制度重于投入：对西部开发的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,西部开发论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号1003-5656(2000)03-0031-06
较为一致的看法是，中国东西差距问题的尖锐化始于1978年中央政府经济战略重心的转移，地区差距扩大的根源在于各地区投入要素量的积累能力存在差异。但是，我们也应注意到1978年不仅仅是经济战略（政策）重心转移的开始，同时也是中国传统计划体制转轨的发端。也就是说，中国东西差距问题的激化是在整个国家制度不断变化的条件下，即在一个矫正传统制度缺陷，不断进行制度创新的过程（宋栋，1999）中出现的。以此为出发点，或许能为我们理解西部开发提供一个有益的新视角。
一、投入要素背后的制度根源
依据新古典主义经济学的标准观点，一个地区（国家）的经济发展基本上取决于资本、技术及劳动等要素的投入状态。然而，它有一个隐含的前提假设却常为人们所忽略：存在一个发达的和完善的市场制度，即制度因素基本上处于相对稳定的状态。如果一个地区（国家）正处在市场化的过程之中，制度变迁的短期效应则是非常显著的。通过中国东部地区与西部地区50年（尤其是近20年）来经济发展实绩的对比分析，进一步证明了各种投入要素并非孤立地对地区经济发展产生积极影响，它（们）对地区经济发展的贡献在很大程度上取决于相应的制度安排。
（一）物质资本投入
这是一个最有争议的问题。有人曾断言，中央政府资本投入的大幅度减少是西部严重滞后的主要原因，其论据是在整个“八五”期间中央政府投入到西北五省区的资金总额还不及一个广东省所得到的投资额（注：邓志涛.解决东西差距问题的思考[J].经济学动态，1996,(5):36.）。麦迪逊早在1965年所做的一项实证分析似乎支持了这一观点。麦氏的分析表明，在经济落后的地区（国家），资本对经济增长的贡献度要远远大于其它要素。究其原因，主要是落后地区（国家）的基数偏小（资本存量偏低）。但是，麦氏的分析只能算是一种静态分析，对经济增长的支撑力（原有投资已形成的经济增长率）问题则没有给予足够的注意，即忽视了对资本使用效率的研究。因而，它不足以全面的、令人信服的解释资本对落后地区所起的作用。中华人民共和国成立后，出于巩固国防和意识形态上（公平）的考虑，中央政府通过计划和行政等强制性手段先后往西部地区注入了大量资本，使西部地区的资本存量状况有了极大的改善，曾经创造了西部地区历史上最快的经济发展速度。从20世纪80年代开始，随着中央政府投资重心的转移，西部地区的发展速度明显回落。直观的看，这种一起一落的情况与物质资本投入量变动的幅度密切相关，但根据所能掌握的统计资料分析，新中国成立后头30年，中央政府投入（资金）所形成的生产能力对西部地区经济的持续发展所起的支撑作用十分有限。除了由于中央政府投入政策的变化，导致已形成的资本存量得不到必要的追加投资外，不能不注意到东部地区与西部地区在资本使用效率上存在的差异。近期的地区（东、西）经济发展的实际绩效与投资的相关关系的简要分析，更进一步证实了上述的推断。自20世纪90年代以来，出于国家战略利益的考虑，中央政府加大了对西部地区的投入力度，并在一定程度上减缓了对东部地区追加投资的速度（90年代后半期，在投资的增速上，西部已超过东部地区）。其结果是，西部地区的发展速度有所回升，但仍慢于同期投资增加的速度，与此同时，外部投资的减少对东部地区经济发展速度的影响则要平缓得多。1998年，西部地区固定资产投资增幅达31.2%，东部地区为16.3%；而同期的国内生产总值的增长速度则分别为8.7%和10.3%。在整个“九五”期间，西部地区仍旧是全国增长最慢的地区。总体上看，中央政府投资政策的变化对西部地区的发展具有“刹车快，启动慢”的特点。对此，比较流行的解释是，西部地区的起点低，生产和管理水平相对落后，整个地区经济的整体* 性和连带性较差，从投资增加到推动地区经济增长需要一个较长的滞后期（注：②祁京梅.三大经济区优势不同，各得其所[N].中国经济导报，1999-01-27(7).）。稍加分析，就会发现这一解释是难以令人满意的。正如人们所观察到的，中央政府投入到西部地区的资本，除一部分用于基础设施建设外，其余绝大部分都投入到了西部地区的国有经济发展上（据1999年底的最新统计资料，西部地区国有经济的比重仍高达65%左右，而东部已降至30%以下）。尽管东部地区近年来得自国家的投入呈下降趋势，但由于其非国有经济比重已过半，且非国有经济的资本来源主要是外资和民间资本，故受影响的主要是国有经济。从某种角度上看，东部地区的资本总额半数以上都配置到了非国有经济发展上。至此，可以说明上述现象的出现，不单是西部地区的初始物质条件较为低劣，不同的经济组织在使用资本的效率上存在着差异亦是主要原因。
东部地区的高速增长，不仅仅是巨额资本注入的结果，更为根本性的是，它进行了超过西部地区速度的产权制度创新，迅速发展了非国有经济。作为排他性产权确立的结果，新发展起来的非国有经济，其微观经济效率较高（表现在资金配置、进行技术改造的愿望及自筹资金的能力诸方面）。出于对资本使用效率的关心，使业已形成的生产能力得到了最大限度的发挥。新制度学派始终认为资本对地区（国家）经济发展的贡献与制度变迁的速度呈正相关的关系，这与我们观察到的现象是基本相吻合的。
（二）技术进步
很久以来，在西方主流经济学与制度经济学之间一直存在着一个争议：是蒸汽机的发明导致了资本主义制度的产生，还是资本主义制度的出现促成了蒸汽机的发明。就争论的实质而言，核心问题是要证明科学技术是经济发展的诱因，还是经济发展的结果。制度主义认为，虽然技术自身的演进（科学理论的突破及在实践中的应用）对经济发展起着重大的影响，是不可选择的，但技术演进的进程（速度）却是可以选择的，即相应的制度安排可以延缓或加速这一进程。关于这一点，从中国的地区发展历史上不难找到大量经验证据的支持。
作为经济史学家，道格拉斯·诺思的最大贡献莫过于在方法论上的突破：他首次将经济因素与历史因素相结合的方法用之于经济分析。在1949年之前，在科研人员（数量、质量）、研究机构、企业技术装备水平等诸项能反映一个地区总体科技水平的指标上，西部地区均落后于东南沿海地区。中华人民共和国成立后，国家在这方面对西部地区进行了大量的投入，截止1979年，用各项指标衡量，西部地区的总体科技水平进步显著，甚至在某些指标上已超过东部地区：与当时的珠江三角洲地区相比，在企业技术装备水平、资本密集度上，西部地区占有绝对优势。其后的20年，情况发生了剧变。现在人们的普遍看法是，西部地区的整体科技实力较弱，企业技术装备水平落后，开发研究能力低下。前期的科学技术积累，并没有保持良好的演进势头。实质上，这并不是一个简单的投入问题。除去国家支持重心转移的因素外，在确立和实施能够促进技术进步的制度安排上，东部地区领先一步。非国有经济比重的迅速提高，表明排他性产权的确立和有效率的经济组织的出现。根据最近的一项调查，企业进行技术改造的愿望，东部普遍强于西部。答案是清楚的：大量非国有性质的企业（组织）对市场变化更敏感，对企业技术状态的关注决定了其未来的盈利能力，因为私人收益率已开始接近社会收益率。在这种制度环境里，各种有利于技术创新和技术进步的具体制度安排相继出现：重奖有功科技人员、在高技术产业中推行股权奖励制度、产学研相结合、人力资源作为资本入股……。所有这一切，并不需要政府的亲力亲为。
在一段时间内，技术的自身演进对经济发展有着重大的影响力；而在另一段时间内，技术进步的水平及其对经济发展的持续贡献则取决于相应的制度安排。诚如诺思和托马斯在《西方世界的兴起》中所说，在近代，英国之所以在不利的开端之后到1700年经历了持久的经济增长，超过法国等竞争者，就在于首创了专利法来保护知识的所有权。从这个意义上讲，制度促进了技术进步。
（三）人力资本存量的提高
自1966年舒尔茨首次提出“人力资本”理论以来，提高劳动力的素质一直是落后地区（国家）高度关注的事情。强调教育的重要性，人力资本存量的提高被看作是决定经济发展的主要因素之一。但是，制度经济学却认为，由于人力资本是一种特殊资本（所有者与资本不可分割），它只能是一种潜在的生产力，只有在一定的制度框架下才能转化为现实的生产力，对经济发展起到积极的促进作用。
一般地看，人力资本积累问题涉及到劳动力的数量及质量和相应的计划生育制度、教育水平等诸多方面。在此，我们只侧重分析制约人力资本对地区经济发生影响的制度因素。第一，教育投资体制。这里指政府教育投入的重点，而不是中央与地方、国家与民间投资比例的变动关系。建国以来，政府为提高西部地区的人力资本存量，对西部地区的教育事业，尤其是高等教育注入了大量资金，西部地区的教育水平进步显著。然而，这种进步对西部地区的经济发展所起的促进作用却是有限的。现以西北的陕西和东南的江苏为例作进一步的分析。经过50年的发展，陕西现有42所高等学校（1999年底统计），在校学生20多万，其规模在全国名列前茅。但是，不断增加的人力资本存量对陕西经济发展的贡献并不明显。高素质的人才，必须要有相应的就业机会，要为其提供能发挥作用的场所。陕西经济发展严重滞后（其全年GDP不及江苏的1/5），无法提供足够多的经济机会，人才外流难以遏制。随着国家教育体制改革进程的加快（中央部属高校下放地方），发展高等教育的投入将主要由地方负担，人力资本投资的外部性问题会更加严重，教育投资收益率在相当长的一段时间内不会有大的提高。江苏省高校不及陕西一半，但其初、中等教育投资水平远高于陕西，加之较为发达的经济，根据有关统计资料分析，其人力资本存量的增加对经济发展的贡献率要高出陕西许多。第二，鼓励人力资本潜能发挥的制度。诚然，对人的投资会使个人变得“更加有力量”，但要把这个力量转化为对社会的贡献，却需要相应的激励制度。在某种意义上，人力资本是一种准私人产品，要使其对社会有所贡献，基本上要看其所有者的意愿（因为其所有者与这种资本无法分离）。而这种意愿的大小，却是可以通过相应的制度选择来改变的。新中国成立后头30年，国家通过各种手段配置到西部地区的大量人才（客观地讲，在当时大大提高了西部地区的人力资本存量水平），在改革开放后的20年内，已有一半以上回流到东部地区。一个重要原因是，东部地区在产权制度和企业组织制度上的创新，最终促使了一个能为个人提供有效刺激的、较为宽松的制度环境的出现。有了这种大环境，一些具体的制度安排以极快的速度相继出现：高科技企业权权奖励制度、竞争上岗……等等。
从1949年至今，我国西部地区先后经历了注重投资（资本）、引进技术（生产和管理）和注重教育（包括三个要素并举）几个阶段，结果却不尽如人意。期望之中的广泛的现代化动员和普遍的技术进步（注：何清涟.巴西病的教训[N].南方周末，1998-04-03(15).），及随之而来的快速、持久的经济增长并没有出现。虽历经变化，西部开发战略的核心却始终是投入要素量的积累，终不能走出“唯资本论”的逻辑框架，对良好制度的追求被大大忽视了。这种注重投入的赶超战略带来的后果是：粗放经营、技术进步滞后、经济结构扭曲……。
二、制度创新中的政府角色定位
现在人们已经形成了一种思维定势，西部地区之所以发展滞后在很大程度上是由于政府的观念落后、低效及决策失误造成的。客观地看（除去偏激因素），它与政府在地区经济发展中所扮演的角色不无关系。在历次的西部开发中，政府都是主要组织者和参与者，如制定发展战略，掌握主要资源的配置大权。政府的这种身份使人们对政府寄予了极大的希望。对政府过多的期望最终导致了过多的失望（注：艾伯特·赫希曼.经济发展战略[M].北京：经济科学出版社，1991.210.）。20年来改革的实践表明，随着市场化改革的深入，在地区经济发展中，政府所能提供的有效服务最终只能有一个：优良的制度环境。
（一）中央政府的作用
稍加观察就可发现，东部地区的制度创新（非国有经济的发展）与中央政府的控制力减弱有着密切的关系。从改革初期的（地区）财政大包干、成立经济特区到国有企业下放地方……，这一系列措施把东部地区的地方政府推到了前台：中央权力的下放，使得东部地区的地方政府比以往任何时候都更加关心本地区企业的效率问题。因为地方政府意识到本地企业效率的好坏开始直接关系到收入的多寡。出于此种考虑，东部地区的地方政府在发展本地区非国有经济的问题上表现出极大的热情，客观上为非国有经济的发展创造了一个较为宽松的制度环境；在国有企业改革的问题上，如国有企业的股份制改造、上市公司等方面也均快于西部地区。中央政府的权力下放，取得了未曾预料到的效果：客观上促使了排他性产权在东部地区的快速确立。产权结构的优化，保证了有效率的经济组织（非国有经济）的产生。对有效率的经济组织的追求，最终成了东部地区经济快速发展的源头活水。
因此，中央政府的作用主要体现在解决地区经济发展中地方政府进行制度创新的激励问题上。具体讲，就是通过具体的制度安排使对经济效率的追求成为地方政府实现最大化目标的主要约束条件。潜在的获利机会一旦出现，诱致性的制度变迁就会发生。
西部地区在改革开放20年后的今天，国有经济比重仍占到65%左右，在确立排他性产权方面基本上没有大的进展，其深层次的原因主要是地方政府进行制度创新（产权改革）的激励不足。众所周知，在西部地区，出于种种考虑，中央政府在国有企业（军工、原材料、能源）管理、中央与地方财税权分配等诸多领域，继续保持了较强的控制力度。这在一定程度上，减弱了西部地方政府对经济效率的关心。因为，地方政府的收入只占地区经济发展所需资金的极小的一部分，其差额基本由中央政府财政填补。因此，对发展新的私有经济、对国有企业改革，西部地方政府远没有东部同仁那么大的热情。
基于以上认识，中央政府应进一步加快向西部地方政府下放自主权，尤其是结合当前国有经济布局的战略性调整下放国有企业的控制权。当然，西部地区经济落后，一些大中型国有企业的下放暂时会加重西部的负担，成为一个包袱。但从战略高度（长远）看，惟有如此，才能从根本上解决西部地区制度创新的供给“瓶颈”，促使地方政府从分配上关心经济效率，最终加快排他性产权的确立和实施。没有这种创新，个人及其他经济集团的诱致性制度创新就不会发生。
（二）地方政府的职责
东部的经验表明，在全国体制改革的大背景下，地方政府在地区制度创新中将会起到积极的、不可替代的作用。结合西部地区的实际，政府应着重解决好如下几个问题：
1.结合新一轮的西部开发热潮，进行更深入的思想解放运动，实现观念创新。尽管非国有经济已被国家宪法所认可，西部各省市政府也出台了诸多配套政策，但其在实际运行中仍面临不少的干扰，这是令西部地区普遍感到困惑的问题。根源不在于执法人员的素质不高，也不是政策的力度不够，深层次的原因在于全社会成员尤其是政府官员仍没有真正认识到“国有企业的权益”是神圣不可侵犯的道理同样百分之百适用于非国有企业。在长期的传统体制下形成的“知识积累”已不足以支撑进一步的改革，甚至成为进一步改革的制约因素。因此，进行观念创新是最为迫切的事情。
2.选择制度创新的切入点。如果考虑到制度创新的初始约束条件，西部地区的创新切入点应选择在国有企业的制度创新上，因为它的潜在收益相对要高一些。东部地区当年之所以选择了优先发展新的私营经济，是因为其面临的约束条件与西部相比，具有国有企业规模相对较小，中央控制（对企业）相对不严的特点。如何选择制度创新的切入点，是西部地方政府需要认真考虑的问题。
3.在具体的制度安排上，要采取更大的创新力度。要实现赶超东部的战略，不只是加大投入的问题，还必须以超过东部地区的速度进行制度创新。另外在国企改革上可大胆引进外国战略投资者及零交易做法等等。
4.社会资本的积累。按照美籍日本学者福山的说法，社会资本是人们在一个组织内相互信任、相互合作的能力。私营企业的成长，面临着两个基本问题：一是产权制度不健全；二是社会资本的匮乏。私营企业做大后，代理链条势必延长，在产权制度尚不健全的条件下，信任危机将上升为主要矛盾。社会资本匮乏，私营企业自然会落入家族制的圈套，使其成长受阻。在中国近代史上，东部沿海地区最早接触了资本主义精神，加之近20年的改革，其民间组织（宗教团体、民办学校、会计事务所、律师事务所等）较为发达。它是社会资本积累的源泉。反观西部地区，由于各种主、客观的原因，民间力量薄弱，社会资本相对匮乏。政府必须尽一切努力鼓励民间组织的发展，加快本地区社会资本积累的进程。没有一定的社会资本积累，私营企业的成长将是十分困难的。
西部地区的落后不仅仅是一种数量和时间上的落后，而是一种体制上的落后。在以往的历次西部开发运动中，基本上都采取了头痛医头、脚痛医脚的技术性整治方案，其结果是西部不得不一次又一次地继续在漫长的滞后状态中徘徊。站在新的千年起点上，中国西部地区应当进行深刻反思，避免重蹈“唯资本论”的理论覆辙。
（收稿日期：1999-12-27）
标签：人力资本论文; 制度创新论文; 地区经济发展论文; 国有经济论文; 企业经济论文; 中国东部论文; 国内宏观论文; 投资资本论文; 经济资本论文; 宏观经济论文; 经济学论文; 投资论文;