借鉴国际经验 加快推进我国政策性银行发展——哈、俄、德发展政策性银行的经验与启示，本文主要内容关键词为：政策性论文,经验论文,银行论文,加快推进论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届五中全会通过的关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议中，明确提出要深化政策性银行改革。2006年底我国金融业将全面对外开放，加快政策性银行发展日益成为一个突出的任务。2005年5月，我带队赴哈萨克斯坦、俄罗斯和德国，对哈萨克斯坦开发银行(简称哈开行，下同)、俄罗斯发展银行和外经银行、德国复兴开发银行集团(简称KFW，下同)进行了考察，结合我国政策性银行的改革与发展提出相关建议。
一、三国政策性银行的业务运作与发展
从哈、俄、德三国政策性银行的实践看，其业务运作和发展具有如下特点：
(一)业务运作机制
1．有明确的业务领域。哈开行贷款主要集中在农业、食品、纺织、造纸、化工、金属矿产、高科技和生产型与交通型的基础设施等领域。俄发展银行以前业务领域主要是服装、食品等，现在政府则要求转向公路、能源、石油、机电和中小企业等领域。KFW业务开始是针对战后德国经济复兴，主要集中在公路、铁路等交通和城市基础设施，后来转型到出口信贷和中小企业，现在中小企业已成为德国经济的支柱，提供70.2％的就业，培训81.9％的劳动力，创造价值占所有企业新创造价值的48.8％。近年来政策性银行把“走出去”作为重要业务领域，加强与其他国家的合作。如哈开行到周边国家，按照本国政策选择与哈国在技术上相关的加工企业、过境运输和基础产业项目，成为政府对外经济政策的重要组成部分。
2．都具有国家信用。哈开行享有国家主权级信用，国际信用评级不断提高，现在是投资信用级别BBB-，是前苏联国家中少数享有投资级的银行。哈开行在国外发债，政府出具安慰函支持。德国政府对KFW的债务提供直接责任担保，发行的债券和债权凭证被穆迪、标准普尔等国际评级机构评为AAA。根据欧盟谅解备忘录，从2008年1月1日起，KFW下属从事商业性业务的KFW出口信贷和国际项目融资银行将独立运作，不再享有政府担保和政府政策优惠。但KFW法仍保留其他业务继续享有德国政府担保和主权评级。
3．均实行市场化运作。哈开行对贷款项目要求通过本身效益和对项目的担保能够保证还款，法律禁止对贷款项目贴息。俄发展银行提供的贷款规模一般不大，从市场上通过向法人发债和吸收存款进行市场化筹资，贷款发放和回收也按商业化原则运作。KFW开展政策性业务不只依赖政府贴息，而是以商业性业务的盈利弥补政策性业务可能的亏损。KFW出口信贷和国际项目融资等商业性业务盈利较好，作为KFW一个重要业务构成来支撑开发性业务。这是KFW法里以前就规定的。在开展中小企业贷款业务中，KFW灌输的理念不只是给中小企业提供贴息贷款，而在于建立一个可持续发展的市场化融资体系。
(二)政策性银行与政府的关系
1．政策性银行都属国家所有，并建立相应的法人治理结构。哈开行是100％国有股份制银行，中央和地方政府分别拥有85％和15％的股份，政府代表与银行管理层组成董事会，实行表决多数票通过机制。俄发展银行是100％国有股份，设有监事会，由政府代表等组成，主席为财政部或经济发展部部长，是银行最高权力机构。KFW联邦政府和州政府分别持有80％和20％的股份，设监事会和执行委员会，监事会职责是监督决策机构，主席由财政部部长和经济劳工部部长轮流担任，执行委员会主要对银行具体业务进行管理，超过2500万欧元限额的贷款项目都要报监事会批准。
2．政府不干预政策性银行日常经营，贷款由银行自己决定。通常情况下，政策性银行法明确规定银行职能和业务领域。对政府不同时期经济政策的调整，以董事会或监事会审议通过的决议来体现，不需要政府部门审批。如哈开行通过研究编制高、中、低3种不同的3年战略规划方案，然后分解到年度计划，由董事会审议即可。俄发展银行的年度计划、兼并收购等重要战略决策事项由监事会批准，日常经营决策由银行执行委员会自己决定。
3．对政策性银行都有专门法规进行监管。哈开行受哈开发银行法制约，不适用商业银行法。哈开行原来由中央银行监管，后由银行业监督管理委员会监管，定期向银监会提供报表，考核指标主要有资本充足率和不良贷款率。俄外经银行本身不是严格意义上的银行，不受央行监管，但俄央行对外经银行制定了单独标准，业务审计根据国内外标准单独安排。KFW受KFW银行法的制约，对出口项目融资等商业性业务严格按照商业银行法监管。
4．政策性银行除享有政府信用外，三国政府都分别给予不同的政策支持。如哈开行充当政府中介，利用政府提供资金和担保项目保证还款，银行利润不能分红，只能形成银行发展的公积金。俄政府对俄发展银行从事的中小企业贷款业务单独从财政预算中相应拨出约1亿美元资金担保。KFW不分红，不把盈利交给国家，继续留在KFW，用于支持开发性业务。同时政府对KFW实行免税政策支持，包括所得税等。
(三)与商业银行的关系
1．政策性银行与商业银行业务领域既有一部分是并行的，又有分工协作关系。政策性银行与商业银行处于不同的细分市场，主要是中长期贷款领域。目前哈开行在全国信贷市场只占2％，但在长期建设领域贷款却达25％。具体为：对于公共支出领域，如政府部门行政开支、军购等都由政府财政来承担；对于市场化高度发达的领域，则由商业银行等市场主体承担；对介于政府和市场之间的领域，如基础设施、基础产业、高科技产业和支柱产业、扶贫等，需要政策性银行承担；对于像中小企业这样的领域，则是政策性银行和商业银行都能做的，只是由于商业银行能力不足，需要政策性银行发挥作用。
2．政策性银行的意义不仅在于项目贷款，而且在于其具有先导作用。如哈开行做的领域一开始都是其他商业银行不能做或不愿做的，随着哈开行在市场上的出现，其他商业银行看到哈开行贷款后就跟着同意贷款，做他们以前不做的客户，增加了项目选择和更加重视项目审查评估的文化。同时，通过哈开行对银行贷款条件的影响，使贷款人与商业银行讨价还价，降低贷款利率。哈开行贷款利率9％，在哈开行出现前，商业银行贷款利率高达12％～14％，目前已降到10％以下。俄外经银行与商业银行的业务界限比较清楚，主要用来支持国家发展与其他国家的经济贸易关系，根据俄政府及其部门的需要开展活动，做商业银行不愿做或不能做的领域，商业银行则在市场中寻找项目。俄发展银行也是如此，某些领域，如公路、港口等利润率较低，商业银行不愿做，政府通过让俄发展银行先进入，有效引导商业银行资金。
(四)组织架构和风险控制
1．根据各自情况实行不同的组织架构。KFW是金融集团控股公司，由KFW促进银行、KFW中小企业银行、KFW出口融资和国际项目融资银行、KFW开发银行/德国投资与开发有限公司组成，通过全资拥有或以控股方式设立子公司，分别从事不同的政策性业务和商业性业务。俄外经银行通过掌握俄进出口银行95％的股份，使其成为子银行。现在俄外经银行正在制定重组方案，准备成立金融控股集团公司，授权和业务范围将进一步扩大，成为俄对外产品出口最重要环节，并承担大规模基础设施项目建设贷款，这在一定程度上职能类似于中国国家开发银行。
2．采取不同的风险控制措施。如哈开行在银行贷款中有两级审批，第一级是银行的贷款委员会，如果贷款委员会同意贷款，还要董事会批准。KFW虽然政府没有对其风险控制提出要求，但KFW自己主动按照新巴塞尔协议标准，制定了一套严格的风险管理措施。KFW出口信贷和国际项目融资的商业性业务则完全按照商业银行法进行风险管理。
二、主要启示
(一)三国都有政策性银行并发挥重要作用，其具体任务是由国家不同时期的发展战略和政策决定的。无论是哈、俄经济转型国家还是德国高度工业化国家，政策性银行或者叫开发性金融机构都是存在的，在不同经济发展阶段发挥着重要作用。今后仍将根据各国国情，继续存在和发展，发挥积极作用。基本任务是从本国实际出发，执行周家不同时期的发展战略和政策导向，主要解决经济发展中的“瓶颈”制约问题。从横向看，各国实际情况不同，政策性银行需要解决的问题不一样；从纵向看，一个国家不同时期发展战略和政策导向也不相同，政策性银行任务也在不断变化。
(二)立法先行，加强监管，处理好法律对实际情况变化的适应性问题。从三国情况看，除俄发展银行外，三国政策性银行设立前均制定政策性银行法，以法律形式明确其职能定位和业务领域，如哈开发银行法、俄外经银行法和KFW法。同时在立法中既体现前瞻性，又通过定期适当修改法律和由政府授权所有者产权代表审议通过的决议，处理好稳定性和渐进性的关系。在监管上大多数国家都依据政策性银行法对其进行监管，对从事的商业性业务单独按商业银行法进行监管。
(三)政策性银行必须建立完善的法人治理结构。这不仅有效解决政策性银行按照现代企业制度理顺经营机制，提高管理效率，而且易于处理好政府与企业、所有者和经营者的关系。法人治理结构由三个层次组成，一是从产权所有者管理角度，成立由财政部等政府部门和政策性银行的负责人组成的董事会(德国称监事会)，作为国家产权所有者代表，并建立多数表决通过的机制。二是建立执行委员会，作为经理层负责具体经营管理。三是设立监事会，为产权所有者监督董事会或经理层，加强内部监管制约。此外，三国政策性银行还实现了股权多元化。
(四)政策性银行建立母子公司，分别从事政策性和商业性业务，实行集团化管理，是普遍遵循的发展方向。KFW通过金融集团控股形式，设立母子公司分别从事不同的政策性业务和商业性业务。俄外经银行通过掌握俄进出口银行95％的股份使其成为子银行，并准备在现有基础上成立金融控股集团公司。集团化发展模式的意义在于：一是在政策性银行集团内部可以有效解决政策性银行与商业性业务分业经营问题。二是政策性银行集团用商业性业务赢利弥补政策性业务亏损，在业务运作上不依赖财政补贴等方式，更多是通过市场化方式运作，提高执行国家发展战略意图和政策的能力。三是有效处理政策性与商业性之间的模糊问题，政策性银行中的商业性业务可以不要政府信用，在没有财政补贴的情况下进行市场化运作，避免所谓政策性银行运用政府信用和财政补贴，与商业银行进行不正当竞争问题。四是可以有效解决监管问题，为金融监管当局对政策性银行集团内部的政策性业务和商业性业务分别按不同标准进行监管提供了可能。五是使财政规避风险，集团公司通过对商业性业务进行剥离，成立子公司单独进行市场化运作，有效隔离子公司的风险。
(五)政策性银行具有很强的先导作用。哈、俄、德三国政策性银行，根据各国不同时期的发展战略和政策，通过大额长期资金和银团贷款，有效带动和引导商业银行与社会资金投向，弥补了市场不足，促进了市场有效竞争。政策性银行的作用范围在不同国家不同时期依其发展实际状况不断调整变化，主要概括为“三不”：(1)市场难以调节、商业银行不愿进入的；(2)市场有所调节但调节不到位，发挥作用不足的；(3)市场发育不够，制度机制不健全的等领域。具体在不同国家不同时期表现不同。
(六)随着经济全球化向纵深发展，政策性银行开展国际金融合作已成为其重要业务内容。无论是哈、俄的政策性银行还是KFW，对外国际金融合作是其重要业务之一，有的甚至成为政府对外经济政策和合作的重要组成部分。
三、建议
一是当前和今后相当一段时期，我国要继续重视和发挥好政策性银行的作用，明确其功能定位。我国政策性金融的性质是：国家信用，政府目标，市场运作，自主经营。任务目标是：化解“瓶颈”，建设制度，引导经济、金融资源合理有效配置，促进经济协调发展和实现社会公平。主要作用是：先行者，填补“瓶颈”领域融资空白，及前瞻性、战略性投入；建设者，在市场失灵和制度缺损的领域，建设市场和制度；引导者，带动社会资金进入资金短缺的领域；促进者，致力于社会目标，实现发展利益；支持者，协助化解金融风险。在运行中，要处理好四个关系：一是国家信用和市场运作的统一；二是政府目标、社会发展利益和企业效益的统一；三是政府指导和自主经营的统一；四是金融同业职能分工与竞争合作的统一。
二是要明确业务领域，充分发挥政策性银行在国家经济发展、缓解“瓶颈”制约、调整经济结构、促进经济增长方式转变等方面的金融支持和先导作用。主要包括：一是基础设施、基础产业和战略性产业，保持国民经济长期持续稳定发展。二是市政公用设施，支持城市化发展。三是中小、微型企业，促进就业，活跃经济。四是平民住房，以人为本，促进社会和谐。五是欠发达地区，包括县域、农村经济，民族、贫困地区，中西部地区，东北等老工业基地等，促进区域协调发展。六是“走出去”，支持经济外交和境外战略资源开发利用。七是对外贸易，增加出口，引进技术。八是配合处置金融风险，防范和化解金融危机。
三是加快建立政策性银行法人治理结构。依据各个政策性银行的情况，可分别建立由政府有关部门和政策性银行等组成的董事会、监事会和经营管理层，董事会由财政部、人民银行、国家发改委、银监会等政府部门组成，分别代表产权所有者和政府管理部门，也可聘请独立董事或监事。同时加快实行股权多元化的步伐，妥善处理好中央和地方、财政和其他参股机构的关系。
四是从政策性银行长远发展着眼，尽快实行集团化发展模式。有两种模式可供选择。一是将现有政策性金融机构整体重组，组建成一家新的综合型政策性金融控股集团，下设若干专业性子机构。也可先将国家开发银行、进出口银行和出口信用保险公司合并重组，成立新的综合型政策性金融控股集团，分别下设基础设施和基础产业、小微企业、进出口、住房金融、信用担保、基金管理等专业政策性子公司，提高集约化和专业化程度；将农业发展银行与农村金融体系改革统筹，另行考虑。二是现有政策性金融机构格局大体不动，分为综合型和单一型两类。国家开发银行可向综合型开发性金融机构发展，业务领域包括经济和社会“瓶颈”，重点支持长期、大额、重点项目建设，实行市场化运作；中国农业发展银行、进出口银行、出口信用保险公司可继续保持单一型支持性政策金融机构，分别服务于农村、农业开发和设备进出口、担保等外经外贸服务领域。同时完善机构组织体系，开发银行、进出口银行的分支机构在国内可延伸到重点市，国外可按大经济区域设立，提高金融服务水平和效率。
五是尽快出台政策性银行法规，如果现在出台法律暂时有一定困难，可先由国务院出台一个条例，待条件成熟后再正式立法。立法不仅要体现当前的基本国策，而且要反映未来一段时期经济社会发展的目标要求和体制政策的演变趋势，处理好法律的稳定性和客观实际发展不断变化的关系，在改革开放中不断规范、充实和完善。
六是积极鼓励支持企业和金融机构开展“走出去”业务。首先支持企业“走出去”建立境外业务运作平台；其次政策性银行和商业银行可以组成融资团队，发挥各自在中长期资金、出口信贷、出口信用担保和结算等方面的优势，为我国企业海外投资、经营提供金融服务，特别是支持有自主创新能力的大企业集团，与海外跨国公司合作，建立研发中心，尽快获得高新技术的自主知识产权。最后，政府要对“走出去”企业和金融机构，在设立海外机构、注资、税收、贴息、证券业务、金融产品创新等方面，加快改革步伐，提供体制政策条件。