公共政策的制度基础，本文主要内容关键词为：公共政策论文,制度论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策的质量事关人类的祸福。高质量的公共政策必须注意其所隐含的制度因素。作为社会的行为规则，有效的制度可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制“搭便车”等机会主义行为，使外部效应内部化，使价格正确，即实现有限资源的配置效率。而不好的制度，则会起到相反的作用。它可能是压迫性的，不是增进自由，而是破坏自由。它增加交易成本，缩小人类的选择范围，破坏合作的条件，提供负激励，鼓励机会主义行为，加剧外部效应问题。需要指出的是，好的政策经过较长时期的运行以后，能够为较好的制度创新提供基础，而坏的政策则不仅鼓励无效率，还会破坏制度的根本基础。就如诺曼·尼科尔森所说：“在任何经济中，坏的政策鼓励无效率。坏的政策可能只是不适当地规定了价格。但是，在其次的层次上，关于政策类型的基本选择只要实行的时间足够长，就可能引起自我无穷延续的制度安排中的那些扭曲”。“坏的政策随着时间的推移将从基础上破坏和扭曲制度的运行”。（注：诺曼·尼科尔森：“制度分析与发展的现状”，《制度分析与发展的反思》，北京：商务印书馆1992年版，第4、5页。）这表明，政策必须是高质量的，否则，不仅会导致直接的资源配置低效率的恶果，而且还会导致制度效率的低下。
要使政策有良好的配置效率和制度效率，需要考虑该政策的激励机制，考虑其制度含义，即给行为者提供行为约束和激励含义。比如，中国长期以来实行低水价的政策，其结果是存在广泛的浪费水的现象。中国虽然地大物博，但是由于人口压力大，即使是传统上认为是“取之不尽，用之不竭”的水资源，也是非常稀缺的。据估计，仅农业用水就缺300亿立方米，现在主要靠开发地下水来弥补地表可用水的不足。 但是过度开采，又产生了许多不良后果，如地面沉陷、海水浸入、浅蓄水层干枯，以及水位下降等。令人奇怪的是，一方面是严重缺水，另一方面浪费水的现象却大量存在着。国际粮农组织估计，中国灌溉用水中灌溉系统损失15%，浇地损失25%，耕作配水损失15%，农作物有效用水仅45%。为什么缺水和浪费水的现象同时并存呢？其原因是政府采取的政策行动鼓励用水，而不鼓励节约用水。比如，我们长期以来实行低廉的水价政策，在节水方面的政策行动只是停留于广泛的宣传，依靠人们的公共道德来节约用水，这种政策内涵的制度机制实际上是鼓励用水、鼓励浪费水，而惩罚节约用水的人。要改变这一局面，就需要重新考察低水价政策的制度机制，通过调整价格，来改变人们用水的制度约束环境，鼓励节约用水，而不是浪费用水。
要使政策有良好的配置效率和制度效率，要尽可能地把制度变革纳入到政策行动中来，而不仅仅是在技术上或者在行政上采取措施。比如，针对缺水问题，政策热点一直在于南水北调工程。从经济效率上来看，从东线和中线调水，每立方米只要花费0.4元， 而北方工业用水估计的平均收益是每立方米人民币67元，农业用水约2—4元。这说明南水北调是值得的。1995年，中国政府已经批准进行南水北调工程的中线工程，将长江水引到北京和天津。这一政策行动将使中国拥有第二条长达1241公里的大运河，从华中的丹江口水库一直到北京，沿途要搬迁20万人。但是，南水北调的工程，如果没有相应的制度变革的措施，如把水价定在适当的水平上，使其与水的长期边际成本相当，南水北调工程增加的用水，就不能得到适当的配置，北方长期缺水的局面依然得不到有效的解决。毕竟人们对于价格低于边际成本的物品的需求总是过剩的，总是倾向于浪费性地使用。要使水资源不需要提倡就会做到节约使用，就需要在南水北调的同时，实施适当的制度变革，建立适当的制度机制，从而更好地开发水资源，更好地把有限的水资源用到最需要的地方去，实现其最大的经济价值。
要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激励机制相互衔接。比如，中国是一个人口大国，人均耕地占有量少，因此利用化肥增加单位面积产量是至关重要的。自1978年以来，化肥的使用量增加了4倍，这大大提高了粮食产量。但是到目前为止， 中国平均化肥施用率是每公顷155公斤，低于东亚发展中国家， 大大低于产量较高的日本和韩国，而与此同时，中国化肥对产量的边际效应一直在减弱。这并不是因为增产潜力有限，而是氮肥、磷肥和钾肥比例不适当。氮肥和磷肥施用过多，而有助于植物吸收氮肥和磷肥的钾肥施用过少。如果搭配比例适当，就可增加产量12%—15%。均衡搭配施用氮、磷、钾，这是众所周知的，农民之所以不利用这一一点儿也不先进却非常有用的知识，其原因是钾肥供应不足，而钾肥供应不足的原因可能是政府限制进口；钾肥进口是非盈利的商品，进口公司不愿意进口；钾肥比较价格过高，农民不愿意施用等，具体如何需要进一步调查。但是有一点是肯定的，要提高粮食产量，需要采取适当的政策，针对实际存在的问题，或者提高进口量，或者打破进口公司的独家垄断权，或者通过补贴降低钾肥价格，或者鼓励国内生产钾肥等，以增加钾肥的供应，而不仅仅只是鼓励氮肥和磷肥的生产和供应。这样，就可以改善化肥施用的边际效率，使有限的化肥资源最大限度地为增加粮食产量作出贡献。平常我们所说的各项政策的配套，实际上应当是各项政策所隐含的制度激励机制的配套。
最后，我们还需要注意政策制度资源的效应，不良的政策会破坏长期存在的制度资源，而良好的政策却会培养良性的制度资源，基本的制度资源是良好公共政策的基础。这在世界各国都有非常惨痛的教训，也有很好的经验。比如，尼泊尔为了保护森林资源不被乱砍滥伐，宣布所有森林都属于国家所有。这一政策行动，其直接的政策目标是要保护森林，但是其结果却是因为国家缺乏全面保护森林的能力，反而导致了森林遭到更大规模的乱砍滥伐。更为严重的是，尼泊尔森林过去有着良好的社群护林的传统，国家的这一政策行动，使得这一传统的制度资源遭到了巨大的破坏，并且要恢复这一制度资源已经是不可能了。在西方国家，政府希望通过社会保障政策实现老有所养的目标，但是该政策却间接地损害了子女赡养老人的制度资源，同时也使得老人与子女的交往越来越少。政府希望通过提供失业救济金的政策保障失业者的基本生活，结果却是损害了人们的自力更生的制度资源。对于中国来说，目前正在建设社会保障体系，所制定的社会保障政策也应该考虑到更好地利用中国传统存在的制度资源，并保护这些制度资源。在实现老有所养政策目标的同时，不损害子女赡养老人的传统。通过减税等政策，鼓励子女赡养老人。在制定失业保障政策之时，防止失业者对政府的长期依赖。适当的社会保障政策应该以中国长期存在的非政府的保障制度为基础，而不是通过政府的保障制度完全取而代之。否则一旦政府的能力不足时，社会保障政策的目标就会难以实现。
总之，公共政策是非常重要的，良好的政策需要有适当的制度基础与其他政策在制度机制上相兼容，并考虑其对制度资源的效应。在过去，发展方面的公共政策一般只是着眼于资源、技术和人力资源，却不太重视制度因素，认为只要有丰富的资源、先进的技术和高质量的人力资源，就会有持续的发展。实际上，制度比资源、技术和人力更重要。就如制度分析学者所已经证明的，“制度的影响是相当大的：制度建立的基本规则支配着公共的和私人的行动，即从个人财产权到社会处理公共物品的方式，以及影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的发展。”（注：尼古拉斯·阿尔迪托—巴莱塔：“前言”，文森特·奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思》，北京：商务印书馆1992年版。）要实现可持续的发展，丰富的资源、先进的技术和高质量的人力资源是非常重要的；但是如果没有适当的制度，再丰富的资源、再先进的技术和再高质量的人力资源也会遭到浪费性的使用，或者干脆闲置不用，以适当的制度为基础的公共政策，更加有助于持续的发展。