%，有的甚至超过50%。可以说， 西方国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础之上的，整个国家对债务的承受能力较强。而中国作为一个发展中国家，不仅经济发展与国外比较有相当大差距，而且国家财力集中程度也要低得多。从总体来讲，我们国家对债务的承受能力要相对弱一些，债务负担率不能简单地与国外的相比。第二，西方国家的高国债负担率是债务余额滚动几十年甚至上百年的结果。我国目前的国债余额增长率已经大大高于实际GDP 的增长率，甚至比名义GDP的增长率高。 倘若我国国债的发行规模按目前的势头增长下去，再过几年，国债负担率也会很高。第三，要注意目前我国政府所存在的隐性债务。1998年我国国家综合负债率即政府内债余额+银行坏帐+全部外债+社会保障补贴达到40%。如果再加上无法统计的地方政府的隐性负债，比例还会更高。
2.过高的国债偿债率和债务依存度是国债风险程度较高的主要体现。国债偿债率即国家债务支出占财政收入的比例。这一指标越高，表明以前所发国债对财政所形成的压力越大。发达国家偿债率指标一般较低，如日本在1975—1980年期间数值平均为8.5%，美国在1985—1987 年期间数值平均为6.9%。而我国1998年偿债率已达到23.8%， 大大高于国际平均水平。每年国债收入中很大比例用于偿还以前债务，很容易陷入借新债还旧债的恶性循环。
由于我国国债是由中央财政来发行、使用和偿还的，所以采用中央财政债务依存度更具有现实意义。1991—1995年，最发达的工业化国家国债依存度平均为10%，赤字规模较大的发展中国家平均为25%，亚洲新兴工业化国家（1968—1990年）平均为9%， 都远远低于我国中央国债依存度。从1995年开始， 我国中央政府的国债依存度就超过了50%，1998年我国整个国家财政支出有1／3以上的支出、中央财政有2／3以上的支出需指望发行国债来维持。远远高出国际上共认的控制线，即国家债务依存度是15%～20%，中央财政债务依存度是25%～30%左右。日本即使在财政最困难的时期，中央财政债务依存度最高的年份也不过是37.55%。我国国债依存度如此之高， 表明财政支出过分依赖债务收入，财政处于脆弱状态，并对财政未来的发展构成潜在的威胁。
（二）未来财政支出需要的大量增长，将进一步加剧国债风险程度
1.随着我国市场经济取向改革的深化，国有企业将作大规模的战略性调整，必然会造成下岗失业人数的增加。与此同时，我国正逐步进入一个人口老龄化的社会，60岁以上的老年人口比重已超过10%，并在今后很长一段时期内会继续增长，这都使我们认识到建立一个比较完善的社会保障体系的重要性和紧迫性。
虽然，我们早已建立了以养老、失业、医疗、救济和保险为主要内容的社会保障体系，但很不完善，覆盖面非常狭小。由于历史和制度等方面的原因，我国社会保障基金严重不足，单就国家对国有部门职工的隐性养老金负债而言，按照世界银行1996年在中国政府有关部门协助下进行的测算，这部分债务相当于1994年GDP的46%～69%，即21468 —32202亿元，假定这个总额没有减少，则养老金债务相当于1999年GDP 比重在26%～40%之间。补充社会保障基金的缺口必然要依靠财政。
2.为改变西部地区贫穷落后的面貌，缩短东西部之间日益扩大的经济发展差距，实现区域经济协调发展战略，党中央提出了西部大开发的口号，各方面反应强烈。而实现西部大开发最需要的是什么？按照发展经济学中罗斯托的“起飞”概念，发展中国家在工业化初期的较短时间内要突破不发达经济的停滞状态，摆脱纳克斯所说的“恶性循环困境”，实现基本经济和生产方法上的剧烈转变，所面临的主要阻力是资本形成问题。因此，要实现西部地区的经济腾飞，需要国家财政拿出大量的资金集中投入。
3.为应对加入WTO之后，国外跨国公司和银行对我国经济的冲击， 国家财政应支持国有企业尽快建立现代企业制度，提高其产品的竞争力，并对国有商业银行不良资产进行妥善处理，防范金融风险。1999年新成立的四大资产管理公司可以向银行发行财政担保的债券，按面值购买银行的不良贷款。这也就是说银行不良资产的处理需要财政兜底。资产管理公司要接收的国有银行体系的不良贷款大约有12000亿元。 按照相关估计，已确定剥离的这部分贷款约占现有不良贷款的50%左右，三家政策性银行的不良资产也在3000亿元左右。如此庞大的不良资产处理也只能依靠财政。
三、化解当前国债风险的根本出路
（一）政府的两难选择
1998的以来，复杂的国内外经济环境迫使政府不得不改变“九五”计划中财政平衡的预定目标，转而采取具有扩张性的积极财政政策。这虽然取得了一定的效果，但社会总需求不足的状况并没有得到根本的改善。目前经济形势并不容乐观：一是外贸出口和外商直接投资下降。 1999年1—6月份外贸出口同比下降4.6%，外商直接投资实际到位资金同比下降9.2%， 外贸的这种状况给我国经济增长和国际收支平衡带来相当大的压力。二是消费需求持续不振。近几年业，城乡居民收入增长缓慢，居民对未来支出的预期增强，储蓄倾向不断强化，消费意愿减弱。1999年1—6月份新增储蓄存款达5805亿元，比上年同期增加1647亿元。三是固定资产投资增长放慢。1999年一季度国有及其它经济类型固定资产投资同比增长22.7%，1—5月份17.6%，1—6月份下降到15.1%。四是物价下降趋势继续发展。截止1999年6月份， 全国商品零售价格总水平下降已持续了21个月，生产资料价格持续下降的时间更长。这种长时间、大范围的价格下降，造成了企业生产经营的重重困难，影响了投资者的信心，使下岗职工就业机会减少，居民收入水平降低。这样政府就陷入一种两难选择的困境，一方面，社会总需求不足，经济不景气，需要政府继续采取积极财政政策来促进经济发展；另一方面，目前我国国债风险程度已经很高，继续扩张国债规模的空间很小。
（二）提高财政支出效益是达到积极财政政策目标即促进经济发展的必要条件
从以上分析中可以看出，国外需求和国内私人投资与消费不断下滑，抑制了经济的快速增长。1998年以来连续五次降息，对居民消费和储蓄影响不大，并且银行惜贷问题十分突出，这都表明货币政策调控效果不明显。继续实行积极财政政策仍是我们目前必然的选择。但积极财政政策的效果受到很多方面的制约，其中最根本的是财政支出的效益较低，有限的财政资金被大量浪费，并没有对经济增长起到应有的促进作用。如何提高财政资金效益，已成为在贯彻积极财政政策过程中最重要的课题。我国财政支出的经济增长效益总体状况并不十分理想，其主要原因是财政支出范围不规范、支出结构不合理和财政支出管理不善。一方面，对经济增长最具有乘数效应的财政投资支出比重逐步降低，并且存在大量重复建设、盲目建设、投资效益低下的项目。据调查，“八五”期间投产的81个国家级项目投资效果很差，当时的总概算为917.5 亿元，实际投入1442.7亿元，超额57.2%，其中75个项目超概算；实际竣工期超过计划期的占57%，平均每个项目延长期为16.7个月，最长的延长期为5年；项目未达到设计生产能力的占37%；在已统计的70 个项目中处于亏损状态的有28个，占40%；项目的平均资产负债率为75%，负债率80%以上的项目35个，100%以上的项目10个； 投资利税率为负的占26%。而另一方面，不创造社会财富的消费性支出却大幅度增长，管理不善，奢侈浪费严重。
（三）提高财政支出效益的几点建议
1.调整财政支出结构和政府投资方向，使之有利于民间投资和最终消费的启动。第一，中央用于基础设施建设的投资要优先安排在建项目。原则上要在一、二年内竣工见效，避免形成倒逼机制，欲罢不能。第二，要在坚持基础设施为主的投资方向的同时，适当加强对传统产业的投资和新兴高科技产业的风险投资。第三，扩张性财政政策的政府支出，不应像迄今所理解的那样，限于建设性投资，也可以包含直接增加公共消费和影响居民收入与消费的财政支出。比如，当前为了启动居民消费，可以考虑增加提高职工工资特别是低收入人员工资和生活补贴的支出，完善居民服务的支出，发展教育和支持社会保障制度的支出。对住房、医疗、教育和就业制度需要财政支持的改革，要实行反周期操作，当前要结合扩大内需对居民支付的改革费用进行适当的货币补偿，稳定居民的支出预期。
2.运用多种财政支出手段，充分发挥财政支出的乘数效应。要创造条件，允许非国有经济参与基础设施项目和非竞争性行业的建设和生产。要广泛运用财政贴息、政府控股或参股、财政担保等手段，来充分调动、吸纳社会资金参与基础设施、基础产业、高新技术等方面的投入。
3.强化财政支出管理，提高财政资金的使用效益。第一，坚决贯彻《预算法》，强化预算约束力。改革预算核定办法，实行零基预算。第二，大力推行政府采购制度。从完善制度入手，健全机制，逐步扩大。第三，加强财政监督。要加快财政监督的立法工作，使财政监督有法可依。第四，建立健全财政支出效益的考核体系。分别对文教、行政支出和经济建设投资进行考核，提高财政支出的经济效益和社会效益。
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