也辩国家审计——与杨肃昌教授商榷，本文主要内容关键词为：教授论文,国家论文,杨肃昌论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年2月23日，杨肃昌教授在《南方周末》发表了《十辩国家审计》的文章，提出“重新审视”我国审计制度的问题。我认为，在非审计专业报刊上辨析国家审计制度，对社会公众认识审计、关心审计、支持审计有一定的积极意义，但是《十辩国家审计》的一些观点却值得商榷。
一、国家审计制度或许不是因“修宪”需要而建立的
《十辩国家审计》开篇称：“三十年前起草‘八二宪法’时，时为宪法修改委员会秘书长的胡乔木查阅国外宪法，发现许多国家的宪法中都有国家审计制度的规定，于是提出我国也应有这样的组织。”事实或许不是这样的。
2002年7月至2003年1月，我有幸参加了李金华主编的《中国审计史》第三卷（中国时代经济出版社2005年3月出版）的总纂工作。从我接触的史料和《中国审计史》第三卷（上册）的记述看，党的十一届三中全会以后，随着改革开放的深入，对财政经济加强科学管理和监督，既搞活经济，又规范经济秩序，已成为各级政府面临的现实而又紧迫的课题。“基于经济体制改革和财政经济监督迫切的现实需要，党中央、国务院和全国人大从1981年开始酝酿实行社会主义的国家审计监督制度。”具体表现为，国家计委、财政部在1981年先后提出了或在全国人大、或在国务院、或在财政部设立审计机构的设想，1981年7月10日国务院常务会议明确提出，“应在财政部门设立审计机构，以加强财政监督”。胡乔木提出“拟在国务院下设一审计机构”，“这一机构和它的职权并拟列入宪法”，则是1982年1月12日的事。这就是说，我国现行审计监督制度的建立是“基于经济体制改革和财政经济监督迫切的现实需要”，而不是胡乔木在“查阅国外宪法”时提出要建立而建立的。事实应该是，将实行审计监督制度列入我国宪法是由胡乔木首先提出来的。
二、国家审计或许本来就不是委托审计
《十辩国家审计》认为：“现代国家审计是基于公共受托责任而形成。言下之意是政府受人民委托管理国家财产，而国家审计再受人民委托去检查政府受托责任履行情况，并向人民及其代议机构（人大）报告检查情况，政府也可通过审计来证明并解除自己的受托责任。”这一观点值得商榷。
以我国社会主义审计制度的建立为例，早在1931年11月，中华苏维埃临时中央政府在瑞金成立之初，为巩固刚诞生的红色政权，克服和制止乱收乱支、贪污浪费现象，各根据地的一些地方苏维埃政权设立了经济审查委员会等组织，清理财政收支，查处贪污浪费，开展节省运动等活动。1932年8月，根据中央人民委员会的决定，中央政府财政部设立审计处。1933年9月，苏区中央政府成立审计委员会。该委员会由中央人民委员会直接领导，独立于财政委员会之外，负责监督检查各项财政收支的执行情况。1934年2月，中央执行委员会还公布了《中华苏维埃共和国中央政府执行委员会审计条例》。建国初期，为统一财政收支管理，中央政府要求严格执行预算决算制度、审计会计制度，加强对财政财务收支的监督。沿袭革命根据地、解放区的做法，中央和许多地方在财政部门设立审计机构，配备审计人员，开展审计工作。后来由于学习苏联经验，中央财政部原先设立的审计机构被财政检查（监察）机构取代，1952年前后，随着全国财政部门财政监察机构的统一建立，各大行政区的审计机构和省及其以下各级审计机构相继撤并。改革开放以后，“基于经济体制改革和财政经济监督迫切的现实需要”，我国恢复建立了审计监督制度。因此，我国现行国家审计制度是国家管理也可称之为国家治理中内生的一种制度安排。
三、国家审计的理论或许不应该建立在西方现代审计学基础上
《十辩国家审计》的一个核心观点是，“时到今天，公共支出真实性、合理性和有效性始终没有解决好，且问题越来越严峻，审计在反腐倡廉中的作用远远没有发挥出来”等等，就是因为没有像国外把国家审计设在议会那样设在人大。公共支出领域存在的问题是否越来越严峻不需要我在此评判，我想说的是，我国的国家审计理论或许不应该建立在西方现代审计学基础上。
西方现代审计学认为，审计是在财产所有权与经营管理权相分离以及多层次经营管理分权体制所形成的经济责任关系下，基于经济监督的需要而产生和发展起来的。也就是说当所有者不具体行使经营、管理权的时候，就请独立的、有专业能力的第三方即审计人员来实施监督。正是基于这一理论，西方学者认为国家审计机构设在议会监督政府，就是代表人民在管理国家财产，这也是所谓西方民主的一部分。我国的一些学者认同这一观点。但是西方的社会制度是建立在私有制基础上的，我国实行的是以社会主义公有制占主导地位的社会主义制度，我国的人民代表大会制度不能等同于西方的议会制度——在这里我不想就议会是代表全国人民还是代表利益集团等政治学问题展开论述。
单就西方现代审计学而言，“委托责任说”和民间审计（我国一般称社会审计）的产生是相吻合的，但是它不能很好地解释国家审计（包括内部审计）产生发展的实际。国家审计的产生远远早于民间审计，我国早在西周时期就出现了国家审计萌芽，它产生的理论是基于管理学中的“监督控制说”。西方学者不愿意也没有对国家审计进行系统研究，我国国家审计系统以外的学者也鲜有对国家审计进行系统研究的。由此导致，我国几乎所有高校使用的审计教材都是在西方现代审计学的基础上编写的，高校审计专业的毕业生对我国国家审计的发展状况知之甚少。审计署领导到安徽调研、2010年7月参加一个全国性审计研讨班在接受《中国审计》杂志记者采访时，我都提出过高校审计教材跟审计实践严重脱节的问题（《中国审计》2010年第20期《实践“呼唤”理论——中国审计理论研究现状透视》）。好在审计署已启动了国家审计学等审计教材的编写工作。
四、审计工作报告由政府提交人大常委会审议或许并无不妥
《十辩国家审计》认为：“审计工作报告在提交人大常委会审议之前，首先要由政府审查并同意；针对报告揭露出来的问题，人大常委会再要求政府及有关部门加以整改——这不是一个缺乏实质性监督意义的循环？”我认为，无论从现行法律还是从管理体制来看，这或许不能称之为“自我检查”。
首先，我国宪法规定，各级政府都要向本级人大及其常委会负责并报告工作，接受人大及其常委会的监督。人大及其常委会对政府财政预算的执行情况进行监督，是权力机关监督政府工作的一个重要方面。根据《审计法》明确的职责，审计机关对本级政府的预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告，审计机关对本级政府预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果报告负责。本级政府预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告是政府的工作报告，由审计机关代为起草，所以“在提交人大常委会审议之前，首先要由政府审查并同意”并无不妥。审计机关负责人向人大及其常委会作本级政府预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告，只是代本级政府读报告而已，对审计工作报告负责的应该是本级人民政府。
其次，我国宪法强调，审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉。不能因为审计机关是政府组成部门，就想当然地认为“审计工作报告在提交人大常委会审议之前，首先要由政府审查并同意”，审计机关就一定会为政府隐瞒什么，政府就会藏着掖着什么不向人大及其常委会报告。如果说我国的法律制度有这么大的漏洞，人大作为具有立法和执法监督权的权力部门，为什么不强化这方面的立法和执法检查？如果审计机关设在人大，审计机关就和政府没有任何联系了——审计机关的经费从何而来？审计机关的干部由谁管理？难道由中国老百姓凑钱去请国外的审计组织来审计政府，审计的独立性、公开性就有保障了？
说一千道一万，总之我们不能用民间审计的思维来把国家审计机关塑造成与审计对象没有任何利害关系的第三方。在我国社会主义公有制占主导地位的社会主义制度下，党委、人大、政府的最终目标都是维护最广大人民群众根本利益的。从这个意义上说，审计机关无论设在人大、政府还是党委，都是维护国家利益的“国家的内部审计”。
五、国家审计或许本来就不是专门为人大服务的
《十辩国家审计》认为，“审计还未从制度上真正纳入到人大监督机制之中”。这种说法不准确。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。预算审查和监督政府预算执行只是人大及其常委会众多职责之一。《审计法》明确规定，各级政府每年都要向本级人大常委会提出审计工作报告。其中第四条特别强调：“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”这是人大对政府履行监督职责的体现，也有利于充分发挥审计工作报告的作用。同时，各级人大及其常委会可以通过对审计工作报告作出决议来指导和监督审计工作，将人大监督和审计监督结合起来，增强审计的权威性。
正如预算审查和监督政府预算执行不是人大及其常委会全部工作职责一样，国家审计为人大服务也不是国家审计机关的全部工作职责。宪法第一百零九条规定：“地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第十条规定：“各级党委和政府应当加强对经济责任审计工作的领导。”这就是说，各级审计机关在为人大服务的同时，还要对本级人民政府负责，接受本级党委和政府对经济责任审计工作的领导。这既是我国国家审计的现状，也是中国特色社会主义审计监督制度的特点之一。
六、审计体制改革或许没有那么迫切
《十辩国家审计》谈了10个问题，有3个问题是直接谈审计体制改革的，其他7个问题中也都或多或少地谈到了审计体制问题，认为“现行审计体制或许已经落伍”，并且提出了“一个依据三十年前政治经济环境做出的决策，是否还适合三十年后的政治经济环境？”的疑问。我想说的是，审计体制改革或许没有那么迫切。
审计体制是否需要改革首先要看它是否能够适应政治经济环境的需要，推动经济社会的发展。审计机关成立以来，中国特色社会主义审计监督制度初步建立并不断完善，为审计事业的进一步发展打下了坚实基础。各级审计机关认真履行审计监督职责，在维护财经秩序、加强廉政建设、完善宏观调控、推进依法治国、促进深化改革和经济发展等方面发挥了积极作用，推动了改革开放和民主法治建设，为中国特色社会主义建设作出了应有贡献。
至于人大常委会在审议审计工作报告中经常提到的屡审屡犯、审计整改不到位，以及审计成果运用等问题，与审计机关设在哪并无关系。如屡审屡犯问题，从审计实践看，审计中发现的屡审屡犯问题有相当数量属于挪用、截留和套取财政性资金等问题，这里面除了一部分是主观恶意外，绝大部分是由于财政供给水平相对较低、财权与事权不相匹配造成的。解决这类问题，用安徽省审计厅刘战平厅长的话说，一是增加财政供给，使事权和财权相匹配；二是健全法规制度，堵塞一切制度性漏洞；三是增强全民法律意识，使违法者感到得不偿失。而要满足这三个条件，并非审计机关力所能及。审计机关能做的只能是屡犯屡审。从屡审屡犯的外在表现看，一类是审计揭示并查处过的问题在同一部门、单位重复出现，这说明审计整改没有到位；另一类是审计揭示的同一问题在不同部门、单位重复出现，这很大程度上是由于审计对象的变化而造成的直观感觉。总之，如果党委、人大和政府能将审计整改和审计结果运用纳入干部考核、人大问责和政府目标考评之中，则比考虑审计体制怎么改来得更现实、更有效一些。
当然，随着我国政治体制改革的有序推进，特别是行政管理机构调整和“省直管县”、“乡财县管”等体制改革的深入，有的已经涉及《审计法》规定的审计管辖、审计程序范畴，思考和研究审计体制改革问题，对实现国家治理目标具有重要的现实意义和深远的历史意义。一方面，国家审计在特定历史条件下应遵循自身的内在规律不断演进；另一方面国家审计的目标、任务、重点和方式，应随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变。但是，思考和研究审计体制改革问题，不能先入为主地认为就是解决审计机关设在哪的问题。换句话说，无论审计机关设在哪，都应该有利于国家审计通过有效制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念的落实，进而在改善国家治理、实现科学发展等方面发挥积极作用。
七、“国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”或许是目前对国家审计本质最科学的认识
《十辩国家审计》认为，“国家审计本质或许还是一件未知的事”。如果按照对事物本质的认识是一个无限的过程这一辩证唯物主义观点来说，我认为可以接受这一表述。问题是《十辩国家审计》说的是，现在“许多对国家审计本质的解释”，没有“基于公共受托责任”，所以“国家审计本质或许还是一件未知的事”。对此，笔者认为这是不可接受的。
《十辩国家审计》提出“为什么在国家审计本质概念上难以达成共识？关键是用一般审计理论和逻辑难以概括现行国家审计制度和实践。”这句话或许说对了。因为国家审计和民间审计是有本质区别的，这就是民间审计是基于公共受托责任而形成，而国家审计是作为国家政治制度体系中内生的制度安排，所以用“现代国家审计是基于公共受托责任而形成”的观点，的确难以概括国家审计制度和实践。因此，我国社会主义审计制度建立以来，广大审计人员对国家审计的本质进行了积极的思考和研究，其中以最近两任审计长的观点最具代表性。
1998年3月27日，审计署时任审计长李金华在接受央视记者采访时，借用德国前审计长扎威尔伯格的话说：“审计，简单地讲，就是国家财产、国家财政资金的看门狗，就是说你要通过审计维护国家财政国家财产的安全和有效。”2003年8月21日，他在全国审计理论研讨会上的讲话中提出：“从本质上说，现代国家审计是民主和法制的工具。”2008年3月31日，刘家义审计长在中国审计学会第二次理事论坛上的讲话中提出：“审计本质上是一个国家经济社会运行的‘免疫系统’。”发挥的是预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的“免疫系统”功能。2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话中进一步提出：“国家审计是国家治理的重要组成部分”，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。两任审计长开始都试图用比喻的方式对国家审计的本质进行描述，其实狗的听嗅、吠叫、扑咬发挥的也是预防、揭示和抵御功能，但是“免疫系统”的预防、揭示和抵御更具内生性、主动性和建设性。因此，“免疫系统论”是对国家审计本质认识的一个新发展。尽管列宁提出过对于事物本质的认识任何比喻都是跛脚的论断，但是“国家审计是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’”观点的提出，或许是目前对国家审计本质最科学的认识。
八、经济责任审计或许将成为未来国家审计的主战场
《十辩国家审计》认为：“经济责任审计或许不是一种现代审计。”其基本依据是国外没有，所以中国也不应该有，有了也不是现代审计。这和《十辩国家审计》持有的“中国成为全世界仅有的一两个把审计机关设立在政府的国家”，所以中国的国家审计不是现代国家审计的观点是一致的。问题是，以和国外一样不一样、国外有没有来定义是否“现代”或许不妥。
我国今天实行的经济责任审计制度，是伴随着经济体制改革和政治体制改革的进程提出并发展起来的。从最初的企业承包经营责任审计、厂长（经理）离任经济责任审计，到对党政领导干部和国有企业领导人员进行经济责任审计，经历了二十多年的发展过程，并成为中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分。
在我国，人大关注预算，所以《审计法》明确规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告；地方各级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。财政审计被定位为国家审计的永恒主题。政府关注支出，所以2009年3月5日温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第二次会议上所作的政府工作报告中提出，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，以财政资金为主体的政府投资、民生工程、社会保障、环境资源保护等审计成为国家审计的工作主线。党委关注干部，所以党的十六大报告要求审计机关加强对权力的制约和监督。因此，从“政治路线确定以后，干部就是决定因素”的观点出发，经济责任审计或许将成为未来国家审计的主战场。
既然我国现行审计监督制度是“基于经济体制改革和财政经济监督迫切的现实需要”而建立，也必然伴随着我国经济社会发展而发展。中国的国家审计需要借鉴国外的现代技术方法，但在制度设计、制度完善上，没有必要，也不可能跟着国外亦步亦趋。
（编者注：作者这篇文章也同时刊登在《审计研究》2012年第四期上，与本文略有改动。）