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中图分类号：F206 文献标识码：A 文章编号：1007-6964[2004]03-040109-0017
石油安全就是要保障石油供给量和石油价格能满足经济社会持续发展的需要。石油安全战略体系是一个有机联系的整体，包括国家的战略储备、民间储备、对国内外石油资源的开发，对国内能源消费结构的战略调整、政府对石油资源和进口的调控管理等。这些内容和手段是一个相互联系的整体，其共同作用才构成一个国家的石油安全战略的体系。我国在构建石油安全战略的过程中，必须从这些方面着手，多管齐下。当然，在具体的措施上，可以分轻重缓急，有序地推进。
一、我国石油能源供求现状及存在的问题
我国石油能源面临的主要问题不是世界石油资源的短缺或长期供应能力不足，而是由于中东地区的突发事件引起的国际油价波动，或是由于其他国家间的重大冲突造成短期石油供应受阻，进而波及我国的可能性。我国的石油能源方面主要存在如下问题：
1.国民经济快速增长，石油供求矛盾日益显著
中国是自然资源匮乏和人口众多的大国，石油这一项尤其是中国的“软肋”。据2002年全球能源统计报道，中国石油探明储量为世界第11位，2001年探明石油储量33亿吨，占世界2.3％。2001年中国石油生产量占世界第7位。按目前开采速度，中国石油将在14年后出现枯竭的局面。油气后备资源不足，是制约中国石油石化工业发展的一个突出矛盾。
根据国际能源机构（IEA）的报告，中国经济的腾飞已经令中国成为世界原油需求增长最主要的推动力量。（注：资料来源：《东方早报》2003年11月16日第一版。）据总部位于巴黎的国际能源署公布的最新数据和预测显示，中国石油需求增长将占近两年世界石油需求增长的三分之一，预计2004年中国将取代日本成为仅次于美国的世界第二大石油消费国。数字显示，中国的石油用量，已由2002年的495万桶/日，增至2003年的539万桶/日；到2004年将增至570万桶/日。在十年左右的时间里，石油净进口量增加了7倍，对外依存度已经逼近30％。最迟在2005年，中国的石油进口规模就将突破一亿吨大关。一般认为，中国未来15年的经济增长将维持在7％以上，原油需求将至少以4％左右的速度增加，但同期国内原油产量增长速度难以超过2％，国内原油供需缺口逐年加大，中国原油的生命线将逐步脆弱。一旦世界风云突变，我国的能源安全将首当其冲地受到威胁。
2.原油进口来源和进口通道过于单一，风险较大
从中国原油进口的主要来源地构成来看，2002年80％以上的原油进口来自10个国家，60％以上的进口来自中东、非洲的五个国家。从中东、非洲两地区进口原油5019万吨，占原油进口总量（6941万吨）的72.3％。来自中东的进口原油占进口总量的50％，达3500万吨。前三位原油进口供应国都是中东国家，其中，从沙特阿拉伯进口达1153.5万吨，从伊朗进口1073万吨，从阿曼进口831万吨，三国进口总数3057万吨，占中国全部原油进口量的43.3％。来自非洲的原油进口占进口总量的22.8％，其中来自苏丹和安哥拉的进口量分别是642万吨和570万吨，占进口总量的17.5％（见图1）。
图1 2002年中国原油进口来源分布
资料来源：国家海关总署
预计未来几年，中国从中东及非洲地区进口石油的比例将继续保持较高水平。中东、非洲地区正是目前国际政治经济局势动荡的主要地区，局部冲突持续不断，恐怖事件也频繁发生；而且无论是从中东还是从非洲进口原油，大都采用海上集中运输，其重要通道马六甲海峡安全隐患突出，石油进口面临较大的运输风险。目前中国海军还不能够确保海上能源交通线的安全，过分依赖中东和非洲地区的石油和单一的海上运输路线，将使得中国石油进口的脆弱性比较明显。如果遇上特殊情况，正常的石油进口可能无法得到保证，中国将承受重大损失。
3.中国原油供给受大国牵制，石油经济与国际政治关系密切相连
美、俄、日等国在能源领域已对中国构成了较大牵制。首先，中国有超过一半的原油进口来自中东，而美国不惜动用武力加强对中东地区石油控制权的争夺。其次，中亚国家拥有丰富的油气资源，而且是中国的近邻，双方在油气合作领域具有广阔的前景。但是美国通过控股及参股等形式，竭力插手中国同哈萨克斯坦和土库曼斯坦的油气投资及国际合作项目，力图控制中国油气供应的中亚源头。第三，中国原油水路进口的重要通道马六甲海峡是美国控制的全球最重要的战略通道之一。第四，美国、日本和韩国通过各种手段对中俄输油管道项目施加影响，阻挠中俄能源合作的顺利进行。虽然俄罗斯与中、美、日等国同时开展能源合作，左右逢源，采取大国间平衡的原则，但是俄罗斯对向中国供给原油始终保持着非常谨慎的态度。总之，中国利用国际资源的环境并不十分理想。
显然，稳定的、长期的石油供给成了关系到中国未来经济、社会安定的严峻问题。也正是基于这样的背景，中俄之间的安大线（安加尔斯克——大庆）命运才格外地引人注目。本来此线有望在2003年年初动工。但2003年1月，俄日签署了能源合作计划，日方并提交了修建安纳线（安加尔斯克——纳霍德卡）的建议。2003年3月，俄提出折中方案，分别建设通往中日的两条支线，通往中方的支线将优先开工。但俄罗斯的原油生产并不能保障安大、安纳两条线的供给，因此双线方案并不能解决中日对原油的需求渴望。2003年6月，日本为俄罗斯原油再出高价，表示如俄同意优先修建安纳线，日将提供75亿美元的资金，协助俄开发东西伯利亚新油田。2003年9月，俄罗斯自然资源部以环保评估为理由，介入到安大，安纳线的争执中来。随着尤科斯前总裁霍尔多科夫斯基的被捕，安大线石油管道建设项目又蒙上了一片阴影。据俄新社报道，俄自然资源部副部长杨科夫在11月13日表示，该部以“输油管如发生泄漏事故，将危及贝加尔湖生态”为由，否决了尤科斯公司提出的安大线项目，并表示“这一决定与尤科斯公司目前遇到的麻烦无关”。如果俄政府最终只通过安纳线向东亚输出西伯利亚原油，中国将被迫在4000公里长的安纳线终点纳霍德卡接油。每桶油的运价将比最初的安大线高出一倍以上，俄方也将因此而大大“增收”。
中国具有利用中亚——俄罗斯石油资源的地缘优势，但重要问题还是如何将地缘优势变为政治和经济优势。同处在东北亚地区的日本和韩国，在保持地区石油市场稳定方面与中国有共同利益，但同时在如何获取石油资源方面又存在竞争态势。
4.中国应对石油风险的能力十分脆弱，急需建立整体战略规划
根据IEA的预测，2010年中国的石油需求量为3.5亿吨，而原油产量为2亿吨，原油缺口将达到1.5亿吨。预计到2010年中国进口石油依存度将提高到40％。对石油进口的过度依赖很可能因国际油市风云变幻而使我国蒙受巨大损失。粗略估算，如果每桶石油的价格上升1美元，在目前的进口水平上，我国将多支付6亿美元的外汇（1吨折合为7.3桶），而进口达到1.5亿吨则需多支付11亿美元。以现在中国每天进口200万桶石油计算，如果国际油价每桶上涨5美元，那么中国每天就要多支付1000万美元。石油价格波动对我国国民经济的影响将日益扩大。2003年进口总额将达到8000万吨左右，那么，国际油价每桶变动1美元，将影响进口用汇48亿元人民币，将直接影响我国的GDP大概0.043个百分点。
从我国目前在国际石油市场上的实力看，还没有左右国际油价的能力，而根据我国加入世贸组织的承诺，未来几年内将逐步开放国内的原油和成品油市场。因此，必须及早谋划如何应对世界石油市场格局可能出现的新变化。现在当务之急是要有一个整体性的长期战略规划。
二、建立我国石油安全战略体系的措施
目前中国的石油安全战略至少包括如下3个层次：
1.把节能和提高效率放在首要地位，建立节能优先战略
节能和提高能效有着巨大的潜力和可能，能否以较少的能源投入实现经济增长的目标，在很大程度上取决于节能的潜力能否有效挖掘出来。因此，应将节能放在能源战略的首要地位，也就是说，为了满足能源需求的增长，节能要比增加能源供应更优先考虑。
我国既是油气资源按人口平均相对短缺的国家，又是能源利用效率低下、浪费十分严重的国家，人均石油资源量、人均石油产量、人均石油消费量大体仅为世界平均水平的五分之一。并且，我国能源利用效率只有32％，比国际先进水平大约低10个百分点。主要用能设备的运行效率，比国外一般低20％以上。而耗能产品的能源单耗却相当于世界平均水平的4.3倍，比日本、西欧等国家高5～9倍。目前中国1吨能源与矿产原材料的产出只有808美元，而日本和美国则是中国的6.3倍和3.4倍。
长期以来，政府对能源的管理偏重工业节能，忽视建筑节能，导致建筑节能长期落后，至今很难推动，成为我国节能工作最薄弱的一个环节，造成巨大的浪费。此外，对当前快速增长的交通领域，其节能工作也重视不够。当前，政府能够做的是大力提倡节能，加快建立节约型的石油消费模式和经济结构。首先应当改善产业结构和产品结构，建立节油型经济体系。大力推广节油新工艺、新技术，提高节油效果，鼓励生产低能耗、低油耗、高技术含量的产品。其次实行鼓励节油的经济政策，抑制无效、低效的石油消费。国家综合运用投资、价格、税收等经济杠杆，引导石油消费，鼓励节油。第三要建立全国性宏观节油监控网络，以立法为基础，建立节能、环境、经济等测评指标，强制推行节油法规和制度。
2.建立石油战略储备，应对意外事件发生
目前我国的当务之急是尽快建立石油战略储备，而且应根据我国的生产和消费状况确定合理的储备规模和储备方式。中国应该实行政府储备与民间储备相结合的储备模式、高度集中和统一管理的管理体制，以及政府储备和民间储备分开运行的运作模式。这一模式将采美国、日本和德国三者之长。
从中国的国情出发，建立我国战略石油储备的基本思路应包括以下四个方面：
（1）合理确立我国的战略石油储备水平。
国际能源机构（IEA）提出了按净进口量90天作为储备量的标准，但是美国、日本、德国等国家的石油储备分别达到了158天、161天和127天。按照十六大提出的在本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标，结合国民经济及国防对石油的需求和我国石油工业在国内外的发展前景，预计到2010年石油净进口量有可能达到1.5亿吨，相应的储备石油的规模应保持3750万吨。如果我国能够建立起拥有3750万吨的国家石油储备，再加上属于自己的在国内外拥有的石油资源，就不仅可以比较好地应对各种突发事件，而且能在国际石油市场上有较大的回旋余地，避免在石油价格波动中蒙受大的经济损失。
（2）制定出相关法律法规，建立由国家直接控制的石油储备管理体制。
世界各国建立石油储备的经验表明，建设石油储备首先要立法。
美国动用石油储备有极其严格的规定。动用石油战略储备必须符合1975年美国政府颁布的《能源政策和储备法》法案所规定的条件：只有在“非常时期”和“紧急情况”下，即发生的事件具有危机的特征，对国家安全或国民经济可能造成重大负面影响，可能会导致石油供应中断的情况下，由总统亲自签署命令，方可动用战略储备。德国制定的《能源保证法》，对建立政府石油储备提供法律保障，并在此基础上建立了一个大规模的石油储备体系。
目前我国应尽快制定出台相关法律，包括尽快制定和颁布《石油法》和《石油储备法》，规范国家、有关行政主管部门、国家授权的国家石油储备经营机构、石油公司法人等各利益实体的关系。2002年11月，国务院决定建立国家战略储备并且批准了我国第一期石油储备方案。国家发展和改革委员会为了应对突发事件，防止石油供应短缺对经济发展和人民生活带来严重影响，决定专门成立了国家石油储备办公室，并于2003年5月正式运作。国家石油储备办公室具体负责国家石油储备的规划、建议、政策和管理，监测国内外石油市场的供求变化，提出石油储备政策，提出建议并组织实施国家石油储备的设施建设和储备的采购订货、调配轮换和动用。针对建立国家石油储备基地问题，我国有关部门从1996年以来已经陆续进行过现场踏勘、调研、规划等工作，奠定了较好的工作基础。据最新消息，最终确定的国家石油战略储备一期工程基地分别是岙山、镇海、黄岛、大连四个储备基地。目前专家正对该四个储备基地的可行性报告进行评估，预计投资60个亿。（注：资料来源：《中国石油危与机》，2003年11月24日《21世纪经济报道》第9版。）
（3）资金来源要由国家作专项安排。
建立石油储备所需资金分两部分：一是建设油库投资，二是购买原油。长期占用的资金需要量很大，但从国家来看这部分资金并非被消费掉，而是与黄金、外汇等一样，是一种充实国家实力的保值储备。在资金方面，建议可以借鉴日本、德国等国方式，通过发行长期国债、财政拨款、建立准备金、设计新税种等方法解决。为筹集所需资金，可以考虑增设石油储备税，由消费者缴纳。根据德国模式，在每升石油产品上抽取数额很小的税，来建立和维护战略石油储备。这一点似乎可供我国借鉴。如果中国在每升石油产品中加收1分钱，每天就可以有750万元的收入，1年就是27亿多元的收入，而多征1分钱税，对消费者基本没什么影响，还有助于增强人民的能源安全意识。如果每升汽、煤、柴油征收0.03元，其他石油产品也比照此标准征收，借此征收的储备消费税每年可以有80多亿元。这笔钱要坚持专款专用。建设国家石油储备基地的资金或是分配给行业，承担建设石油储备任务所需的资金均统一由此项税款支付。
（4）尽快确定我国的石油进口多元化战略
中东地区一直是全球石油的最主要供应地。中国2000年、2001年和2002年进口原油中分别有54％、56％和50％来自中东。预计2010和2020年中国进口原油资源仍需要有45％～50％左右来自中东，依赖中东原油的局势不会有太大改变。
在今后十几年，我国对石油进口的来源要有明确的战略安排和及时的部署。石油进口战略部署应该和我国独立自主的和平外交路线有机地联系起来。近期我国的石油进口可能仍将主要依靠中东地区，但我们同时要尽量扩大其他可能的供应来源。在中期以后，应把俄罗斯作为重要的石油进口新增来源，使俄罗斯的石油成为与中东石油互为补充的、稳定的石油供应来源。在原油和成品油进口方面，要从安全战略的角度出发，进行认真的经济比较分析，实行进口渠道多样化。还可以通过购并、参股的方式直接利用周边国家的炼油能力，分享利益，共担风险。
3.利用市场化手段规避石油供应和价格风险
（1）政府应在政策上引导、支持和鼓励石油企业实施“走出去”战略，实现石油进口来源多样化。
根据国外的经验，政府政策的主要取向之一，是通过多种优惠政策，支持和鼓励企业“走出去”，到国际石油市场上进行勘探和参与开发，以更为积极主动的行动获得更多的国际市场的石油资源，保证本国石油进口的供应。我国应借鉴这些经验，推动我国石油企业的国际化，鼓励企业积极实施“走出去”战略。通过石油企业在国际市场上进行市场化运作，规避石油供求以及价格风险，保证本国的石油安全。我国石油公司在国际石油市场拥有的份额和权益越多，对石油价格上升的承受力就越强，国家对因石油价格上升受到损失的行业部门进行支持的能力就越强。在此过程中，由于国际石油市场的竞争日趋激烈，因此需要企业有雄厚的资金实力，有较高的技术实力，这些单靠企业的力量有一定的困难。政府应通过低息贷款、财政补贴和减免税收等多种方式给予优惠和支持，使企业在海外石油勘探开发中占据主动地位。通过实施“走出去”战略，还有利于实现我国进口石油来源的多样化，这也是石油安全战略的重要措施，避免对某一国家和地区石油进口的过分依赖。
（2）利用国际石油期货交易，规避市场风险。
参与国际石油期货市场的竞争应当成为维护我国石油安全的重大战略措施之一。我们一定要拥有对国际油价的发言权，掌握市场化的避险手段。我们不仅要有实物形态的石油战略储备，还应当在国际市场上建立自己的期货储备，如参与国际石油期货市场投资，通过在期货市场上的适度持仓影响市场价格，摊低进口成本等。
我们国家现在的消费量是2.3亿吨，占到全球的6％左右，但是我们国家在国际石油价格体系里面发挥的作用非常小，为此我们付出了很大的代价。当前我国应当培育风险分散的市场化力量，譬如在国内开辟石油期货市场或者远期合约交易制度。现在，上海期货交易所正在探讨恢复石油期货交易（1993年以前曾经有过上海石油交易所），而且筹备工作进展顺利。我国期货市场的监管能力已经大大提高，这是我国开设石油期货的一个先决条件。
（3）要全方位地“走出去”，建立“石油金融”战略体系。
国家在支持石油企业“走出去”的同时，也应给予金融企业同样的政策，尤其是境外贷款和境外设立机构方面的准入政策。石油企业与金融企业可以多方位展开合作。战略石油储备采用商业化运作模式，以利于银行的积极参与。银企双方和国家有关部门应加强石油期货和金融衍生工具政策及运用方面的探讨，降低我国石油企业所面临的价格风险。以银企双方建立战略合作关系为基础，以资金结算网络和综合授信为两翼，扩大合作范围和合作深度。积极进行融资结构创新，支持石油企业建设有效益前景的项目。如针对石油企业开发过程中的资金不足，研究开发以探明石油储量为担保的贷款；对某些好的项目，以项目融资的结构进行融资，减少石油企业的风险和负担等。同时，积极运用金融工具，增强天然气下游用气企业的支付能力，与国家和石油企业一起做好用气市场的培育工作。这些工具包括担保、银行承兑汇票、国内信用证、综合授信、账户监管等，目的是增强下游用户的支付能力。
据《21世纪经济报道》的信息，深圳发展银行正在计划与法国兴业银行等合作推出能源金融产品，以规避石油价格、利率、汇率等风险。在2003年3月，深发展就给予国内7大燃料油生产企业每家8000万元的综合授信额度，还将拿出100亿元专门用于向石油行业授信。目前，深发展在能源金融领域主要业务有票据、动产及货权质押授信、国内保理业务和常年财务顾问服务等。它的目标是以能源金融服务为市场定位，试图做中国的专业服务银行。（注：资料来源：《深发展谋能源金融专业行》，2003年11月24日《21世纪经济报道》第18版。）我国目前迫切需要统筹协调银行、外汇储备、石油石化企业等各有关方面，迅速构建一个强大的金融支持体系和形成若干企业化的操作主体，抓住目前的战略时机，尽快实现大规模“入市”，扭转我国目前在油价问题上的被动局面。
全面建设小康社会的目标对能源供应及其供应质量提出了较高要求。采取正确的能源战略对于保障能源供应、解决当前的突出矛盾、应对未来的挑战具有决定性意义。从中国未来发展的更长周期来观察，尽管在本世纪的头20年中国有可能仍然以能源消费增长翻一番实现GDP翻两番的目标，但是不改变能源长期过度依赖化石燃料（尤其是煤炭）的局面，将严重削弱能源的可持续发展能力。因此，本世纪头20年的中国能源战略应着眼于长远目标，实现发展方向和发展方式的“转型”。
在经济全球化以及中国已经加入WTO的背景下，考虑到持续增加的石油进口使中国在能源领域试图封闭发展的格局已被打破，中国的能源发展应从依据国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场，也就是说需要从国际视角来制定新时期中国的能源战略。
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